沈阳市铁西区（沈阳经济技术开发区）政府投资基金支持新兴产业创新发展研究

李森

在沈阳市“十四五”新时代全面振兴全方位振兴取得新突破、努力建设国家中心城市总目标的背景下，以科技创新为核心的全面创新成为振兴发展的关键动力。为强化科技创新财政保障能力，政府投资基金因能实现财政支持经济发展的市场化转变、调动社会资本积极性、促进加大研发投入的多重目标而备受关注。沈阳市下辖13个区（县）产业、科技要素资源禀赋不同，因此各区（县）政府投资基金支持地区科技创新的基础前沿研究、成果转化应用、产业链关键核心技术不同环节也各有侧重。

沈阳市铁西区（以下简称铁西区）以“东北振兴、铁西先行”作为“十四五”发展使命，坚持实施产业立区战略，以国家级沈阳经济技术开发区、沈大国家自主创新示范区（中德园片区）、中国（辽宁）自贸区沈阳片区作为经济现代化建设主战场，大力发展先进装备制造、汽车及零部件、生命健康产业等产业。为全面提升科技创新和促进产业结构优化升级，健全政府投入为主、社会多渠道投入机制，完善政府投资基金体系，发挥基金投资效能，促进加大研发投入，已成为加快培育壮大新动能，推动东北地区振兴发展的重要任务。国家财政部于2015年出台《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）对政府引导基金运作模式进行了明确，以克服单纯通过市场配置资本而带来的市场失灵问题，促进创新创业、中小企业发展、产业转型升级等发展需要。

一、沈阳市及铁西区（沈阳经济技术开发区）政府投资基金发展现状

（一）沈阳市政府投资基金发展现状

沈阳市最早的政府投资基金在2012年成立。目前，沈阳市已设立3支政府引导母基金，10支专项基金，总规模210亿元。从母基金规模看，跨度从5亿元到100亿元不等。如，沈阳市政府投资引导基金，由沈阳市政府设立，目标募集100亿元，支持战略新兴产业、创新创业、中小企业等5个领域。从设立单位级别看，第一类是由沈阳市财政局直接出资设立，如，沈阳创业投资引导基金、沈阳市政府投资引导基金;第二类是由沈阳市投融资管理中心出资设立，如，沈阳振兴发展基金、沈阳招商致远创投基金;第三类是由盛京金控投资集团受沈阳市财政局委托出资，并履行引导基金出资人职责，围绕重点支持领域或重点地区发展，联合省市区国资及社会资本共同设立专项基金，如，辽宁省集智产业投资基金（有限合伙）、辽宁中德产业股权投资基金、沈阳恒北通讯产业创业投资有限公司等。此外，专项基金也有投资细分子方向FOF基金，如，瀚华科技成果转化基金。政府创投引导基金方面，自2018年以来，其设立速度和募资金额上均呈现理性回落，基金投资向核心技术领域的早中期阶段集中，基金管理趋于规模化、规范化，高返投比例等基金不合理限制逐渐放宽，存量基金之间统筹协调力度加强，跨区域合作和组建产业联盟成为政府创投引导基金发展的新方向。

（二）铁西区（沈阳经济技术开发区）政府投资基金发展现状

“十三五”期间，铁西区以沈阳经济技术开发区、中德产业园为产业立区战略主要实施区域，大力推动“工业互联网+先进装备制造”融合发展。铁西区（沈阳经济技术开发区）在2015年出资设立沈阳信息产业创业投资公司，并陆续通过与辽宁省产业（创业）投资引导基金、盛京金控等省市国有资本及社会资本联合、由区财政直接或委托中德国际出资设立恒西装备制造创投公司、辽宁中德产业股权投资基金，基金总规模34.41亿元，已初步形成了省—市—区三级基金联动机制。此外，铁西区（沈阳经济技术开发区）曾于2018年筹划以独立设立方式，由区财政局出资10亿元设立铁西振兴产业（创业）投资引导基金，目前尚未完成设立。

铁西区（沈阳经济技术开发区）参设投资基金成立5年来，已参与投资了灿芯半导体（D轮）、山东天岳（B轮）、泰治（A轮）等一批科技创新项目，基本实现当初设立目标和初衷，但发展仍存在明显不足之处。一是从管理机制看，区级基金管理机制还未健全，在基金战略和“募投管退”运作模式上还处在初级市场化阶段，缺少系统性管理办法指导区级基金运作。二是从投资地域看，区级储备项目资源数量、质量匮乏等因素，导致政府部门对扶持地区重点产业的政策性目的与投资机构市场化决策有出入，使基金实际投资区内效果有限。三是从专业能力看，区级基金資本运营能力有限，基金多委托政府国有公司，行政色彩浓，未深入与市场基金管理人合作，挑选优质项目能力有限。因此，在国家各级政府完善科技创新体制机制，创新加大财政科技支出机制的趋势下，解决上述问题，建立发展运营更完善、更有效的区级投资基金，将成为不可回避的问题。

二、国内区级政府投资基金发展模式及运营经验

区级政府设立投资基金具有拟投项目推荐、配套政策支持、优势产业集聚、财政支出方式转变等比较优势，又可以通过基金引导培育新兴产业，扶持创新型企业发展。对标国内科技创新一流地区，选取北京市国际科技创新中心建设“三城一区”、南京市创新名城建设核心区的北京经济技术开发区、昌平区，南京江北新区的区级基金发展模式及运营经验值得借鉴。

（一）北京经济技术开发区

北京经济技术开发区是北京国际科技创新中心建设主平台。为促进高精尖产业发展，完善及优化科技创新基金管理机制，开发区管委会于2019年发布《北京经济技术开发区科技创新基金管理办法》。北京经济技术开发区科技创新基金规模为每年5亿元，来源于开发区财政，采取引导基金和直投基金两种模式支持区内科技型、创新型企业，吸引优质企业落地发展。开发区管委会负责科技创新基金投资方案审定及重大事项决策，开发区科技局负责科技创新基金监督和管理，北京亦庄国际投资发展有限公司（简称：亦国投）为科技创新基金代持机构，北京亦庄国际产业投资管理有限公司（简称：亦产投）为科技创新基金管理机构。北京经济技术开发区通过科技创新基金重点支持集成电路、新能源汽车产业发展，在集成电路产业，亦国投分别通过“基金投资+委托贷款+股权投资”等方式支持中芯国际的发展及其厂房建设;与京东方联合发起芯动能基金，基金规模超40亿元，投资上下游产业。在新能源汽车产业，亦庄国投委贷10亿元支持奔驰二工厂建设;出资1亿美元，参与北汽香港IPO。通过资本坚持长周期战略投资，有效链接全力搭建研究、载体、政策、生态五位一体的产业创新体系。

（二）北京市昌平区

北京市昌平区是北京国际科技创新中心建设重要组成部分，区内未来科学城项目是北京推进“三城一区”建设的重要载体。北京昌平科技園发展有限公司（简称：昌发展）为北京昌平区政府全资设立的产业生态投资运营平台，并以此搭建政府投资基金及基金管理公司框架，并由昌发展全资子公司北京昌科金投资有限公司和社会资本设立两支母基金，基金规模近200亿。母基金一方面通过参设知识产权运营、科技成果转化、双创社区建设、高端科技人才等子基金，支撑昌平区双创社区创新创业生态体系建设;另一方面通过设立产业投资基金、股权投资基金、并购投资基金，促进生物医药、智能制造等产业的产业链延伸和整合，推动特色主导产业做大做强。目前，两支母基金合作基金34支，直接、间接投资项目800余个，为母基金投资项目提供全面投后管理服务，打造基金检测、细胞治疗、高端医疗器械等一站式产业生态平台，完善国际化创新生态体系。

（三）南京江北新区

南京江北新区2015年由国务院批复成立，是江苏省首个国家级新区，定位建设成为南京市自主创新先导区。南京江北新区科技投资有限公司（简称：江北科投）为南京江北新区管委会发起设立，肩负创新企业、创新载体、创新平台的投融资使命。基金投资为江北科投核心业务，与中金、深创投等国内一线头部GP合作，目前已经设立了20余只股权投资基金，规模超过120亿元，投资企业近150家。2020年江北科投探索设立了政府主导型的基金，形成基金投资、政策性直投与融资担保、小额贷相结合的一站式综合科技金融服务能力。

三、铁西区（沈阳经济技术开发区）政府投资基金发展及运营的建议

政府投资基金的引导目标能否实现取决于两个条件：一是要具备引导基金能够运转的条件;二是要有保证引导基金有效运作的治理机制。为了积极发挥铁西区（沈阳经济技术开发区）政府投资基金效能，在后续的区级基金设立发展、投资运营中，可在基金顶层设计、市场化投资合作、产业公共服务平台建设三方面侧重提升。

（一）完善区级基金顶层设计，设立沈阳经济技术开发区科技创新引导基金

铁西区政府、沈阳沈阳经济技术开发区管委会各级相关部门应在《沈阳市政府投资引导基金管理办法》（沈政发〔2018〕6号）》基础上，学习借鉴北京经济技术开发区等区级政府基金模式运营经验，结合铁西区（沈阳经济技术开发区）支持发展新兴产业和科技创新实际需要，制定相应区级基金管理办法，明晰政府出资人、监督管理人与投资管理人的合作与让利机制，母子基金投资与政策性直投的条件与程序，投资决策流程、风险控制、投资绩效等基本事项，尽量让区级基金“少走弯路”。可设立沈阳经济技术开发区政府投资引导基金，通过吸引区内龙头企业、京津冀投资机构，争取省市科技创新专项资金，分别设立“一区多园”的特色产业园基金、科技创新基金等专项子基金，重点支持特色园区内的新兴产业集聚、科技创新发展。同时，对符合区内新兴产业发展方向，有广阔前景但处于种子期、早期的高风险项目，可开展政策性直投，扶持企业进入“成长期”获得下一轮融资后退出。

区级基金设立首期的规模建议为10亿元，资金来源为区级国有资本运营控股公司或子公司，通过区级国资增资、控股集团存量资本整合等方式设立新投资公司完成出资，以参股、合伙的方式吸引社会资本进入并正确引导资金的流向。在财务杠杆方面，严格执行省、市引导基金管理办法，区级引导基金对投资基金出资额不超过基金规模的30%，且不作为基金唯一最大出资人，建议采用5倍杠杆，争取撬动50亿元的母基金规模。基金可以通过直接投资或母子基金相结合的方式投向区内新能源汽车、生物医药、新一代信息技术等战略新兴产业，及知识产权运营、科技成果转化、科创综合体建设、科技创新人才等创新创业生态建设，力争早日完善科技创新投融资体系。

（二）打造本地优秀团队，推动与市场一流投资机构合作

为推动铁西区（沈阳经济技术开发区）政府投资基金市场化、可持续发展，一方面可通过市场化公开征集基金管理人，吸引与京津冀、长三角等地区的一流投资机构合作，对接优质项目资源，提升区级基金投资把握性。另一方面可从打造本地优秀投资服务团队入手，整合区内政府、国资存量科技创新资源，组建科技创新投资公司，完善优化投资公司治理机构、决策流程，使基金投资运营更加合理高效。同时，采用提供有竞争力薪酬、市场化分配收益、政策奖励待遇等措施，吸引一批懂产业、懂投资、懂技术的投资人才入区，保障联合投资执行顺畅有效。通过共同合作，开展国内投资和落区投后孵化联动管理，提升项目投资成功率。

（三）加强资源信息共享，建设产业创新生态服务平台

对吸引投资区内项目，各产业园区管理、招商部门结合园区产业发展特点及诉求，加强与子基金投资团队、行业专家沟通，定期对园区内科技创新型项目库进行摸底调查，筛选出具有发展潜力、有资金需求、有投资价值的项目。沈阳经济技术开发区管委会可通过开展项目征集宣讲、路演、行业峰会等方式，加强政府投资基金认可度。在产业园区成立专门服务平台，提供场地办公、工商注册、政策申报、税务登记等通用型产业服务。借鉴昌发展、江北科投组团发展生物医药产业模式，打造 “孵化—研发—供应链”一站式特色园区产业生态服务平台，保障“飞地企业”落户后快速开展技术创新和商业化发展。探索设立沈阳经济技术开发区双创载体子基金，支持区内科创综合体，科技企业孵化器、众创空间组建天使投资基金和种子基金，拓宽在孵企业、创客和孵化项目融资渠道。

（作者单位：沈阳经济技术开发区管理委员会）