绿色航运政策与法律制度存在问题与对策研究

徐 峰 陈光硕

（上海海事大学 法学院，上海 201306）

在全球航运市场竞争日趋激烈的今天，航运产业的发展逐步摆脱“粗放型”模式，向“集约型”机制转变，相关绿色节能环保技术被陆续应用，绿色航运的内涵也从原来单纯的油污泄露防范扩展至大气污染排放限制、清洁燃料使用规范、绿色船舶与相关基础设施建造标准的设计与制定各个环节，例如排放控制区划定与船舶能效管理。[1]从环保的角度出发，这种内涵的转变有利于航运市场的可持续发展与海洋资源的高效利用，然而绿色航运产业在发展过程中存在着不容忽视的技术与法律问题，其本质是新型绿色航运技术的广泛应用与绿色航运的具体内涵发生转变之后，原有航运政策与法律制度无法与之适应，因而存在制度与政策上的真空。

为此，本文从国际公约、国内政策法规两大维度对当前绿色航运政策与法律制度的实施现状、存在问题、产生根源进行全面梳理，围绕我国是否应加入或实施相关绿色航运类国际公约，以及如何修改或完善国内绿色航运政策与法律制度提供相关的对策建议。

一、绿色航运政策与法律制度的界定

“绿色航运”概念提出始于2004年，起源于“绿色航运行动”（Green Shipping Practice），即航运公司在航运实践中通过计算航线碳排放量，运用替代性船舶设施以降低海上货物运输所产生的环境损害。[2]该概念从早期的环境管理演变至航运经济与环境的协调发展，最后融合了可持续发展原则以实现代际公平，作为航运发展的战略目标。[3]交通运输部于2017年颁布的《关于推进长江经济带绿色航运发展的指导意见》就明确提出“以绿色航道、绿色港口、绿色船舶、绿色运输组织方式为抓手，努力推动形成绿色发展方式，促进航运绿色循环低碳发展”。

毋庸置疑，绿色航运理念的深刻演变极大影响了国内外航运政策与法律制度的调整与规制，调整范围逐步从单纯的船舶燃料、载运油品、危险化学品以及其他有毒有害物质泄露防治扩展至面向船舶营运与港口经营的整体绿色产业链转型与升级，调控方式也从传统触发式的事后污染防控机制转变为预防式的事前系统防控体系。[4]因此，本文所指的绿色航运政策与法律制度也相应扩展至航运产业的全过程管理与全生命周期防控。

从类型上分析，绿色航运政策与法律制度不仅包括禁止性、强制性规定，也包括倡导性、任意性规定；其设立的目的也不限于对污染事故作出及时应对与事前防范，还包括促进绿色航运市场发展、统一绿色航运技术规范；其表现形式也呈现多元化样态，包括国际公约、国内法律法规、部门规章、地方性法规、政府规章与政策性文件；绿色航运政策与法律制度的性质也不限于航运类、海事类与海洋类的国际公约与法律法规，还包括环境类与管理类的政策与法规。

综上所述，鉴于当前国内外相关研究未对绿色航运政策和法规的具体内涵与调整范围作出界定，本文从制度设立的内涵、初衷、类型与性质等方面对此作出如下界定：绿色航运政策与法规是为防范与防治海上环境污染，促进与推动绿色航运市场的规模化升级，规范与提升船舶营运与港口经营绿色化治理能力与管理水平而出台的一系列国际公约、国内法律法规以及政策性与规范性文件。

二、绿色航运国际公约与国内航运政策、法律制度的实施现状

（一）绿色航运国际公约梳理与实施现状

涉及海洋环境污染的国际立法主要包括两大类，第一类是具有公法性质的国际公约与国际规则，主要包括《1969年国际干预公海油污事故公约》《1972年防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》《1973年国际防止船舶造成污染公约》（以下简称MARPOL）等；第二类是具有私法性质的国际公约，其中包括《1969年国际油污损害民事责任公约》及其议定书、《1971年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》及其议定书、《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》等。

不难发现，早期绿色航运类国际公约主要针对油污泄漏、有毒有害物质污染、船舶水污染物排放等领域作出了规制与调整。由于上述国际公约实施期限较长，缔约国数量众多，相关赔偿制度与预防机制已经在航运实践中达成了共识，并取得了良好的效果。当然，上述公约出台的背景多因发生严重的海上航行安全事故与环境污染事件，例如《1969年国际油污损害民事责任公约》的出台就起因于“托利·堪庸号”油轮溢油事故。然而，随着绿色节能技术在航运领域的陆续应用，航运业正向绿色化与智能化方向发展，相比于一次性大规模海上油污事件对于海洋环境的破坏，船舶航行过程中引起的海上大气污染事故以及船舶在建造、拆解过程中造成的安全隐患和噪音污染往往容易受到忽视。以海上大气污染为例，船舶排放废气中所包含的氮氧化物（NOx）、硫氧化物（SOx）以及颗粒物对于环境的影响更具有隐蔽性与持久性。根据深圳环境科学研究院的统计测算：一艘载有含硫量3.5%常规燃料的中大型集装箱船，以最大功率70%的负荷持续航行，其在24h内排放的PM2.5相当于210 000辆国四重货车排放量。[5]根据国际自然保护协会对过去5年我国长三角和珠三角等主要港口区域污染物排放调查：船舶尾气排放约占当地NOx排放总量的9%～37%，约占SOx排放总量的7%～59%，而该占比在上海、香港等核心港区更高。[6]可见，船舶正成为我国继机动车尾气与工业企业污染排放之后的第三大大气污染源。而当前的绿色航运类国际公约对于海洋环境污染事故的应对存在一定的思维局限与不足。

（二）我国绿色航运政策与法律制度梳理与实施现状

为切实履行绿色航运国际公约的要求，我国政府曾在上述公约的框架基础上作出了系统规划与顶层设计。“十四五”规划第十一篇《推动绿色发展 促进人与自然和谐共生》就要求坚持“青山绿水就是金山银山”的理念，完善水污染防治流域协同机制，持续改善京津冀与长三角地区空气质量，提升环境基础设施，积极应对气候变化，健全现代环境治理体系。同时，陆续颁布了国内相关法律法规与航运政策，例如《中华人民共和国大气污染防治法》《船舶大气污染物排放控制区实施方案》 《2020年全球船用燃油限硫令实施方案》《内河绿色船舶规范》等。除此以外，还有各省市颁布的相关地方性法规、政府规章、实施细则与实施方案，在此不作详尽列举。

当前，我国绿色航运技术在航运领域的具体应用与发展趋势主要集中在以下几个领域，例如低硫油的使用、脱硫塔的安装、LNG动力船舶的营运、港口岸电的推广等，见表1。我国部分绿色节能减排技术在航运领域的应用缺乏制度的规范与调整，应当随着绿色航运技术的发展与成熟在立法时予以规范，并明确相应的法律责任。但即使对于部分已经由法律法规与航运政策规范的绿色航运技术领域，因受限于技术研发瓶颈、体制机制障碍与立法理念偏差等诸多原因，相关航运政策与法律制度也亟需进一步完善。

表1 我国主要绿色航运技术适用政策法规

三、绿色航运国际公约与国内航运政策、法律制度相关问题

基于上述问题，有必要对绿色航运法律法规本身存在的问题进行梳理，并深入分析问题产生的根源。

（一）绿色航运国际公约相关法律问题及原因

1.部分绿色航运国际公约缺乏相应的综合配套机制，技术标准设定过于超前，相关规定在实践中缺乏可操作性与可实施性

不同于以往“先技术，后规范”的立法理念与方式，当前国际海事组织（International Maritime Organization，以下简称IMO）所设定环保规则与标准更多为今后的绿色航运技术发展提供指引，旨在引领未来环保技术在航运领域的应用与创新。例如，我国已加入的MARPOL附则VI《防止船舶造成大气污染规则》（以下简称MARPOL附则VI）提出，“到2012年在全球范围内将远洋船舶使用燃料的硫含量降到3.5%，到2020年降到0.5%”。为此，国际海事组织海上环境保护委员会（以下简称MEPC）相继发布了《MARPOL附则VI框架下关于0.5%低硫油一致性实施的船舶执行计划指南》《关于0.5%低硫油一致性实施的2019年指南》，对于合规燃料的使用作出了明确指引。

然而，低硫油使用标准与制度上的完善并不能掩盖使用低硫油本身在安全性方面的隐患与经济性方面的负担。在航运实践中，因使用低硫油导致的船舶操作安全隐患层出不穷，经常出现低硫油通过常规安全监测，但却造成分油机、过滤器、主机缸套发生异常磨损的情况；对于船公司而言，则极大增加了其定期更换与维修船用设施的经济负担，如马士基航运公司和达飞轮船公司曾表示，一旦“限硫令”生效，每年公司分别将为此支付20亿美元和15亿美元的额外费用，[7]更有可能造成大量中小型航运企业的破产。除此以外，还可以通过安装脱硫塔与使用LNG等清洁能源作为替代方式以满足MARPOL附则VI与相关操作指南的实施要求与标准，但此类替代方式同样受限于技术发展与改造成本。根据笔者调研结果显示，对于船东而言，安装脱硫塔投入大量资金后，依然面临后续零部件的保养和维护，以及发动机油耗提升与船舶操纵人员工作量增加等诸多挑战。而当前LNG燃料动力船舶的市场推广前景更是不容乐观，此种类型的船舶营运面临配套设施不足、包括燃料价格在内的营运成本高昂、技术研发不成熟、制度规范不完善、操纵人员短缺等诸多问题。

总体而言，MARPOL附则VI与相关操作指南仅仅就低硫油的使用提供了倡议性与指导性的建议，更多立足于船舶操纵技术规范的安全性与完整性，并未站在船东的视角，综合考量其经营成本，并针对脱硫塔的安装与LNG燃料动力船的使用提供行之有效的建议，更未对使用低硫油、安装脱硫塔与加注LNG燃料这三条路径的优劣提出明确的方案。此种“先规范，后技术”的目标导向性立法思路可能会误导船东对将来航运技术发展趋势与走向的判断；技术的不确定性与规则的不明确性将严重影响“限硫令”在全球范围内的实施效果。根据一项调查显示：有22%的船东认为无论如何也无法达到MARPOL“限硫令”的要求。[8]在新冠疫情发生之后更是如此。如果说2020年上半年受航运经济不景气的影响，船东使用低硫油与改建船舶缺乏市场推动力与行政主管机关强制要求的话，到了下半年，基于海外订单剧增、国外港口检验检疫措施升级、港口压箱现象严重等各种因素，出现航运市场总体运力供不应求与运力资源分配不均的现象，导致船舶绿色化进程进一步延缓，因此，从目前的实施效果看，MARPOL设定的“限硫令”并未达到预期目标。

类似的还有《联合国气候变化框架公约》，要求所有缔约国通过建立碳排放交易计划等具体措施以兑现减少气体排放的承诺，履行“共同但有区别的责任”原则。尽管该公约同样适用于航运领域，但在航运碳排放交易制度方面并未达成区域性与国际性协议，缺乏相关法律基础与容错空间。

从规则的实施与政策的执行上看，该公约对于各国航运业的约束力与影响力并不一致，这也是导致上述公约配套机制缺乏的重要原因之一。例如美国早在2001年就基于经济发展与政治利益的需要拒绝签署《京都议定书》，2019年宣布退出《巴黎协定》；与之相应的是，欧盟早在2012年就为了谋求全球海运事物主导权与出口绿色航海技术，提出针对航空和航海运输业碳排放征收碳税的计划，在遭到IMO、波罗的海国际航运公会（The Baltic and International Maritime Council，以下简称BIMCO）、美国与中国诸多国际组织与航运国家的反对之后，有议员于2020年12月又提出法规草案，要求从2021年1月开始对停靠欧盟港口的船舶实行碳排放配额限制。从某种意义上说，全球航海碳排放交易体制的建构并非不可为之，但只有在IMO构建的监管框架下，在政府合作基础上才能实行，任何基于国家利益与经济需要而单方面构建碳排放交易体系或拒绝参与国际合作将导致上述公约的实施流于形式。

2.部分国际航运绿色公约设定的技术标准和行业门槛过高，可能会阻碍市场竞争，在客观上形成航运产业的“绿色壁垒”

在船舶建造领域，MARPOL附则VI对于船舶能效设计指数（EEDI）与船舶能效管理计划提出了明确的要求，并针对不同船型以及对应的载重吨位作出了细致的分类。以载重吨位超过20 000t的散货船和气体运输船为例，MARPOL附则VI要求其在第0阶段（2013—2014年）的折减系数为0，第1阶段（2015—2019年）的折减系数为10%，第2阶段（2020—2024年）的折减系数为20%，第3阶段（2025年及以后）的折减系数为30%。但在实践中，该标准的推广与实施面临技术与监管上的诸多障碍。根据相关统计，早在2010年，约有50%的国产船舶未达到第1阶段所设定的标准，到2013年，满足第1阶段的船舶数量仅为60%，到2020年，船舶设计与制造的现状与第3阶段的实施目标相距甚远。然而IMO依然考虑要将第3阶段实施时间提前至2023年，并计划制定第4阶段目标，第4阶段的折减系数可能提升至35%或以上。[4]按照当前国内船舶节能减排技术研发现状以及设备制造能力，已经无法仅仅依靠船型优化以实现EEDI的设计目标。因此，对于我国船东而言，一旦第3阶段目标要求强制实施，大量船舶将面临被淘汰的境地。

在拆船领域同样如此，IMO发布的《2009年香港国际安全与无害化环境拆船公约》旨在降低、减少拆船作业对于海洋环境与作业人员的不利影响。但对于我国船东而言，该公约的实施，不仅要求其购买符合公约要求的新船舶，并按照公约的要求修理船舶，编制与检验船舶有害材料清单，显然会极大增加其经营成本与经营压力；同时在对即将交付拆解的船舶进行预清除的基础之上，将船舶卖给符合公约要求的拆船厂，这将直接导致船东出售废旧船舶的手续更加复杂化，出售的价格也会因拆船设施与拆船标准的提高而降低；另外，未来可能被列入被禁止使用清单的新材料也可能致使造船厂与船用产品生产、供应商面临环保标准不确定性的商业风险。

上述绿色国际公约设定的行业技术标准与规范均是为了保护海洋生态环境，但由于构建绿色航运政策与法律体系过于超前，在客观上反而形成了“绿色航运壁垒”，可能压缩与限制我国航运产业发展的空间，对于既有的全球航运格局将产生深远的影响与冲击。在航运领域，这种行业壁垒的建立并非“一朝一夕”，当前只有少数航运发达国家建造与拆解的船舶符合上述标准与要求。鉴于我国绿色航运产业起步较晚，我国生产、建造与营运船舶的标准相对落后，与航运发达国家在绿色航运理念、机制、标准与政策方面存在较大差距，而这种差距为“绿色航运壁垒”形成提供了天然的滋生环境。

上述绿色航运类国际公约产生问题的原因，大致可以归结为绿色航运技术的研发与经营成本的维持、IMO等相关海事国际组织的立法原则与倾向，以及国家权益与企业利益的维护等三大类；且原因与构成要件往往不是单一孤立的，而是复合且彼此联系的。例如，绿色航运技术与企业经营成本问题，可能导致相关海事国际组织在立法理念与立法原则方面的偏差，而此种立法层面的偏差可能有损于部分国家的合法权益，而有利于部分企业的经济利益。实质上，技术标准与行业规范之争、立法理念与立法原则之争已经间接成为国家与企业之间利益的博弈。就船舶排放的大气污染问题而言，脱硫塔的安装、LNG船舶的建造与低硫油的使用在技术研发上面临的瓶颈，导致IMO在制定MARPOL附则VI时缺乏行之有效的技术方案与行业标准；具体操作路径与实施方案的缺失则导致国家在制定中长期规划和相关航运企业在制定实施战略决策时无法客观评估与预计未来绿色航运产业的发展趋势，盲目跟风地推广与使用相关绿色节能技术。而一旦该项技术方案与技术路径被证明是无效的，之前投入的巨额技术研发与技术进口资金将无法收回，从而进一步影响相关国家与企业投入绿色航运技术研发的意愿与决心；而资金的短缺将导致技术的研发再次陷入停滞的恶性循环。

反之，基于维护国家权益与企业利益的需要，通过各种方式影响相关国际海事组织的立法理念与立法原则，在此基础之上制定的国际公约同样可能影响绿色航运技术的研发与企业经营成本的控制。本质上，维护国家权益与企业利益也间接导致技术标准与行业规范之争、立法理念与立法原则之争。《2009年香港国际安全与无害化环境拆船公约》就是例证之一，如果以保护海洋环境为名，以争夺绿色航运产业话语权为实，制定过高标准的绿色航运政策与法律体系，将会不可避免地形成“绿色航运壁垒”，进而导致诸多航运企业经营成本的大幅上升，损害与削弱包括我国在内的众多航运大国的市场竞争力。与之类似，如果在船舶能效设计与管理领域强制实施EEDI所设定的第3阶段目标，同样可能削弱我国商船队的市场竞争力。

（二）我国绿色航运技术应用困境与政策法规存在问题

本文重点选取“老龄船与超龄船的淘汰”、“低硫油的使用”、“LNG船舶的建造与推广”以及“港口岸电设施的安装”四个方面，对我国绿色航运技术应用所面临的困境与相关政策法规存在的主要问题作出分析。

1.老龄船与超龄船的淘汰问题

以老龄船、超龄船的淘汰为例，尽管交通运输部、工业和信息化部、国家发展与改革委员会曾多次发文鼓励淘汰老旧船舶，建造符合国际新规范、新公约、新标准要求的新型船舶，但是在实际营运过程中依然存在着老龄船、超龄船监管不严与超期使用等现象，各地落实老旧船舶淘汰与单壳油轮报废的进度与实施要求不一致，部分省份为了提高航运周转率，增加港口与码头作业吞吐量，对船舶超龄航行等违法违规现象监管不严，采取默认与不作为的态度。

在企业经营层面，航运市场“逆向淘汰”机制也导致了船舶超期营运的现象频发，对我国各省市绿色航运政策的联动提出了新挑战。在航运市场中，大型航运企业多为国企，其管理能力较强，但市场反应速度较慢；而中小型航运企业多为民营企业，市场反应速度快，但安全保障投入弱。如果一艘船舶的设计使用寿命为20年，而法律法规要求企业在15年内全部淘汰此种船舶，企业在之前船舶管理和保养方面的投入就会丧失意义，相反，在船舶营运安全与环保方面投入不足的公司反而节约了成本，从而造成了“劣币驱逐良币”现象的发生。

2.低硫油的使用问题

尽管交通运输部与各省份均对船舶低硫油的使用期限、使用范围与使用标准作出了明确限制，并发布了相关实施方案，然而在实践中，我国不同省份和地区对于“限硫令”的落实程度不同，实施前景不容乐观。相关政策性文件主要针对沿海海域低硫油使用的规范，即使能够确保污染排放控制区内使用符合标准的低硫油，也难以保证船舶在我国所有沿海海域在特定时间节点之前均使用硫含量低于0.5%的燃油。除了技术上的原因之外（例如脱硫塔的改装方面存在较多的技术短板，存在较为严重的安全隐患；合规船用低硫燃油生产供应不足，国内炼厂不愿直接生产低硫油[9]），更主要的原因还在于各省市尚未出台综合配套政策，对使用低硫油的船舶予以适当的补助与扶持，致使船东没有动力为船舶加注符合MARPOL标准的低硫油。

3.LNG船舶的建造与推广问题

对于LNG船舶的建造与推广，交通运输部在“十二五”期间出台的发展规划中明确要求采用新能源动力船等节能环保型船舶，如LNG船[10]，并在之后相继发布《液化天然气码头设计规范》《内河液化天然气加注码头设计规范（试行）》等标准规范。然而当前LNG等新能源船队规模依然较小，国内航运企业中仅有中国远洋海运（集团）有限公司营运40多艘LNG船舶，LPG动力船舶数量为零；国外航运企业中主要是达飞轮船中国（船务）有限公司配套了多艘LNG船舶经营中欧航线。除了新建和改装LNG动力船舶成本较高之外，在航运实践中，此类船舶的营运与推广面临的最大障碍就在于LNG燃料加注设施的匮乏、加注作业成本比较高。①部分企业表示，每次加注LNG燃料，要用2台大吊车将气罐吊上卡车，运到燃气站加满后再运回来，增加成本的同时还存在安全隐患。[11]另外，加注站选址涉及住房和城乡建设部、交通运输部、自然资源部、发展和改革委员会等多个部门，存在权属不清、建设困难等诸多问题，建成后还存在站点补液困难问题。上述因素相互叠加，极大影响了LNG船舶的推广和使用，引发了业内对于此类新能源船舶应用前景的质疑，认为仅凭LNG燃料难以实现航运业碳排放限制的目标。[12]

4.港口岸电设施的安装问题

对于港口岸电设施的安装，《中华人民共和国大气污染防治法》与交通运输部《港口岸电布局方案》均要求逐步实施岸基供电设施改造。不少省市也相继发布了一系列实施细则，鼓励船舶靠港期间优先使用岸电。上海市发布的《上海港靠泊国际航行船舶岸基供电试点工作方案》对开展试点的港航企业实施电价补贴[13]；宁波市交通运输局采用财政资金以奖代补的方式激励岸电设施建设[14]；江苏省也发布了《长三角水域江苏省船舶排放控制区实施方案》，对岸电供电设施改造项目给予资金支持，并对使用岸电的航运企业实行专项电价政策。

尽管大量政策性文件陆续出台，但是船舶岸电技术推广与应用的前景依然不容乐观，其主要原因在于：国内部分省市监管机关落实不力，真正落实到位的码头供电岸电桩数量明显不如预期。由于岸电设施的安装涉及接口规格、电流负荷等一系列标准的重新设置，不仅需要港口方对现有码头进行扩容，也需要船方对当前岸电设施进行改装，港航企业后期营运收入往往无法保证其尽快收回巨额的初期投资，极大影响了船方与港口方改造港口岸电设施的积极性。

事实上，国内航运政策和法律法规存在的问题与我国缔结或加入的绿色航运类国际公约存在的问题并非完全割裂。具体而言，国内相关绿色航运政策与法律制度的构建是落实相关国际公约的具体表现与实际措施。例如，制定《中华人民共和国大气污染防治法》《船舶大气污染物排放控制区实施方案》《2020年全球船用燃油限硫令实施方案》是为了履行我国加入MARPOL及其附则时所作出的具体承诺；而出台《内河绿色船舶规范》（2020）也是为了践行我国加入的《国际使用气体或其他低闪点燃料船舶安全规则》《国际控制船舶有害防污底系统公约》所确立的立法理念与立法原则。就原因而言，也存在若干共性，例如绿色航运节能技术发展不成熟，相关配套机制与制度不完善。为此，应寻找问题产生的根源，是技术上的原因，还是体制机制上的原因，抑或是立法与执法层面的原因；是单一因素造成的，还是复合因素导致的，在此基础上对症下药。

四、完善我国绿色航运政策与法律制度的对策建议

针对上述绿色航运国际公约与国内政策法规实施过程中存在的诸多问题，应在立法、执法与技术层面进行全面升级与完善。在国际法层面，逐步解决因技术、立法与利益等原因造成公约与标准实施的困境，最大限度地避免“技术瓶颈→立法偏差→利益受损→技术瓶颈”的恶性循环以及“利益偏向→立法偏差→技术瓶颈→利益受损”的连锁反应。在国内法层面，推进各地航运政策统一化、实体化，将“航运绿色化”作为航运政策联动与创新的重点，不得以牺牲海洋生态环境为代价来提高航运GDP，避免“上游污染，下游治理”的局面，杜绝“先污染，后治理”的治理思路。

（一）在法律框架下开展绿色航运技术研发合作，突破技术瓶颈

我国应当与IMO其他缔约成员国开展技术研发层面的合作，通过政府间签订合作框架协议书、合作意向书与备忘录，推动绿色节能减排技术在航运产业领域的应用。同时，缔约国之间应根据合作协议的规定进行绿色航运技术的分享与转让，共同制定绿色航运技术的行业标准。在实施路径上，应立足于我国主导建立的“一带一路”倡议与RCEP协定的框架，联合众多沿线国与成员国发布区域间绿色航运技术发展共同宣言，从而在制度框架上建立以我国为主导的船舶绿色航运技术标准体系，避免受制于少数国家建立的“绿色航运壁垒”，为全球绿色航运技术的良性发展发挥示范效应。

（二）参与绿色航运国际公约制定，发挥立法的示范与引领作用

针对IMO等相关海上国际组织在立法层面的问题，我国应当积极参与国际规则与国际标准的制定，利用我国航运大国的优势地位争取航运规则制定的主导权；通过派遣航运理论界、实务界与政府主管机关相关人士参加MEPC开展的相关会议，在今后MARPOL附则修改与实施指南的修订中积极发声，一方面避免“先规范，后技术”的立法思路与立法原则，杜绝立法上的冒进措施与激进态度，另一方面确保在各方协商一致的前提下构建船舶氮氧化物、硫氧化物、颗粒物排放的行业标准与碳排放交易体系，遵循“谁受益，谁负责”的“间接征收”原则，逐步摒弃“谁排放，谁负责”的“直接征收”原则。[15]

同时，我国代表也可以主动与国际民间航运组织，例如与BIMCO进行联系与沟通，参与绿色航运标准格式合同的制定进程，推动航次租船、定期租船与光船租赁格式合同并入环保减排责任条款，促进国际公法标准与行业私法规则的融合。一方面，考虑到当前各类租船标准格式合同未对船舶所有人与承租人之间的减排责任作出明确约定，更未涉及环保法律责任的承担方式与承担比例，因此有必要在上述格式合同中确立环保责任减排条款；另一方面，传统意义上的绿色航运类公法更多体现为倡导性规定，缺乏强制实施的配套机制与惩戒机制，在很大程度上导致国际公约条款在航运实践中的落空，未能发挥其预期的作用，这也是作为“软法”的国际公约在国内实施过程中的通病，因此在租约类标准格式合同中设定节能减排类的责任条款有利于规避此类通病。

（三）谨慎加入和实施绿色航运国际公约，维护国家权益与企业利益

绿色航运类国际公约的实施应立足于我国基本国情与航运业态基础，循序渐进、稳步推进。具体而言，我国应当在绿色航运类国际规则与标准的制定过程中有效输出“中国方案”“中国智慧”，努力瓦解“绿色壁垒”与“绿色霸权”，在我国加入与实施相关国际公约之时持谨慎态度。对于我国已经加入的国际公约，例如MARPOL以及附则、《联合国气候变化框架公约》及其相关议定书，应当在客观评估现行绿色航运技术标准与预期目标之间的差距之后，制定中长期发展规划，分阶段分节点实施国际公约设定的要求。

在不违反公约基本原则的前提下，适当放宽各阶段实施的具体期限，尤其是在新冠疫情对航运业的影响仍在持续的背景下。例如，将2020年的限硫目标推迟至2025年实施；将船舶能效设计指数EDDI第2阶段目标推迟至第3阶段实施，将EDDI第3阶段目标推迟至未来的第4阶段生效。而对于我国尚未加入的国际公约与行业标准，以及那些只有少数航运国家符合的公约与标准，我国同样应当谨慎加入，将对拆船业、造船业、供应商与船舶营运方等航运产业上下游企业受到的影响考虑在内，待技术发展路径与实施方案相对成熟之后再加入。

（四）建立健全执法联动机制，出台激励性政策法规，促进老龄、超龄船顺利淘汰

第一，建立健全各地海事部门的执法联动机制。建议各地海事部门共同制定详细的区域海洋环境整治“协调时间表”，结合各地老龄船营运现状，明确各个阶段的主要目标与具体任务。建立健全会商联络机制、信息共享机制与执法联动机制，统一各地船舶更新换代的时间节点，打造“海洋环境监管共同体”。

第二，出台相应的激励性政策法规。在制定老龄船营运周期的法律法规与政策之时，应避免“劣币驱逐良币”的情况。对于船舶营运状况较好的航运企业，可以建立一些正向反馈的机制，结合具体船型适当延长船舶淘汰的周期，建立诚信名单与管理清单以实施分级分类管理，鼓励民营企业在船舶保养与维护方面投入更多资本与技术，反之，将船舶营运与保养情况不佳，曾经因船舶维护不当造成严重环境污染事故的航运公司列入黑名单。

（五）加强政府扶持力度，促进LNG船舶的推广

政府应当加强扶持力度，加大燃料加注站的建设投入，简化LNG燃料加注站的审批环节手续，明确主管部门的职能分工与权限范围，大幅提升燃料加注基础设施的覆盖率。同时，对LNG动力船舶建造与营运采取补贴措施，根据船舶吨位大小确定补贴标准与补贴范围，在全国范围内复制推广舟山保税燃油加注“一口受理”平台项目建设经验，实施清洁能源“保税加注”政策。

（六）出台激励性财政补贴政策，推动低硫油使用

各省市可以借鉴深圳市交通运输局、深圳市生态环境局、深圳海事局发布的《关于实施船舶大气污染物排放控制区的通告》，[16]对船舶使用低硫油进行实质性补贴。由各地的交通主管部门负责补贴资金的申请受理、审核和发放工作。要求航运企业相关船舶签署承诺书，承诺船舶每次靠泊港口时，进入沿海排放控制区均使用硫含量低于0.5%的低硫燃油。细化低硫油补贴标准，对于船舶在沿海排放控制区航行期间使用硫含量低于0.5%的低硫燃油和硫含量低于3.5%的常规燃油的差价予以补贴，按照船舶净吨确定补贴金额。

（七）建立电价补贴奖励机制，加快港口岸电设施建设

第一，各地应借鉴深圳对港口岸电的使用实施专项补助的经验，②出台相应的港口岸电补贴资金管理办法与实施细则；或者借鉴上海港岸电项目补贴资金申报工作的相关通知，将岸电补贴纳入上海市交通节能减排专项扶持资金的范畴。具体而言，应优化电价形成机制，明确与细化岸电补贴标准，探索成本分担机制，补贴资金可由市交通运输委员会、发展和改革委员会、财政经济委员会及海事局会同其他业务主管部门负责协调和管理，利用现有资金渠道，建立与岸电设施使用效益相挂钩的财政资金奖励机制。

第二，协商制定明确的岸电建设时间表。国务院出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》要求“2020年底前，沿海主要港口50%以上专业化泊位（危险货物泊位除外）具备向船舶供应岸电的能力，”鉴于上述时间节点已经失效，应尽快出台今后5年的实施方案，要求在2025年底前，率先实现主要港口70%—80%的岸电覆盖率。同时基于上述通知为指导性政策，缺乏行政强制力，可以考虑对未能及时改装岸电设备的船舶采取强制性措施，例如通过禁止靠泊以及缴纳更多的吨税等方式强制执行国务院出台的岸电使用推广政策。

注释：

①深圳市曾在2017年出台《绿色低碳港口建设补贴资金管理暂行办法》，2018年颁布《绿色低碳港口建设补贴资金管理暂行办法实施细则》，对于港口岸电设施建设补贴、船舶岸电受电设施改造补贴、港口岸电设施供电需量费补贴、船舶首次靠港使用岸电测试费补贴、岸电电价补贴、岸电维护费补贴等补贴标准和方式作出了明确的规定，对于补贴申报与审批流程进行了明确的说明。

②对于已经在上海港建立的LNG加注基础设施，港口方提供的价格没有市场竞争力与吸引力，尚未实现保税加注，所以船公司普遍不愿意来上海加注LNG燃料。