产权优化视角下的我国公立学校体育场馆服务全民健身路径

2021-06-20徐磊王庆军

哈尔滨体育学院学报 2021年3期

徐磊王庆军

摘要：采用文献资料、逻辑分析等研究方法，从产权视角出发，在新时代背景下，对我国公立学校体育场馆服务全民健身存在的问题、目标进行了剖析，进而提出了公立学校体育场馆服务全民健身的优化路径。研究发现：我国公立学校体育场馆在服务全民健身路径中存在产权制度不清、产权结构与产业结构错位、产权基本功能发展失衡、产权实现形式低效等共性问题。优化策略：试行场馆产权制度改革，推行统一管理机制;精准定位场馆属性，提高产权结构与产业结构吻合度;健全产权监管机制，均衡产权基本功能发展;实行股份制改革，提高产权利用效率。

关键词：

学校体育场馆;全民健身;产权;资源配置

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1008-2808（2021）03-0052-07

Abstract：

From the perspective of property rights， by means of literature method and logical analysis， this paper analyzes the problems and objectives of the path of public school sports venues serving the national fitness in the new era， and then puts forward the optimized path of public school sports venues serving the national fitness. It is found that there are some common problems such as unclear property right system， dislocation of property right structure and industrial structure， unbalanced development of basic functions of property right， and inefficient form of property right realization in the path of serving the national fitness of public school stadiums in China. Optimization strategies： Try out the reform of venue property rights system and implement a unified management mechanism; accurately locate the attributes of venues， improve the consistency of property rights structure and industrial structure; improve the property rights supervision mechanism， balance the development of basic functions of property rights; implement the joint-stock reform， improve the efficiency of property rights utilization.

Key words：

School stadium; National fitness; Property rights; Resource allocation

习近平总书记在党的十九大报告中提出：“我国进入中国特色社会主义新时代，强调要广泛开展全民健身活动，加快推进体育强国建设。”[1]体育场馆作为开展全民健身活动的物质基础，是推进体育强国建设的重要保障。从《全国健身计划纲要》到《“健康中国2030”规划纲要》，再到《体育强国建设刚要》等文件中，都对体育场馆资源向社会开放给予了明确规定，并在政策和制度上给予了一定保障。但当前我国人均体育场地面积仅有1.46平方米，要远远落后于发达国家，其中学校体育场地设施占比高达66%，但其对外开放率仅为29%[2]。这意味着，新时代以满足人民群众日益增长的健身需求为导向的全民健身运动发展，其面临的问题仍然是体育场地设施的供给不足。事实上，当前我国学校体育场馆在服务全民健身进程中，其产权的归属、结构分布、实现形式等都会直接导致体育场馆服务全民健身的广度和宽度。近年来，关于学校体育场馆服务全民健身路径的研究，大多集中在对学校体育场馆的管理[3]、规模[4]、布局[5]、安全[6]、资金供给[7]、对外开放模式[8]等方面进行优化，而鲜见相关从产权优化视角去探寻公立学校体育场馆服务全民健身路径的系统分析文献。基于此，本研究从我国学校体育场馆产权现状及其优化目标入手，在分析其服务全民健身过程中存在的产权共性问题基础上，探解我国公立学校体育场馆服务全民健身路径优化策略，以期完善认识，进而推进我国全民健身运动的可持续发展，不斷满足新时代人民群众追求健康生活的需求。

1 我国公立学校体育场馆服务全民健身存在的产权共性问题

1.1 产权现状

产权的界定是一个不断演化的过程。不同的学者从不同的角度对产权进行了阐释，著名的经济学家、哲学家马克思认为“产权是以法律形式存在的所有权”;科斯认为“产权是对物品必然发生的不相容的使用权进行选择的权利的分配”;德姆塞茨指出：“产权是一种社会工具，产权的所有者拥有他的同事同意他以特定的方式行事的权利”;尼科尔森认为“产权是所有者和所有权的各项权利的法律安排”;菲吕博腾认为“产权不是人与物的关系，而是由于物的存在和使用而引起的人们之间的一些被人认可的行为关系”[9]。以色列制度经济学家约拉姆·巴泽尔则将产权定义为两种权利，“经济权利”和“法律权利”。经济权利是人们追求的最终目标，而法律权利则是达到最终目标的手段和途径[10-11]。百度百科中将产权定义为是经济所有制关系的法律表现形式，包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。本文认为产权是一种社会经济形态，是伴随一定的社会经济环境而存在的，在法律层面表现为财产的所有权、支配权、处置权等，在经济层面表现为商品的所有权和经营权，在市场经济下，具有经济实体性、可分离性和流动性，同时具有资源配置、激励、协调等功能属性。

学校体育场馆产权根据投资的主体可分为公立学校体育场馆产权和私立学校体育场馆产权。公立学校体育场馆产权属于国有资产，其产权本质上归国家和政府所有，国家和政府对公立学校体育场馆占有使用收益和处分的权利[2]。私立学校体育场馆产权由于体育场馆是在私立学校的土地上投资建设的，其产权归属私立学校的法人（个人或企业），合资建设体育场馆的投资者拥有对体育场馆使用的权利。事实上，学校体育场馆产权在改革开放之前只属于国家，但随着改革开放的不断深化，计划经济向市场经济转变，国家逐步下放了学校体育场馆产权，其改革的主要目的是为了盘活学校体育场馆资源存量，最大限度的开发学校体育场馆经济效益和社会效益。目前，中国学校体育场馆从投资主体上看，主要以国家和政府投资建设为主，其中国有经济成分的场馆占总数的30.6%，集体经济成分的场馆占总数的25.5%，企业（私营）场馆占23.0%，私人场馆占12.8%，剩余8.1%的场馆为外商独资、中外合资和港澳台投资。也就是说，学校体育场馆产权性质有56.1%属于国家和集体，35.8%属于企业和个人（见图1）。尽管中国学校体育场馆产权性质大多属于国家和集体，但在服务全民健身方面，场馆的社会共享率却不足30%。这意味着，我国学校体育场馆对外开放、以服务全民健身运动还有巨大的潜力可挖掘。当然，逻辑上首先需要找出其开放服务中存在的问题，才能找到抓手以促进全民健身运动的高质量发展。

1.2 产权共性问题

我国公立学校体育场馆产权归属国家，性质上属于事业单位。由于事业单位长期事业管理体制下形成的固化，造成公立学校体育场馆人力资源配置效率低、普遍存在人员积极性不高、内部管理混乱[12]、缺乏有效的监督机制和信任机制等问题，从而给社会资源进入学校体育场馆造成了一定的壁垒与障碍，严重影响了学校体育场馆的运营效率。这意为着学校体育场馆产权内部结构是否合理、产权制度是否清晰、产权功能发展是否平衡、产权实现形式效率是否高效等，都将会对学校体育场馆运行的效率产生重要的影响;其中产权制度是产权内部结构设置和产权功能发挥的前提，产权内部结构是产权功能发挥的基础，而产权功能又是产权实行形式效率的保障，四方面共同影响学校体育场馆对外开放的效率。

1.2.1 产权制度不清

第六次全国体育场地普查数据显示：全国教育系统共有体育场地66.05万个，其中学校体育场地（高等院校、中小学）63.46万个，场地面积10.11亿平方米，数量占比达37.45%，面积占比达50.76%（见表1）。学校体育场馆资源丰富，全国体育场馆有1/3在学校，学校体育场馆的产权管理制度是否清晰，将直接影响到学校体育场馆资源对外开放和利用的效率，同时也会影响到全民健身运动开展的进程。目前，学校在进行教学、竞赛训练和开展体育活动时，其体育场馆的实际使用权和处置权归属学校。对公立学校体育场馆而言，学校在体育场馆的运行过程中只是扮演着代理者的角色，而学校体育场馆的所有权属于国家、政府和教育主管部门[13]。由此看出，学校体育场馆的产权所有者是固定的，但不是唯一的，从而导致产权的模糊性，学校体育场馆产权的不清，使得学校体育场馆在服务全民健身实践过程中会产生一定的阻碍。一方面，国家、政府或教育主管部门为了学校体育场馆资源配置的最优化可能会在实践中干预学校体育场馆的经营活动，这在一定程度上会打击到学校自主管理和经营的积极性，造成学校的部分利益受损;另一方面，学校体育场馆的管理者出于理性动机和自身利益的驱使（如安全责任风险等），很难将学校体育场馆资源用于社会公益服务上，导致国家和政府要求体育场馆对社会开放的相关政策得不到有力的贯彻和执行，进而造成学校体育场馆资源不能被社会充分共享，人民追求健康生活的需求得不到有力的保障，从而影响了学校体育场馆服务全民健身的实现。

1.2.2 产权结构与产业结构错位

随着企业市场化的不断推进，我国体育场馆产业取得了快速的发展，在当前社会经济中学校体育场馆产权存在着两种不同的产权结构，公有产权结构和私有产权结构，这两种不同的产权结构都有着不同的产业定位[14]。公有产权结构体现了国家或政府集中国有资源，集中做出决策的性质，规定了公共资源归国家和集体所有，也不容许把公有产权以任何形式分解成个人的产权，具有非竞争性和公益性的特点。私有产权结构体现了生产资料私有制，个人或企业对私有资源拥有产权进入、退出和交易的权利，在市场经济环境下具有竞争性和盈利性。

公立学校体育场馆资源作为准公共产品，其产权结构属于公有产权结构，具有社会公益性和市场经营性双重属性，宜采用非竞争性和公益性的产业结构。而当前学校体育场馆在服务全民健身过程中，学校体育场馆产权结构与产业结构存在错位现象，即把大量采用私有产权结构的竞争性和盈利性的学校体育场馆放置到公有产权的舞台，而把采用公有产权结构的公立学校体育场馆放置到私有产权的舞台。公立学校体育场馆作为服务全民健身的主要载体，应充分响应和贯彻执行国家的全民健身相关政策，让学校体育场馆资源充分社会共享。然而，在市场经济环境下，有部分公立学校体育场馆受到市场利益的驱使，把场馆资源参与市场竞争以攫取利益，对于服务全民健身这样的公益事业敷衍了事，这严重影响了公立学校体育场馆作为服务全民健身的主体性地位，给全民健身的快速发展带来了一定的阻碍。

1.2.3 产权基本功能失衡

产权是内嵌于一定的社会经济环境之中，在市场经济环境下，产权具有资源配置、激励、协调等多种功能，而其中激勵和监督是最基本的两种功能[15]。随着“国发〔2014〕46号”等文件的出台，全民健身上升为国家战略，我国群众体育得到了快速的发展。公立学校体育场馆作为群众体育开展的重要物质载体，其产权功能发展的进程将直接影响到全民健身运动的普及和发展。国家、政府为了保障全民健身运动的顺利开展和实施，在政策和制度上都为学校体育场馆的社会共享提供了基于产权和政策的制度保障，从《中华人民共和国体育法》《公共文化体育设施条例》，到《全民健身计划（2016—2020年）》《“健康中国2030”规划纲要》等文件，都对学校体育场馆社会共享给予了一定的激励政策，以充分调动学校的积极性和主动性，促进学校体育场馆服务全民健身。学校体育场馆产权的激励功能规定了将来学校体育场馆经营成果的利益分配，而监督功能则是记录经营者的经营业绩和行为，二者作为产权关系的完善，激励和监督密不可分，特别是监督是激励的前提和基础，共同构成一个有效的约束机制。然而，随着国家全民健身计划的不断深入和发展，国家对于公立学校体育场馆服务全民健身实践过程中的监督措施和机制明显滞后于激励政策，在服务全民健身中出现部分学校偷懒的机会主义倾向，打着服务全民健身的口号，利用监督手段的不完善和激励措施存在的漏洞谋取自身的利益。公立学校体育场馆产权基本功能发展的失衡，不仅影响了全民健身运动的可持续发展，同时也阻碍了人民群众充分享受追求健康生活权利的福祉。

1.2.4 产权实现形式低效

产权实现形式是指财产所有者从最大化自身收益出发，对财产的使用、转让和收入的享用权处置的具体方式[16]。公立学校体育场馆主要是利用公共土地资源、花费财政收入建设，属于国有资产，其产权实现形式主要受到交易成本的影响。在学校体育场馆公有产权实现形式中，由于资源是公有的，缺乏排他性，容易产生的结果是学校体育场馆资源会被过度使用，学校体育场馆的管理者作为产权的委托代理人可能会为了自身的利益采用无偿使用体育场馆资源方式获取收益，加之国家对代理人并没有足够的激励去监督和纠正偏离所有者利益的行为，导致出现严重的“搭便车”现象，造成学校体育场馆产权实现形式效率低下，进而使得学校体育场馆资源很难达到优化配置。在学校体育场馆服务全民健身实践过程中，公立学校体育场馆作为服务全民健身的主要物质载体，其产权实现形式效率低下，使得部分学校体育场馆产权代理人损公肥私，吃“大锅饭”，所做决策都以自身利益最大化为出发点，对于服务全民健身这样的公益事业缺乏积极性。部分公立学校对于国家、政府和教育主管部门要求学校体育场馆对外开放的决策只是做做表面工作，实际上并未实现真正意义上的学校体育场馆资源社会共享，这一点在中小学尤为普遍，致使学校体育场馆服务全民健身步伐进展缓慢。

2 新时代我国公立学校体育场馆服务全民健身的产权优化目标

随着党的十九大胜利召开，我国进入中国特色社会主义新时代，当前社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，广泛开展全民健身运动有利于满足人民群众不断追求健康生活的需求。学校体育场馆作为服务全民健身的主要物质载体，新时代背景下，我国学校体育场馆服务全民健身肩负重要的历史使命，提升国民体质，提高综合国力，推进健康中国和体育强国建设。公立学校体育场馆服务全民健身的范围和力度直接影响到全民健身的参与和国民健康水平的提高，进而影响到我国由体育大国向体育强国迈进的发展进程。因此，在具体实践过程中，我们应充分发挥公立学校体育场馆数量多、规模大、种类全、布局好、锻炼便利的自身优势，实现学校体育场馆资源的优化配置，让公立学校体育场馆资源社会共享，最大限度的满足全民参与、全民健身、全民健康、全民幸福的需求。

当前，我国公立学校体育场馆服务全民健身路径的目标必须坚定不移的以满足人民需求为导向，以学校体育场馆为中心，以设施开放、优化、整合为出发点，对其产权进行内部整合和优化，以推进健康中国和体育强国建设目标的快速实现。路向上应强调优化产权体系为目标，着重解决产权归属、管理体制和机制依赖问题。（1）产权归属目标。坚持以学校体育场馆公有产权主导、其他性质协同的原则。在学校体育场馆服务全民健身过程中，充分发挥公立学校的主体性作用，鼓励企业（私营）、中外合资、外商独资等性质的学校体育场馆积极参与到服务全民健身的进程中，共同推进健康中国和体育强国建设。（2）管理体制目标。从体育系统、教育系统管办变为多部门协同供给与管理，适时成立自上而下的由发改委牵头的学校体育场馆设施统一领导小组，将原有分散的学校体育场馆统一运营、管理，形成政府主导、全国一盘棋的格局。由发改委牵头，体育局、教育局共同参与组成的学校体育场馆设施统一领导小组委托专业的体育资产管理公司对全国的学校体育场馆资源进行科学合理的规划和配置。（3）机制依赖目标。充分发挥政府、社会、市场、企业的各自优势，建立政府宏观调控为主导，充分发挥市场机制调节和监督作用，动员社会和企业力量积极参与，为学校体育场馆服务全民健身优化路径目标的实现提供政策、人力、物力、财力等保障。

3 新时代我国公立学校体育场馆服务全民健身的产权优化策略

3.1 試行场馆产权制度改革，推行统一管理机制

产权是能够流动或可让渡的权利，在市场经济环境下，具有经济实体性、可分离性和流动性。在产权所有者认为不再需要占有或非所有者认为需要拥有时，产权应当能够在他们之间互相让渡和流动，从而实现资源的优化配置[17]。在公立学校体育场馆服务全民健身过程中，我们要建立科学、高效、安全的体育场馆产权制度来化解学校体育场馆产权制度不清、产权所有者和使用者之间沟通不畅，责、权、利不明确的问题，进而让学校体育场馆更好的服务全民健身。在具体实施过程中，我们可以调整公立学校体育场馆的所有制结构，试行政府或体育行政管理部门的行政权和场馆所有权的分离，尝试把全国的学校体育场馆资源所有权交给国家发改委，由国家发改委牵头，国家体育总局、教育部共同参与组成的国家学校体育场馆设施统一领导小组对学校体育场馆资源进行总体的调配和管理，国家学校体育场馆设施领导小组委托专业的体育资产管理公司对全国学校体育场馆进行运作和管理，科学、合理的调配学校体育场馆资源，满足地方发改委对于体育场馆的需求。地方发改委也适时成立地方体育场馆设施领导小组和地方体育资产管理公司对本地区的学校体育场馆资源进行运营和管理。学校根据自身教学和训练任务的需要，向所在地区的发改委申请学校体育场馆数量和使用的时间，由地方发改委牵头成立的地方学校体育场馆设施领导小组委托地方体育资产管理公司对其进行合理配置，在公立学校体育场馆闲暇时间段向社会有序开放，并安排好管理、指导和服务人员，同时接受人民群众的监督。具体实践中，针对作为学校主要校内教育任务决定的场地使用特殊性，一方面要充分发挥体育资产管理公司这个体育社会组织的核心管理作用，让其去衔接政府、学校、社区

等各方参与主体，共同参与公立学校体育场馆的运营和管理，利用互联网，搭建智能化场馆管理平台，对公立学校体育场馆的使用情况实时监控和精细化服务，及时、合理、高效地调配学校体育场馆资源，更好的服务学校教学和社会大众需求。另一方面要加强政府财政部门的保障作用，通过设立专项的学校体育场馆服务基金，用于场馆的改造升级、维护和场馆开放的补贴，为学校教学和对外开放创设良好的锻炼环境。

试行体育场馆产权剥离，推行统一管理机制，不仅可以实现公立学校体育场馆面积的净增长，而且可以降低运营和管理成本，最大限度的提高学校体育场馆利用率，实现学校体育场馆资源优化配置，使其更好的服务学校教学、训练和全民健身的需求（见图2）。

3.2 精准定位场馆属性，提高产权结构与产业结构吻合度

公立学校体育场馆产权性质上属于国有资产，是国家事业单位，由政府领导，带有一定公益性质的机构，其资源归全民所有。面对当前公立学校体育场馆在服务全民健身过程中产权结构与产业结构的错位，我们应进一步提高公立学校体育场馆产权与产业结构吻合度，一方面可以促进学校体育场馆资源的优化配置效率，另一方面还可以提高学校体育场馆服务全民健身的融合度。首先，明晰公立学校体育场馆的定位。作为公立学校体育场馆应定位于公益性、低盈利性、高风险的产业，在市场经济下实行政企分开，允许公立学校体育场馆产权进行转让和交易，促进其市场化和股份化，减少公立学校体育场馆产权的国有股份，进而提高学校体育场馆运行效率。在产权的交易和转换中，公立学校体育场馆产权转让只是从实物形态转变为国有资产的价值形态，减少公立学校体育场馆的市场竞争

性和盈利性，增加社会公益性，促进公立学校体育场馆资源服务全民健身的发展进程。其次，提升私立学校体育场馆的社会公益性。国家和政府可以针对私立学校体育场馆服务全民健身出台相应的激励措施，根据私立学校体育场馆服务全民健身的时间、质量、服务大众人数等方面给予一定的财政补贴和市场经营优惠政策，最大限度的弥补私立学校体育场馆参与市场竞争所获得的收益，从而提高私立学校体育场馆产权所有者服务全民健身的积极性，增加私立学校体育场馆一定的社会公益性，让其更多、更好的服务于全民健身。

3.3 健全产权监管机制，均衡产权基本功能发展

随着中国市场经济的快速发展，全民健身运动得到了一定普及和发展，面对公立学校体育场馆产权监督功能发展的滞后和不完善，在学校体育场馆服务全民健身实践过程中，我们应该充分发挥“有形的手”（国家的宏观调控）和“无形的手”（市场机制）相结合的方式来健全产权监督管理机制，推进公立学校体育场馆基本功能均衡发展，进而促进公立学校体育场馆更好的服务全民健身。在实践过程中，本文认为可以采取以下措施：（1）国家应制定学校体育场馆产权保护法，通过法律手段对公立学校体育场馆产权的所有者和使用者关系加以规范，以明晰它们之间的权利和责任，使学校体育场馆服务全民健身更加规范化。（2）对公立学校体育场馆资源集中控制和具体规划，由国家决定每一个省市和地区所占资源的数量和标准。把公立学校体育场馆资源收益权集中化，由国家和政府专门设置稽查特派员对学校体育场馆的实绩进行考核，以此来决定产权使用者的经济收益水平，从而减少产权使用者在学校体育场馆服务全民健身过程中的投机主义行为。（3）建立市场公正监督机制。成立独立的社会中介机构（企业监督事务所等）作为国家直接监督的补充，对于公立学校体育场馆资源的开发和利用以及在服务全民健身过程中使用者的行为进行社会监督。同时，国家应建立市场经济公正法律法规，以保障社会中介机构的监督合法性，明确监督机构和监督人员的风险和责任，以确保监督机构成为权利和责任对等的市场主体，进而促进社会中介机构监督的公正、公平、合理和合法性。（4）发挥市场竞争机制。在市场运营机制下，市场的竞争性和优胜劣汰特性会对学校体育场馆经营者的行为形成一定的约束和激励，这在一定程度上可以弥补监督不力所造成的不足。在公立学校体育场馆服务全民健身过程中，我们应进

一步完善市场竞争机制体系，建立起与市场运营机制相吻合的产权经营者的激励和约束机制，促进公立学校体育场馆服务全民健身的良性循环，使其最大限度的让社会共享，满足全民健身的需求（见图3）。

3.4 实行股份制改革，提高产权利用效率

股份制是以入股方式把分散的，属于不同人所有的生产要素集中起来，统一使用，合理经营，自负盈亏，按股分红的一种经济组织形式[18]。股份制不仅可以实现生产要素所有权与使用权的分离，还可以在保持所有权不变的前提下，把分散的使用权转化为集中的使用权。在市场经济环境下，部分公立学校体育场馆管理者出现的“搭便车”现象，造成学校体育场馆产权效率低下，进而影响学校体育场馆资源服务全民健身的进程，其本质上是没有解决好公立学校体育场馆公有产权的使用权和收益权之间的矛盾。如果在学校体育场馆服务全民健身过程中，公立学校体育场馆产权收益共享，即不具有排他性收益权，公有产权就难以使所有者形成合理的可以把握的预期，进而导致机会主义行为。股份制作为产权的一种实现形式，它不仅可以实现私有制下节约交易成本，还可以实现公有制下提高公有产权利用率。一方面，股份制实现了公有产权使用权的排他性和收益权的排他性，有效的解决了公立学校体育场馆资源的使用和收益之间的矛盾;另一方面，股份制实现了公立学校体育场馆所有权与使用权的分离，让学校体育场馆真正成为参与市场的主体，有效的平衡了国家宏观调控和微观搞活动的问题。在学校体育场馆服务全民健身中对公立学校体育场馆产权实行股份制，不仅可以使学校体育场馆公有产权存在方式从资产转化为资本，有效的实现了产权的流动性，提高了产权利用效率，达到学校体育场馆资源优化配置，而且可以有效的减少“搭便车”和机会主义行为，促进公立学校体育场馆资源社会共享，推进全民健身运动的高效发展，进而提高国民体质，助力健康中国和体育强国建设。

4 结语

学校体育场馆产权是伴随我国经济体制改革不断发展的产物。随着党的十九大的胜利召开，国家全民健身运动的不断推进，我国学校体育场馆改革步入了新的历史阶段。对于我国公立学校体育场馆产权改革而言，唯有结合新时代发展需求，厘清其内部演化规律，方能探寻出一条中国特色公立学校体育场馆产权改革之路。然而，面对当前我国公立学校体育场馆产权改革进程中出现的共性问题，需要冷静处理和妥善应对，如何使公立学校体育场馆产权更好的优化和升级，如何以最小的代价获取最大的成效，让其更好、更合理的服务全民健身，满足大眾需求，前进的道路上还有许多问题需要我们共同去探讨。

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