构建“法治浙江指数”助推法治浙江建设

罗利丹 王崟屾

提 要：构建“法治指数”指标体系作为健全法治浙江建设的推进机制被写入《法治浙江建设规划（2020—2025 年）》，对浙江法治评估提出了新的要求和目标。“法治浙江指数”指标体系的构建应以习近平法治思想作为理论基础，结合中央精神与浙江实际；构建指标体系群组，增强指数建构的系统性、整体性、协同性；发挥内部评估、第三方评估（专家评估）和公众评估不同优势，合理安排评估主体和方法；兼顾指标体系逻辑性、集成性与操作便捷性、数据化，切实减轻基层负担；注重被评估主体之间的可比较性，最大可能降低区域差异带来的结果偏差。“法治浙江指数”的运行应专班运作，并建立实施信息发布机制、评估人员回避制度和结果告知申辩机制等程序装置，改善“法治浙江指数”指标体系运行的制度化和规范化。加强对“法治浙江指数”的“再评估”和“法治浙江指数”公共数据的开放和利用，提升“法治浙江指数”的效用。

法治浙江建设十五周年之际，浙江省委按照构建与数字时代相适应的现代法治体系的要求，印发《法治浙江建设规划（2020 — 2025 年）》，明确了“十四五”时期法治浙江建设的目标、思路、举措、抓手、载体，力争到2025 年确立法治浙江建设在全国的领跑态势，到2035 年率先建成法治浙江、法治政府、法治社会。其中，构建“法治指数”指标体系作为健全法治浙江建设的推进机制被写入规划。①参见中共浙江省委全面依法治省委员会办公室：《新时代浙江建设法治中国示范区的纲领性文件——〈法治浙江建设规划（2021-2025 年）〉解读》，《今日浙江》，2020 年第24 期。笔者结合前期研究和浙江实践，就如何构建和运行“法治浙江指数”提几点想法和建议。

一、“法治浙江指数”的提出背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持立足全局观法治、着眼整体谋法治、胸怀天下论法治，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题，形成了习近平法治思想。①王晨：《坚持以习近平法治思想为指导，谱写新时代全面依法治国新篇章》，《求是》，2021 年第3 期。2020 年11 月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出“十一个坚持”。这次会议明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。会后，中央相继出台《法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）》《法治中国建设规划（2020 —2025 年）》，要求各地各部门结合实际制定实施方案，抓好贯彻落实。

在新的发展阶段，法治建设既需要法治理论引领，也需要法治评估推动。党的十八届三中全会开创性地作出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的部署，将法治建设指标体系正式纳入全面深化改革和“法治中国”建设的总目标；党的十八届四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”的要求，作为全面推进依法治国的重要任务，我国法治评估从理论开始向制度设计乃至实施迈进。②参见张文显：《量化法治：从理论设计向制度实施迈进》，《检察日报》2019 年12 月28 日。

2020 年，习近平总书记赋予浙江“努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口”新目标新定位。省委十四届八次全会提出了忠实践行“八八战略”、奋力打造“重要窗口”、争创社会主义现代化先行省的目标要求。省委全面依法治省委员会第三次会议审议并原则通过了《法治浙江建设规划（2021—2025 年）》，对2021 年及今后一个时期的法治浙江建设进行谋划部署，提出了“法治建设关键指标在全国领跑”等具体目标。法治浙江建设的评估实践表明，科学完备的法治建设指标体系设计和规范评估是法治浙江建设的重要推动力，助力“法治浙江”建设继续走在前列。

二、“法治浙江指数”的构建现状分析

在法治浙江建设进程中，浙江贯彻中央精神，不断探索法治评估的实践。2008 年，杭州市余杭区发布了我国内地第一个法治指数“余杭法治指数”，在全国范围内产生了积极而广泛的影响。2013 年，浙江在全国率先出台了《浙江法治政府建设实施标准》《法治政府建设考核评价体系》，建立了由政府内部评价、专业机构评估和社会满意度测评三者相结合的评估机制，对全省11 个设区的市政府和省政府直属各有关单位的法治政府建设按年度进行考核评价。无论是实体性的指标设计，还是“三位一体”的评估体系安排，浙江的法治政府建设实施标准及其考评体系都具有全国首创性。同时，浙江高院在全国率先制定《浙江法院阳光司法指数评估体系》，实施以提高司法公信力为核心的“阳光司法指数”，对全省司法系统产生强大激励。上述不同层级、不同领域的法治评估实践为构建和运行“法治浙江指数”奠定了坚实的基础，同时也是“法治浙江指数”的组成部分。

目前，针对法治浙江建设全域性、综合性的评估实践也在积极开展中，主要应用于以下两个场景。一是由绩效考核推动的“法治浙江（法治政府）建设考评指标体系”。该指标体系由“党的领导和依法执政”“地方立法和制度建设”“依法行政”“公正司法”“法治社会”“法治监督”六个一级指标构成，并附“社会满意度测评”“成员单位评分”“加分”“反向考核”等综合评价指标。该指标体系由省委依法治省办牵头实施核查，以定量评估为主。二是由示范创建活动推动的“法治浙江建设示范指标体系”（其中法治政府部分指标直接参照中央依法治国办《市县法治政府建设示范指标体系》）。该指标体系由“宪法尊严和权威得到有效维护”“具有地方特色的法规规章不断健全”“司法质效和公信力不断提升”“全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的氛围浓厚”“地方党内法规制度体系不断完善”“党委总揽全局、协调各方领导核心作用充分发挥”六个一级指标构成，另附加分项和减分项。该指标体系由申报单位自查，省委依法治省办组织复核实施，以定性评估为主。

在理论上，法治评估的类型可以分为法治指数评估、法治绩效评估和法治定性评估。法治指数评估是目前国内外法治评估活动中较为常见的一种类型。与另外两种类型相比，法治指数评估外在的特点是以外部评估为主和应用指数方法。目前，在实践中开展的“法治浙江（法治政府）建设考评指标体系”和“法治浙江建设示范指标体系”则以内部评估为主，尚未严格应用指数方法。前者可以归类为法治绩效评估，后者可以归类为法治定性评估。

上述两个法治浙江建设评估体系秉持“大法治”理念，以“中国特色社会主义法治体系”为依据，涵盖“执政、立法、执法、司法、守法”全领域，在评估内容方面较完整，在评估方法方面可操作，为下一步“法治浙江指数”的构建和运行提供了良好的基础，但距离理想中的“法治浙江指数”还有进一步改善提升的空间。

三、“法治浙江指数”指标体系的构建思路

“法治浙江指数”指标体系是法治浙江建设的指挥棒，是影响各级党委和政府决策和行动的重要因素，直接决定了法治浙江建设的主体内容和发展方向。《法治浙江建设规划（2021—2025 年）》提出构建“法治指数”指标体系，是要运用系统、科学的方法，坚持进度可视化、方案可操作、效果可评价，分阶段评估法治浙江建设的进展情况和实际效果，实现法治浙江建设的持续迭代升级，不断朝着法治中国示范区的目标前进。由此，我们在现有“法治浙江（法治政府）建设考评指标体系”和“法治浙江建设示范指标体系”的基础上提出以下几点构建“法治浙江指数”的基本思路。

（一）以习近平法治思想作为“法治浙江指数”的法治理论基础，结合中央精神与浙江实际

思想是行动的先导，理论是实践的指南。如果没有一个逻辑严密、系统完备的法治理论基础，法治指数指标的选择就缺乏有效的指导。习近平法治思想深刻回答了全面依法治国如何谋篇布局的问题，科学指明了中国特色社会主义法治的战略布局；习近平法治思想深刻回答了全面依法治国如何重点突破的问题，科学指明了中国特色社会主义法治的战略安排，①参见王晨：《坚持以习近平法治思想为指导，谱写新时代全面依法治国新篇章》，《求是》，2021 年第3 期。是构建“法治浙江指数”的根本遵循和行动指南。我们要紧紧抓住建设中国特色社会主义法治体系这个“牛鼻子”，以“五大体系”为基本框架构建“法治浙江指数”，涵盖“执政、立法、执法、司法、守法”全领域。同时，注重结合浙江实际，设计具有“浙江特色”“浙江元素”的指标体系，充分展示法治浙江建设的制度性成果，凸显浙江的先行性、示范性。

（二）构建“法治浙江指数”指标体系群组，增强指数建构的系统性、整体性、协同性

法治指数指标按照不同的性质可以分为投入指标、产出指标和效果指标，分别反映法治系统的不同面向。不同类型指标之间的相关性很低，在一个指标体系中，应该设计同类型的指标，以增强指标体系的相关性和科学性。就法治浙江建设的现阶段，我们需要多维度地观察和评估法治浙江建设的状况，“法治浙江指数”可以由三个子指标体系构成，将投入指标、产出指标和效果指标分别归入到三个子指标体系中。投入指标如各种法律制度、工作机制的建设可以衡量被评估主体的法治浙江建设工作落实情况；产出指标如行政诉讼一审败诉率可以衡量法治浙江建设的绩效；效果指标如社会矛盾的最终化解可以衡量人民群众感受到的法治浙江建设的效果。基于三个子指标体系，我们可以进一步得出浙江法治建设的投入产出比和投入效果比。由此，进一步发挥“法治浙江指数”作为浙江法治建设状况“晴雨表”、辅助决策“信息库”的作用。

（三）发挥内部评估、第三方评估（专家评估）和公众评估不同优势，合理安排评估主体和方法

内部评估、第三方评估（专家评估）和公众评估是现有法治指数评估的三种主要体系。从信息获得的便捷性和完整性看，内部评估优于第三方评估（专家评估）和公众评估；从评估的中立性和权威性看，第三方评估（专家评估）优于公众评估和内部评估；从评估的正当性和目的性看，公众评估优于内部评估和第三方评估（专家评估）。由此，需要根据不同类型的指标来安排不同的评估主体和方法。由投入指标构成的子指标体系侧重由内部评估；由产出指标构成的子指标体系侧重第三方评估（专家评估）；由效果指标构成的子指标体系侧重公众评估。当然，内部评估、第三方评估（专家评估）和公众评估不是相互排斥的关系，而是相互补正的关系。在“法治浙江指数”的实施过程中，应综合运用内部评估、第三方评估（专家评估）和公众评估。尤其要充分发挥公众评估的作用，不应把公众评估限于社会满意度测评。“人民群众满意与否始终是法治建设的最高评判标准”，我们的目标是建设人民群众看得见、摸得着、感受得到的法治浙江。

（四）兼顾指标体系逻辑性、集成性与操作便捷性、数据化，切实减轻基层负担

传统的法治评估，往往遵循法治的概念化、指标的界定、数据的收集与计算等逻辑环节，是从“应当测”到“可以测”的过程。而最佳的评估实践是要做到“应当测”与“可以测”相统一。①参见唐明良等著：《全面依法治国 建设法治浙江》，北京：社会科学文献出版社，2020 年版，第241-242 页。当前，构建“法治浙江指数”不是要另起炉灶，而是在现有“法治浙江（法治政府）建设考评指标体系”和“法治浙江建设示范指标体系”的基础上进行系统化、集成化，做到法治浙江建设评估“一张表”。我们可以反向从“可以测”到“应当测”的思路梳理构成“法治浙江指数”的具体指标和数据来源。充分利用法治领域已有的统计数据和统计口径，开发利用数据挖掘、数据抓取等智能化手段，尽可能减少基层负担。在实践中，我们可以根据需要开展法治浙江建设领域的专项评估，如行政执法评估，公共法律服务评估等。这些专项评估的若干指标或结果可以吸收到“法治浙江指数”中，防止重复扎堆、层层加码。

（五）注重被评估主体之间的可比较性，最大可能降低区域差异带来的结果偏差

“法治浙江指数”指标体系作为健全省市县乡一体的法治建设推进机制的重要抓手，按照“大法治”格局设计，涵盖浙江省内11 个设区市、89 个县（市、区）的法治状况。而浙江省11 个设区市之间在经济发展水平，人口基数方面都存在较大差异，这些差异会反映在评估结果中。考虑到不同地区的差异，指标体系的设计应结合各地“常住人口数”“GDP 总量”等进行优化。首先，在评分阶段，应根据不同的评估指标，采取达标制、分档评分制与平均值参考值相结合的原则。其次，在结果呈现阶段，具体指标的评估结果尽可能以比例的方式呈现，减少基数差异带来的畸重畸轻；慎重选择以“绝对数量”作为结果的指标。在结果使用阶段，如果被评估主体的分值比较接近，在统计调查误差范围内，应避免以单个分值论高低，采取分等次的方法进行评估。

四、“法治浙江指数”运行体系的完善建议

“法治浙江指数”的实施是一个系统工程，需要由一套规范的评估体系框架予以运行。评估作为一项系统性活动，其运行体系的建立健全可以分为评估前、评估中和评估后三个阶段。

（一）评估前，建立工作专班，科学、系统地组织评估活动

首先，支撑“法治浙江指数”运行的理论、方法、技术、工具等关联法学、社会学、统计学、管理学、经济学等多个学科，工作专班应吸纳具有相关学科背景和评估经验的人员、专家组织开展评估活动，有利于促进法治评估力量和法治评估载体的有机整合，保证评估活动的科学性和权威性。其次，在“大法治”的理念下，“法治浙江指数”相关数据的采集涉及多个领域、多个部门的工作，建立工作专班有助于综合集成，打破“碎片化”“部门化”倾向，将“法治浙江指数”作为“一件事”来攻坚，增强工作的整体性，提高工作效率。最后，“法治浙江指数”的运行是一项长期性的工作，专班运作有利于建立工作闭环机制，保持评估工作的连续性、稳定性，有序地进行“法治浙江指数”的迭代升级，形成对法治浙江建设情况可持续的观察和分析，并实现数字化评估。

建议在省委深化法治化改革工作专班综合组下设“法治浙江指数”专项工作小组，负责“法治浙江指数”的全局部署和日常事务。专项工作小组建立实体化常态化的工作运行机制，组织、保障、协同相应专家顾问团队和第三方评估机构开展相关评估工作。

（二）评估中，实施规范的评估程序和方法，公正、公开地开展评估活动

“法治浙江指数”的构建是一种评估权力的构建过程，也是一种“治理术”。对评估活动本身进行制度化、规范化是法治浙江建设题中应有之义。严谨、规范、有序的评估程序是评估结果公正的保障，我们可以通过建立规范的评估程序和方法限制“法治浙江指数”运行的恣意。

首先，建立实施信息发布机制。开展法治评估，是公众行使知情权、评价权和监督权的有效新载体。在以往的法治浙江建设评估活动中，其指标体系及其评估标准尚未做到完全公开，有个别指标还存在“秘而不宣”的情况。为了约束评估主体行使评估权，同时保证被评估主体的知情权，应充分公开“法治浙江指数”指标体系及其相应信息。对于公众而言，“法治浙江指数”评估工作相关信息应按照《党务公开条例（试行）》《政府信息公开条例》等党内法规、法律法规予以公开。

其次，建立实施评估人员回避制度。为了充分保证“法治浙江指数”运行过程和结果的客观性和中立性，在评估专家、评估作业人员遴选过程中，应遵守回避原则，防止利益冲突、避免廉政风险。

最后，建立实施结果告知申辩机制。对于被评估主体而言，“法治浙江指数”的结果可能直接影响该单位及其负责人和相关工作人员的绩效和评优评奖。“有权利必有救济”。应在评估结果最终公布前，实施结果告知申辩机制——将评估结果及其评分理由一并告知被评估主体，被评估主体对评估结果有异议的，可以在收到评估结果之日起15 个工作日内向评估主体书面提出申辩；评估主体应在收到申辩申请之日起7 个工作日内进行复核，并将复核结果书面告知被评估主体。

（三）评估后，强化评估结果的应用和研究，促使“法治浙江指数”从“事”到“制”和“治”的转变

指数是测定多项内容数量综合变动的相对数。其概念的要点之一是，它是一个动态相对数，涉及指标的基期对比。①参见贾俊平等编著：《统计学》，北京：中国人民大学出版社，2020 年版，第319 页。“法治浙江指数”的运行不是一次性的作业，而是长期性的工程，而且运行时间越长，其对法治浙江建设状况的反映越准确。为了充分发挥“法治浙江指数”治理术的作用，应强化评估结果的应用和研究，摆脱“为了评估而评估”的状态。

一方面，加强对“法治浙江指数”的“再评估”，促使“法治浙江指数”持续迭代升级。一是建立指标体系定期修订机制。每年定期组织专家学者对“法治浙江指数”的指标体系进行系统修订和完善。二是建立指标体系统计审查机制。“法治浙江指数”应进行常规的信度和效度检验，并检验指标体系的一致性和稳健性，通过相关的反馈结果来进一步完善指标体系和评估方法。

另一方面，加强“法治浙江指数”公共数据的开放和利用，将评估数据和结果转化为治理效能。“法治浙江指数”的长期运行将积累海量的数据，为了避免“法治浙江指数”数据“存而不用”，一方面，应建立数据“再生产”平台，加强“法治浙江指数”的数据管理；另一方面，引导鼓励高等院校、科研院所等智库利用“法治浙江指数”数据总结法治浙江建设成效和问题，服务和指导浙江法治建设实践和发展方向，让“法治浙江指数”回归到构建初衷。