党内法规对党员行为的影响及作用机制*——深入学习习近平关于新时代党内法规制度建设重要论述

贺 莉

提 要：党内法规的落地生根在于党员能够将对党章党规和习近平关于党内法规制度建设重要论述的学习转化为行动。基于政党活动的内外之分，影响党员行为的规范可以分为两部分：调整政党内部关系的规范体系和调整政党与外部环境交互关系的规范体系。党员个体经由学习而产生认同，在认同的基础上启动内化于心、外化于行的转变。对党内法规的尊崇是党员内在党性修养提高和外部秩序形成的过程。单个党员行为的改变是群体行为改变的基本元素，群体依规行为的普遍化、稳定化就是党内法规实效性的体现。

凡是能够对人们的行为起到指引和约束作用的，都是一种规范。①参见刘作翔：《当代中国的规范体系：理论与制度结构》，《中国社会科学》，2019 年第7 期。历时两年的首次党内法规和规范性文件集中清理报告的数字是：自新中国成立至2012 年6 月，中央出台的文件总计超过2.3 万件，其中，规范党组织工作、活动和党员行为的党内法规和规范性文件共1178 件。②参见《扎紧依规治党的“制度之笼”——聚焦首次中央党内法规和规范性文件集中清理工作》，人民网，2014 年11 月17 日。2012 到2017 年，出台或修订了50 多部党内法规，超过现行党内法规总数的三分之一。③参见《党内法规：全面从严治党的“四梁八柱”》，新华网，2017 年1 月19 日。对于党员来说，要学的党内法规数量之多、内容之广，远远超出党员的一般认知和学习能力。

党的十八大以来，习近平总书记提出了一系列管党治党的新观点新理念新战略，发表了一系列关于党内法规制度建设的重要论述。这一重要论述对党员学党章党规、做合格党员的指导性更具体、更直接。如何结合习近平总书记讲话学好党章党规，是做合格党员的前提。学者们围绕习近平关于党内法规制度建设重要论述展开了研究，并阐释了这一重要论述的理论意义——是对马克思主义经典作家党内法规制度建设思想的继承和发展；实践意义——是新时代全面从严治党实践的理论指引；科学内涵——从哪些方面推动党内法规制度建设；内在逻辑——以什么样的方法理解和学习这一重要论述。①参见陈忠禹：《习近平关于党内法规制度建设论述的科学内涵与理论价值》，《马克思主义研究》，2018 年第10 期；赵付科、孙道壮：《习近平党内法规制度建设思想论析》，《马克思主义与现实》，2017 年第6 期；张文显：《新思想引领法治新征程——习近平新时代中国特色社会主义思想对依法治国和法治建设的指导意义》，《法学研究》，2017 年第6 期；叶正国：《习近平新时代党内法规质量思想研究》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版），2018 年第9 期。这些研究为我们在宏观、应然层面学习和理解习近平总书记关于党内法规制度建设重要论述的鲜明特点、重要意义和现实功能提供了基本观点和继续深入研究的方向。

对于依规治党来说，如何能站在党员个体的视角，对诸多的党内规范和习近平总书记关于党内法规制度建设重要论述作一个基本的分类？这样的分类能够建立规范体系和重要讲话与党员个体的现实的、具体的联系，有利于从行动层面学习和理解党内规范，目的是将党内法规经由党员的内化，外化为党员行动。

一、基于交往活动的党内法规制度体系构成

不同划分标准下的党内法规制度类别共同构成了党内规范体系。分类是人类认识世界的基本方法。按照是否成文，党内法规制度体系可以分为成文的党内规范体系和未成文的党内规范体系。从文本性质上可以分为党内法规规范体系和党内政策规范体系。按照党的工作的主体和性质，党内法规是党章之下的党的组织、领导、自身建设和监督保障法规体系，整体上呈现出“1+4”的结构。从治理对象和功能上，可以分为党的领导类党内法规和党的建设类党内法规。②参见张晓瑜、秦前红：《“法多元主义”视角下党内法规规范属性探析》，《河南社会科学》，2020 年第11 期。这些分类标准从不同角度揭示了党内规范的内在逻辑和结构。

但如何从个体行为规则视角来认识党内规范体系的结构，是党员理解并遵循的基础。一些学者提出了将党员个体的党内规范单独作为一个类别，如“党员管理类”③参见施新州：《介于法与政治之间：党内法规研究的基本进路》，《法治现代化研究》，2018 年第5 期。和“党员和党的干部法规部门”④李军：《中国共产党党内法规研究》，天津：天津人民出版社，2016 年版，第127 页。。现代政党制度强调以制度形式对政党活动进行调整和维持。制度存在的意义在于协调人与人之间的关系，通过对交往主体之间的权利义务关系做出规范并形成秩序。交往活动是人类存在的方式，“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。因此第一个需要确定的具体事实就是这些个人的肉体组织，以及受肉体组织制约的他们与自然界的关系”⑤《马克思恩格斯全集》（第三卷），北京：人民出版社，1960 年版，第23 页。。因此，有必要从个体交往活动的视角来认识党内规范的体系构成。

《中国共产党章程》规定：“年满十八岁的中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子，承认党的纲领和章程，愿意参加党的一个组织并在其中积极工作、执行党的决议和按期交纳党费的，可以申请加入中国共产党。”⑥《中国共产党党内法规选编（2012-2017）》，北京：法律出版社，2019 年版，第8 页。在公民向党组织提出入党意愿的那一刻，就开始了与中国共产党的交往活动，直至党组织接收为预备党员，以及后来成为党组织中的一员，便开始了一名中国共产党员的所有的交往活动。从普通公民成为党员的那一刻，党员所开始的所有交往活动就成为了政党交往活动在个体层面的缩影。政党政治制度反映的是政党在国家政治生活中的地位以及政党自身、政党与政党、政党与政权、政党与社会间的关系模式及其运行机制。①参见王绍兴：《社会主义国家政党政治百年探索》，《中国社会科学》，2017 年第7 期。党内法规是政党政治制度的集中体现，党内法规制度体系通过对中国共产党的四种交往关系（党内、党政、政党和党社）的调整，规范了党组织和党员在这些交往活动中的行为，实现对政党活动秩序的规范。

经由党员政治身份确认和政党活动边界的区分，政党的四种交往活动又可以概括为一个二元结构——内和外，就形成了政党内部交往活动和政党与外部环境的交往活动。基于这两种不同性质的政党交往活动，党内规范体系可以形成基于“内—外”交往活动的二元结构的规范类别，党内规范的体系完成了对内政党活动的规范，同时形成了政党政治生活的秩序；通过对政党与外部环境交互关系的调整，形成了政党与外部环境交往的秩序。因此，对于个体党员来说，在区分了“党内”“党外”的基本交往活动之后，对其所要遵守的规范也就有了二元之分：党内交往活动要遵循的基本规范和在进行党政、政党和党社交往活动中所要遵守的基本规范。

二、政党内部交往活动规范

党内关系是指政党组织内部各主体在治理政党内务的过程中，围绕各自相应的权利和义务所形成的相互关系及互动的行为模式。②参见靳呈伟：《党内关系若干问题探讨》，《长白学刊》，2009 年第4 期。党内关系主要表现为党员之间、党员与党组织之间、党组织之间等各主体之间的关系。党内关系是政党诞生和发展过程中最重要的关系，党内活动决定着政党的性质和存在方式。习近平总书记在多次重要讲话中都有专门针对党内关系的论述。调整和规范党内关系也成了党内法规的重要功能和作用。党章是处理党内关系的总规范，党的自身建设法规制度中关于政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设中的众多法规都涉及到党内关系规范；同时党的监督保障法规制度中的若干党内法规也涉及党内关系的处理。除此之外，还有一些不成文的惯例、规矩也是党员处理党内关系所要遵循的规范。

（一）处理党内关系的基本原则

习近平总书记把民主集中制看作是党的根本组织原则和领导制度。他指出，“要坚持按民主集中制原则处理党内组织和组织、组织和个人、同志和同志、集体领导和个人分工负责等重要关系”③《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016 年版，第29 页。，并认为，民主集中制是一种重要标志，能够对马克思主义政党和其他政党进行性质分析和类别辨别。《中国共产党章程》规定：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。”④《中国共产党党内法规选编（2012-2017）》，北京：法律出版社，2019 年版，第7 页。贯彻执行民主集中制是全党的共同政治责任，首先是各级领导干部特别是中央政治局的同志的责任。他还特别强调党的高级干部的表率作用：“要健全和认真落实民主集中制的各项具体制度，促使全党同志按照民主集中制办事，促使各级领导干部特别是主要领导干部带头执行民主集中制。”⑤《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016 年版，第23-24 页。

（二）处理“上下关系”的规范

“上下关系”，指的是党员和党组织、下级党组织和上级党组织之间的关系。处理“上下关系”的基本规范是，党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。核心是全党上下的一致性，也就是全体党员、党组织在思想上、行动上向党章、向党中央看齐。习近平总书记指出：“全党思想统一，首先是对党章认识的统一；全党行动一致，首先是在执行党章上的一致。尊崇党章是最根本、最重要的政治纪律。党的各级组织和全体党员要更加自觉地学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，坚持用党章规范自己的言行、按党章要求规规矩矩办事，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。”①《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第506 页。党的十八大以来，党中央将中国共产党新时代的民主集中制鲜明地表达为“四个意识”“两个维护”等简明响亮的政治宣誓和政治要求，为新时代处理党内关系提供了根本遵循，并辅以一系列党内法规予以落实。党员与党组织之间的关系主要表现为权利与义务、选举与被选举、监督与被监督等关系，表现为党内任何职务都是由民主选举产生并接受监督。

（三）处理“平行关系”的规范

“平行关系”，指的是党员和党员、基层党组织和基层党组织之间的平行关系，处理这一关系的核心是民主和平等。《中国共产党章程》规定，必须充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。在党内，每一位党员都平等地享有权利和义务，每一个同等建制的基层党组织享有的职责和权限都是平等的，反对一切派别组织和小团体活动，反对阳奉阴违的两面派行为和一切阴谋诡计。

三、政党与外部交互活动规范

对于党员个体来说，中国共产党党员是一种政治身份，而不是一种职业身份；因此，对于党员来说，处理党内关系是政治身份的内在要求，每位党员所要尊崇的党内法规制度并无差异，当然担任党内职务的党员会比普通党员遵守的规范多一些、要求更严格一些。除此之外，因职业身份的不同，不同的党员所要遵守的与职业、专业密切相关的规范体系有所不同。按照中国共产党与外部环境所产生的交往活动，可以将不同交往活动赋予党员的不同的规范类别：处理党政关系的规范、处理政党关系的规范和处理党社关系的规范。

（一）处理党政关系的规范

党政关系指的是政党与国家政权之间的关系。国家政权主体主要包括国家立法机关、行政机关、司法机关、政协、人民团体等。党政关系是现代民主政治的基本问题，其本质是执政党如何领导并掌握国家政权，实现执政党对国家和社会的领导和治理。党的十八大以来，在坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征这一前提下，党政关系进入了新的发展阶段。在党的领导和党的工作方面，发布了《党组工作条例》《地方委员会工作条例》《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》等党内法规。以党内法规制度建设为深化党和国家机构改革提供制度保障和行为准则。在把党政关系的处理纳入法治化轨道的同时，通过理顺党内关系，强化党内政治意识，塑造风清气正的党内政治文化和严肃党内政治生活，使得“党领导一切”有名有实。

党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出：“加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。”①《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，新华网，2018 年3 月4 日。对于党员个体来说，在明确了处理党政关系的大原则、大方针的基础上，还有一个基本问题需要注意。如何看待行政体制改革创新与现行的规范体系之间的矛盾？不可否认，任何改革创新不可避免地、或多或少地受到“旧规范”的约束，甚至与法律法规冲突。习近平总书记指出：“要准确推进改革。全会提出的各项改革举措都是经过精心考虑、精密设计的，要按照中央要求来推进，不要事情还没弄明白就盲目推进，不要超出中央确定的界限来推进，过犹不及，弄不好适得其反。要有序推进改革。该中央统一安排的各地不要抢跑，该尽早推进的不要拖延，该试点的不要仓促面上推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该先得到法律授权的不要超前推进。”②《习近平关于全面深化改革论述摘编》，北京：中央文献出版社，2014 年版，第49 页。核心是改革创新要在法律和党内法规的规范下进行。

（二）处理政党关系的规范

政党关系指的是不同政党之间的关系，本质上体现的是资源在不同政党之间的配置以及政党之间的权利义务关系。在我国，中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，政党和谐关系已经基本确立。这一基本原则不仅是多党合作制度的内在要求，也是我国社会主义民主的具体体现。2015 年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》是中国共产党关于统一战线工作的第一部党内法规，也是推进统战工作科学化、规范化、制度化建设的重要标志。2020 年11 月，对试行版条例进行了修订。根据《条例》规定，中国共产党和各民主党派互相监督。中国共产党处于领导和执政地位，更需要自觉接受民主党派的监督。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等相关党内规范性文件对处理政党关系提出了要求。

2017 年12 月，习近平总书记在中国共产党与世界政党高层对话会上首次提出：“不同国家的政党应该增进互信、加强沟通、密切协作，探索在新型国际关系的基础上建立求同存异、相互尊重、互学互鉴的新型政党关系。”③《习近平谈治国理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第435 页。于此，世界处于百年未有之大变局对于政党关系来说，是在构建人类命运共同体思想指引下，正确处理中国共产党与国内与八个民主党派之间的关系、正确处理中国共产党与世界上其他5000 多个政党之间的关系。对于中国共产党党员来说，不仅要具备协调与国内民主党派关系的知识储备和能力，还要具备处理在国际上与其他政党之间关系的知识和能力。

（三）处理党社关系的规范

党社关系集中体现为党群关系。《中国共产党章程》规定：“中国共产党同全国各民族工人、农民、知识分子团结在一起，同各民主党派、无党派人士、各民族的爱国力量团结在一起，进一步发展和壮大由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者组成的最广泛的爱国统一战线。”④《中国共产党党内法规选编》（2012-2017），北京：法律出版社，2019 年版，第6 页。保持同人民群众的血肉联系是中国共产党取得革命胜利和顺利开展社会主义建设的优良传统和宝贵经验。在新时代，党面临的时代挑战和具体任务都与以往不同，伴随着新任务新挑战和方式方法的创新，密切党群关系进入了新的发展阶段。

党的十八大以来，习近平总书记把党的群众路线提高到“讲政治”的高度，他指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场。”①《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第40 页。《中国共产党章程》指出：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”②《中国共产党党内法规选编》（2012-2017），北京：法律出版社，2019 年版，第7 页。做合格党员必须树立以人民为中心的工作理念，坚持以人民为中心是千千万万个岗位上的共产党人做好一切工作的根本出发点和全部价值追求。

在实践层面，高度重视以法治思维将密切党群关系纳入制度轨道。先后修订颁布了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》等党内法规。《中国共产党纪律处分条例》规定，对于党员干部接受宴请、利用职务之便操办婚丧事宜等侵犯群众利益的行为，严重者直至开除党籍。《关于完善党员干部直接联系群众制度的意见》，通过建立健全调查研究、基层联系点基层挂职任职、定期接待群众来访、与干部群众谈心、征集群众意见、党员承诺践诺、市县党代会代表直接联系群众等八项制度，完善党员干部直接联系群众的制度。

四、党内法规对党员发生作用的机制

（一）内化于心、外化于行

习近平总书记指出：“要把党章学习教育作为经常性工作来抓，通过日常学习、专题培训等形式，组织党员学习党章。……通过学习教育，使全党同志对党章内化于心、外化于行。”③习近平：《认真学习党章 严格遵守党章》，《人民日报》2012 年11 月20 日。在对党章等党内规范进行学习的过程中，党员获得了一种“新”的认知，并以这种认知评判组织、他人和自己的言行。在个体尊崇制度规范的过程中，认同起到了非常重要的作用。党员对党内法规制度的遵从来源于两种力量——外部权威或内在认同；自省来源于美德伦理的范畴，强调的是“我应该是什么样的人”；他律则来源于规范伦理的范畴，即“我应该做什么”。④参见王海明：《新伦理学》，上海：商务印书馆，2001 年版，第7 页。当个体在思考“我应该是什么人的”的时候，就启动了成长和发展的自我觉醒，个体品德的形成也从遵从社会规范转化为内省。

依规治党，是将党的信仰、理论、规矩和纪律等规范用具有约束力的“刚性”制度规范党员自觉践行；是被动的外化于行、内化于心，再到主动的外化于行。制度治党的根本目的是要使党内法规和党内规矩深入党员的思想，使他们在正确态度的基础上表现出自觉的行动。制度认同内在地包含着价值的肯定和转化为现实行为的趋势与取向。⑤参见秦国民：《政治稳定视角下制度认同的建构》，《河南社会科学》，2010 年第1 期。当个体发现自己的态度和行为与其所“新”获得的认知体系不相符时，并不会自发调整自身态度、行为的改变。只有认同的前提下，个人才会启动态度、行为改变的内化—外化过程。新建立的内化水平的态度，会成为个人整个态度与价值体系的一个构成部分。因此，内化了的态度已成为个人的态度，不再依赖外在压力及个人与其他人的关系；它已成为一种独立的态度，也是最为坚定的态度。认同是情感、态度改变的前提，是个体价值内化的过程，而行为的改变是由内化而外化的终点。

（二）内修党性、外显秩序

党内法规体系是一个兼具道德和伦理的规范体系，既规范党员的内心道德秩序，又规范党组织的社会秩序。道德是良心主体的心灵世界，它所指向的是主体的心灵秩序；伦理则是人类社会的伦常习俗生活世界，它所指向的是社会秩序。①高兆明：《心灵秩序与生活秩序：黑格尔〈法哲学原理〉释义》，上海：商务印书馆，2014 年版，第202 页。个体对党内法规的尊崇也是党员内在党性修养提高和外部秩序形成的过程。正如习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。”②《习近平谈治国理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第133 页。党章对党员个体的价值追求会有排序要求，如“始终把人民利益放在第一位”；相应地，作为一名共产党员，在内心道德秩序中也应体现这种价值排序，个人的其他价值追求让位于“人民利益”，并外化为具体的行为。

党内法规制度一方面通过静态的文本制度体系为党员的行为提供行为标准；另一方面通过动态的党内法规执行，对政党不倡导的行为进行控制约束，惩罚威慑；对违反党内法规的行为进行警戒告诫乃至诉诸法律。党内法规制度体系更为深刻的意义在于为党员提供一种行为预测。追求有秩序是人类社会的内在要求，无序性带来客观世界的混乱和不确定性，以及主体的焦虑和不安。习近平总书记以抓“四风”问题为例，指出，“抓了中秋节抓国庆节，抓了国庆节抓新年，抓了新年抓春节，抓了春节抓清明节、抓端午节，就这么下去，总会见效的，使之形成一种习惯、一种风气”③《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016 年版，第75 页。。这种持久的、稳定的政党活动就是秩序。在参照他人行为获得惩罚或是褒奖的基础上，党员能够预见同样的行为发生后会产生的结果和影响，以便理性安排自己的未来活动并采取适当的行为，防止无序化带来的混乱和焦虑。党内法规制度体系以静态的制度和动态的实施共同塑造着政党政治文化，尤其是制度动态实施系统所释放的从严治党的持久性和稳定性，带来的是党内正气的上升，党风的好转，社会风气的上扬。对于每一位党员来说，更需要在一个“风清气正”的政党有序化运转中，规划自己的政治生涯、实现自身的政治理想。