人民监督员制度转型研究

刘 磊，包家新，蔡宏图，寇桂君

(1.基层司法能力研究中心，四川 攀枝花 617000；2.攀枝花学院 法学院，四川 攀枝花 617000)

一、人民监督员制度的存废分析

检察机关践行的人民监督员制度依然在继续，但这并不妨碍国人对其存废进行分析论证。综合考量，权衡利弊，笔者以为利害关系如下：

(一)人民监督员制度的弊端

人民监督员制度有五大怪象：即由被监督者产生外部监督制度，由被监督者划定外部监督规则，从开始试点到改革之前由被监督者选定外部监督者，由被监督者邀请外部监督者前来监督，监督者的办事机构设在被监督者内部。这五大怪象使得人民监督员制度的效果不佳。从2016年7月至2017年5月，经监督评议后，人民监督员不同意检察机关拟处理意见的202件，检察机关采纳67件，采纳率为33%[1]。

(二)人民监督员制度的意义

人民监督员制度的政治意义、法律意义、社会意义不可小觑。第一，人民主权。国家的一切权力属于人民，权力监督权力是基于人民的授权，属间接监督。扩大并实现权利监督权力，从间接监督过渡为直接监督，是政治文明发展的起点和归宿。人民监督员制度是人民对国家权力实行监督的实践，同时培育了公民社会的成长。第二，权力监督。规范权力行使是建设社会主义法治国家的基本要义，人民监督员制度是一种针对公权力的制度设计，仍有保留的价值。第三，权利保障。公民及组织本来就不堪与国家权力相抗衡，更何况是在各种诉讼中面临或承受各种程序、各种措施的公民和组织；司法程序和司法措施大都关乎公民和组织的人身、财产等基本权利。因此通过人民监督促进检察机关公正执法，保护这类特殊群众的合法权益不受侵犯。第四，司法民主。理性的专业判断能够足够符合法律之机械规定，但职业的偏执却未必能够体现公平正义。或虽不至失去公平正义，但专业的生冷、晦涩难懂缺少了“烟火气息”、“人情味儿”，很难博取公众的理解和认同。人民监督员制度是人民参与司法的新形式，可以吸纳人民智慧，用人民朴素的公平正义观补充专业之不足，消弭专业之缺陷，而且检察司法有民意做基础，是检察执法的润滑剂。人民监督员制度是民意+专业的有益探索。第五，社会共治。随着经济社会的快速发展，人类活动越来越纷繁复杂，权力出现了膨胀扩张趋势，权力运作日益复杂多样，给权力监督提出了更高要求。而国家资源的有限性，权力监督的艰巨性，决定了传统的、仅仅依靠权力一方的“单打独斗”无法满足“战场”需求。人民监督员制度能够调动人民积极性，激活人民监督潜力，保障其有序参与其中，打造权力监督多元化格局。

在实践中，人民监督员制度有三方面“业绩”：一是被收录到了一些官方文件中，如《2005年中国民主政治建设》《国家人权行动计划(2009—2010)》等；二是被规定在了《人民检察院组织法》中；三是人民监督员的监督评议意见采纳率虽然偏低，但产生了积极效果。“最高检相关负责人表示，人民监督员制度作为一种监督制约机制的存在本身对办案检察官会产生一种倒逼效应，促使检察官在办案中更加小心谨慎，严格依法办事，规范司法行为。因此，即便是人民监督员的监督评议意见未被检察机关采纳，人民监督员制度的本身效力也已经充分体现。[2]”

我们应该客观辩证地对待人民监督员制度，不能一笔抹煞它的可取之处。人民监督员制度的价值决定了它必将长期存在。

二、人民监督员制度的归宿

既然人民监督员制度仍有存在的必要，那么它是继续监督检察机关呢？还是随着职务犯罪侦查权的易主而转而监督监察委员会呢？这要从人民监督员制度诞生的动因谈起。

(一)从检察机关角度分析

人民监督员制度的设立，主要是缘起“谁来监督监督者”的考虑。因此，人民监督员制度的监督对象主要是作为国家的法律监督机关的检察机关，还不仅仅是自侦权的问题。人民监督员制度已经有十六年的历史，基于制度的延续性和连贯性，仍应保持在检察机关的框架内，以降低制度转型的成本和风险。

(二)从监察委员会角度分析

公安机关的侦查权受到检察机关的监督制约，而检察机关的职务犯罪侦查权长期以来面临无人监督的局面，其公正性受到质疑。此次国家监察体制改革将职务犯罪侦查权从检察机关剥离出去，不失为一种权力结构的优化，使检察机关终于摆脱了“自我监督”的尴尬境地。对于监察委员会调查行为的监督也就实现了检察机关的外部监督、权力监督，有着对公安机关侦查活动监督的基础和经验，相信对于检察机关来说是信手拈来、轻车熟路的事情。所以人民监督员制度更适宜对检察机关的监督。

三、人民监督员制度的转型分析

(一)人民监督员制度转型原因分析

既然人民监督员制度仍以监督检察机关为宜，而检察机关丧失自侦权，人民监督员制度必然需要重塑方能应对这一变化，解决监督对象空缺之问题，谋求一个全新的定位，重新焕发人民监督员制度的生命力，这是人民监督员制度在后自侦权时期得以存续的前提。另一方面，从制度本身而言，人民监督员制度历经诞生、成长、改革等几个阶段，这其中变化频率较高、变化内容较大，说明新生事物的不成熟性。即使是改革后，人民监督员制度仍然存在巨大的完善空间。国家监察体制改革既是压力，又是动力和绝佳的契机，借此机遇，深化改革，合理改良人民监督员制度，推动人民监督员制度向纵深发展，激发人民监督员制度的最大效能。

(二)人民监督员制度转型的构成要素

人民监督员的选任资格、方式，人民监督员的监督范围，监督程序、效力等是人民监督员制度的主要构成要素，制度要素的构造直接决定着监督质效的高低。国家监察体制改革剥离了检察机关的职务犯罪侦查权，人民监督员原有的监督对象不复存在，调整并科学界定监督范围，优化各主要构成要素，是人民监督员制度转型探索的重要内容。

(三)人民监督员制度转型的内容

1.从精英化、专业化到平民化、大众化的转型

谁来当人民监督员？一直以来就有精英化、专业化与平民化、大众化的分歧。人民监督员制度的价值之一为司法民主，通过人民参与司法，吸取民智，促进司法判断更具科学合理性、客观公正性、可行性，提升司法公信力。通过人民参与司法，反映民意，这里的“民意”与专业无关，若要专业判断，检察官的判断已是专业判断。人民监督员是从社会之公平正义角度，凭借人生经验、常识理性、内心良知作出符合社会主流价值观的判断，修正司法的偏执和专横，降低司法判断的社会风险。显然平民化、大众化路线更加契合人民监督员制度司法民主这一价值理念，更能满足司法民主的价值需求。在美国产生大陪审团成员，精英人士、专业人士不受待见，在日本产生检察审查会成员，精英人士、专业人士基本被排除在外。实务中我国人民监督员制度从最开始的精英化、专业化选任倾向到改革后的平民化、大众化选任倾向也能说明这一问题。笔者认为律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者不应参加人民监督员选任，此外，当时未成立的监察委员会现在应该囊括进去——监察委员会工作人员。

2.从推荐、自荐到随机抽选的转型

从自己选任人民监督员过渡到他人选任人民监督员、从推荐到自荐为主的确都是质的飞跃，但仍有进步的空间。其一，从一些省份的省级人民检察院人民监督员选任名额和分布(见表1)略见一斑：分配到各市州的名额极其有限，加之任期较长，且可连续担任两届，即使省级司法行政机关负责选任，“冠名”省级人民检察院人民监督员，区域内的选择使得随机抽选人民监督员监督设区的市级检察机关案件重复性偏高，基层检察机关案件监督同样如此，难以割断“熟人效应”。其二，自荐方式产生人民监督员的代表性远超推荐，但并不意味着自荐的代表性全面充分，四川省2016年末常住人口8262万人[3]，2017年选任人民监督员，“截至报名日，有超过1500人报名参与省级人民监督员选任，有超过4000人报名参与市(州)级人民监督员选任。[4]”上海市2016年末常住人口2419.7万人[5]，2016年选任人民监督员，“短期内通过网络自荐报名者多达1800余人[6]”。如果说推荐是一种片面、局部的民主，那么自荐就是另外一种片面、局部的民主。如何既实现人民监督员的广泛性和代表性，又消除“熟人效应”，又反映社情民意？“隔壁邻居家”的人民陪审员制度在2018年有了专门立法—《人民陪审员法》，根据该法规定，人民陪审员的选任方式开始实行随机抽选。笔者以为，这也是人民监督员选任方式的发展方向。本辖区内选任，以便于更好发挥人民监督员了解社情民意的优势；本辖区内常住居民名单中随机抽选选任，以便于尽可能扩大选任范围，实现人民监督员的广泛性和代表性；本辖区内一案一随机抽选选任，以便于避免“关系化”、“熟人化”，从而确保监督的独立与公正。由检察机关的同级司法行政机关会同公安机关，从辖区内的常住居民名单中随机抽选人民监督员数三倍以上的人员作为人民监督员候选人，由司法行政机关对人民监督员候选人进行资格审查，征求候选人意见，确定人民监督员人选。

表1 三省份人民监督员选任名额和分布

3.从自侦案件到全部案件的转型

检察机关自侦职能转隶于监察委员会之前，就已经有学者主张：“扩大人民监督员监督的案件范围……从全面监督检察权行使的角度考虑，前述对检察机关自侦案件的限定是值得探讨的。从整体建构的角度出发，应当考虑将非自侦案件也纳入人民监督员的监督范围。[7]”也有截然相反的观点—有学者提出：“人民监督员的监督也只能针对案件事实部分，因为对于事实的判断多数情况下只要具备一定生活常识人都能够胜任的。人民监督员只需以一般民众的是非观和认识水平来对检察机关直接受理侦查案件证据的真实性和事实的认定加以判断和权衡。这从形式上看，人民监督员的权力范围小了，但从实质上看是将人民监督员制度落到了实处。[8]”转隶之后，人民监督员监督现有案件成为唯一的选择。在这个唯一的选择之下，人民监督员监督案件的范围具体有哪些？又是一个颇有争议的问题。有学者的思路是：“将其监督范围调整为检察机关除职务犯罪外的其他法律监督活动。[9]”这是全面监督型，人民监督员监督检察机关的全部业务。首先，根据人民主权原则，任何权力都应受到人民(权利)的监督。其次，这是对新《人民检察院组织法》的回应，是对该法“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”规定的贯彻落实。最后，法律监督机关不只有自侦权，对法律监督机关全面实施监督才是对“谁来监督监督者”的最完整的回答。2019年最高人民检察院出台的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》即采用了这一方案，包括“四大检察”、“十大业务”所有检察权能。不过该方案的劣势也是非常明显的，监督对象过于宽泛，导致制度功能、目标泛化，而资源的有限性，势必造成制度成本的极大提高，最终制度难以维系。有学者的意见是：“职务犯罪侦查权转隶后，人民监督员制度只应保留对检察机关公诉权的监督且以职务犯罪公诉权的行使为监督重点。[10]”这是重点监督型，人民监督员仅监督检察机关一项权能，而检察机关的不起诉决定监督制约比较薄弱，重点监督可以将有限的资源使用在最需要的地方。检察机关借鉴美国大陪审团制度、日本检察审查会制度之经验，实行人民监督员制度，当时基于情势所需，创造性地运用到几近监督空白的自侦权上，事实上不论是美国的大陪审团制度还是日本的检察审查会制度，民众参与检察的范围都限于检察官的起诉活动，对检察官独占起诉给予制约。趁此自侦权转隶之机，人民监督员转向监督检察机关之公诉权，实现功能回归。各有利弊，此事两难全，笔者以为应取其长而避其短，采取全面监督模式，但在启动上有所差别：鉴于2018年《刑事诉讼法》明确检察机关保留部分自侦权，拟不起诉的(所有案件)、拟不立案的(自侦案件)、拟撤销案件的(自侦案件)、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的(自侦案件)四类案件自动启动人民监督员监督程序，当然着手启动工作的是检察机关，因此也可以称之为检察机关启动；其他案件的当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人等有权启动人民监督员监督程序。无论是四类案件还是其他案件，检察机关都应当告知当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人等享有人民监督员监督案件的权利，四类案件的被告知人不得放弃权利。实践中重庆市三级检察院发放《人民监督告知书(卡)》，内蒙古赤峰市检察机关向犯罪嫌疑人宣读《实行人民监督员制度告知书》或由犯罪嫌疑人自行阅读等，这些都是人民监督员制度的宝贵经验。

4.从无约束力到有约束力的转型

2004年版、2010年版、2016年版的人民监督员制度由于程序上的保障性，人民监督员的表决意见还有被检察机关采纳执行的可能。2019年最高人民检察院发布的《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》仅规定“应当邀请人民监督员参加，听取人民监督员对……的意见”、“可以邀请人民监督员参加，听取人民监督员对……的意见建议”等。检察机关此举使得人民监督员制度彻底沦为“柔性监督”，监督效力毫无保障。有学者认为：“赋予人民监督员实体性约束力可能会侵犯《宪法》赋予检察院的检察独立权。[11]32”这是个伪命题。首先，《宪法》第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这是司法民主、权利监督《宪法》之依据；第一百三十六条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是检察独立《宪法》之规定。可见两者并非对立关系。无论监督是否具有约束力，都不会影响到检察权的独立行使。因为监督是纠错行为，监督的目的是制止检察机关的违法行为，不仅不会伤害检察独立，只会增强检察独立的话语权，形成良性循环。其次，检察机关独立行使检察权并非绝对的“独立”，只是相对的“独立”，任何公权力的行使都应依法和善意，只有在这个前提下检察权才是独立的，如果检察权非法地、恶意地行使，理应受到监督和制裁。最后，司法民主不仅仅是“人民参与”，“人民参与”只是最基本的、也是最低层次的要求，司法民主更重要的是“人民做主”。美国大陪审团制度民意具有法律约束力，日本检察审查会制度民意原不具有法律效力，2009年修正的日本检察审查会法生效，民意从此获得了一定的法律拘束力，如此变化的原因是“检察审查会的审查决议不具备法律效力，是检察审查会适用逐渐萎缩的重要原因之一。因此，《日本司法制度改革审议会意见书》中提到‘为更直接反映民意，应授予检察审议会的决议一定的法律约束力’”[11]30。作为一项司法民主的制度，如果民意不被尊重，作用如何发挥？在人大立法之前，检察机关能否自身实现突破？笔者认为程序设计应以最大限度内发挥制度功效为最优：(1)四类案件直接进入人民监督员监督程序，无需检察机关批准；其他案件由当事人及其辩护人、诉讼代理人或者控告人、举报人、申诉人等向同级司法行政机关提出人民监督申请，书面或口头均可。(2)由司法行政机关对申请进行审查并决定是否受理，主要审查是否在期限内申请、是否属于监督情形等。(3)召开听证会，由司法行政机关工作人员担任听证主持人，人民监督员担任听证员，全面听取各方意见，克服过往“检察机关单方面信息‘灌输’[12]”的片面性，提高监督的客观性、公正性。(4)人民监督员独立进行评议和表决，参考律师阅卷权，规定人民监督员在举行听证会的前三日至评议表决日享有阅卷权(含录音录像)，为人民监督员精准监督提供充分条件。(5)司法行政机关将人民监督员的表决意见反馈给检察机关，检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当提请上一级人民检察院复核，上一级人民检察院不同意人民监督员表决意见的，应当书面说明理由，人民监督员再次审查(书面审查为主)，人民监督员再次审查的表决意见检察机关应当执行。

5.从检察机关到司法行政机关的转型

人民监督员办事机构自始一直设在检察机关，监督案件也在检察机关进行，削弱了人民监督员的独立性和中立性。并且监督者在被监督者的场所里监督被监督者，给监督者带来一种无形的压力，不利于监督者毫无顾忌、毫无保留地畅所欲言。2014年人民监督员制度改革实现了人民监督员“选”“用”分离，笔者认为可以在此基础上深化改革，人民监督员办事机构和监督场所也一并移至司法行政机关，保证人民监督员独立公正做出判断。

6.从内部文件到法律规范的转型

改革先行，改革的成果需要确认，改革产生的新生事物需要一个立世的“名分”，改革产生的新矛盾、新问题需要解决，改革行进的政策、条件、优惠需要固化，改革产生的新制度才能有更大的利益产出。迄今为止，人民监督员制度运行的主要依据仍然是检察机关的规范性文件，其一，由被监督者来划定“游戏规则”，完全违背了监督规律；其二，检察机关的规范性文件仅是内部规定，内部规定无力回应和承诺这些深层次需求，无法赋予人民监督员制度法上效力。改革越是深入，越需要法治力量保驾护航。2018年《人民陪审员法》出台，笔者认为人民陪审员制度的立法经验可资借鉴，制定独立的《人民监督员法》，全面规定人民监督员制度，通过立法，人民监督员制度再次升华；通过立法，人民监督员制度的实施更加有力量；通过立法，人民监督员制度更具稳定性和长远性。

2019年末，最高人民检察院检察长张军在人民监督员代表座谈会上要求，检察机关不能对监督程序层层设障、左推右挡，搞作秀表演，把人民监督员当花瓶。可见实务中检察机关普遍存在严重的走过场倾向。笔者以为检察机关的所作所为实不可取，检察机关不应拘泥于眼前利益、部门利益得失，应勇于担当、敢于担当，发挥主观能动性，在后自侦权时期，置死地而后生，改版升级人民监督员制度(在人民监督员制度立法之前也只能如此)，实效监督以公诉为主的检察权，走出一条人民(权利)监督的康庄大道。毕竟，人民的话语权才是最大的话语权。