基层协商民主议事：社工如何进？怎么做？

任文启 刘兰伊

基层协商民主议事在基层社区治理中有着广泛的实践，各地对“协商民主”的践行也各有特色。从总体来看，虽然几乎每个基层社区都有各自协商民主议事的流程，但一方面在具体细节上不拘一格，另一方面在总体构架上又有所趋同。近年来，甘肃北辰社会工作服务中心承接兰州市城关区创新实验区项目，就“城市社区协商民主议事规程”问题展开理论研究与实践探索，在项目实践反思的基礎上，获得了以下认知与经验：

一、基层协商民主议事的制度定位

社区是基层社区治理的基本单元，一方面几乎所有的创新试点都必须落到社区才算真正落地，另一方面则经常因为“上面千条线，底下一根针”的上下交错与各种力量博弈，使得社区开展各项工作往往力不从心，很难做出特色。这就需要对一些基本理论问题予以厘清，避免实践创新在理论上的“大锅烩”，同时为社会工作进入基层协商民主议事领域厘定角色和划清界限。

首先，基层协商民主与人民代表大会的关系。人民民主专政是我国的国体，人民民主即人民当家作主。在制度层面，人民民主由人民代表大会制度来集中体现，由人民选举代表，人民代表代表人民治理国家。基层协商民主的主要目标在于通过社区居民的协商议事来实现基层自治，二者的区别即在于此。

其次，基层协商民主与人民政协的关系。人民政协是我国独特的政治设置，其以团结和民主两大主题统领政治协商、民主监督和参政议政三项职能。这三项职能主要通过政协委员的积极参与来实现。基层协商民主则主要涉及基层社区民生、民事、民娱和民意等内容，有一部分可以通过人民政协上传至国家治理层面，但更多需要当下化解、就地解决，并且强调在地居民本身的自治能力，二者不可混同。

最后，基层协商民主与基层治理的关系。基层治理的目标在于实现基层社区的“共建共治共享”，这就需要广泛的居民参与和实际的基层问题自我解决能力，基层协商民主议事的核心在于在地居民参与到社区各种事务的协商、决策与执行中，以此提升参与社区治理的能力。可以说，把各种各样的社区事务交由社区居民自我协商、自我决策、自我执行，是基层自治的关键所在，也是社区治理法治化、现代化的必由之路。

二、基层协商民主的关键环节

反思目前诸多地区开展的基层协商民主议事流程，有三个环节尤其关键：

其一，前期的调研摸底。在前期的观摩中，社工发现，很多社区的协商民主议事仅仅将注意力放在了发生事件后的“协商”上，前期的调研准备不足，对参与的各方主体、资源卷入程度、问题的紧急和重要程度、风险与解决方案评估等均做得不够，这就可能让协商议事仅停留在“救火”的层面，而无法达到“灭火和防火”的效果。不论从事件本身的解决上，还是从议事本身的效率上，前期调研都非常重要，必须摸底清楚之后再召集各方主体组织协商议事。

其二，中期的规范协商。基层协商民主议事，主要是培养社区居民面对自身问题集体解决的能力，尤其是“会决”的能力。但如何开会，怎样民主、高效地开会，这就需要进行规范化、技术化设计，在这一点上，基本有两种取向：一种是以罗伯特议事规则为指导进行协商民主议事流程设计；另一种是结合本土资源与相应的历史文化传统展开设计。在执行过程中，是否能够确保协商民主达到“有事好商量”“有事大家商量”的效果，还有待进一步调整与完善。

其三，最终的有效落实。在观察走访诸多社区议事会之后，其中一个重要问题就在于，议事会开了，协商完成了，也制定了解决方案，但最终因为各种问题没有落实，议事决议搁置。协商民主议事如何确保有效？这是“会决”能力的延伸，需要重点关注。这主要是因为，一方面，“会决”之后若“决而不落”，下一次的协商民主议事就无法继续下去，就会使居民失去对基层议事的信任和对基层协商民主的信心；另一方面，问题如果得不到解决，居民的麻烦又可能通过各种途径最终转化为社区的麻烦，社区治理又将陷入泥潭，治理难见成效。

三、社会工作参与改善基层协商民主的出发点与着力点

基于此，以下三点可以作为社会工作参与改善基层协商民主的出发点和着力点：

一是广泛动员与培养居民骨干。社工可以利用社工理念和方法动员居民及各方主体广泛参与。社工与居民及社区之间的专业关系，是在日常服务过程中逐步建立起来的，这种专业关系是开展基层协商民主议事时广泛动员居民参与的基础。同时，需注意在服务过程中培育居民骨干以实现引领效果。总体而言，社区的动员并非每位居民都具有同样的积极性和参与意愿，有人参加，就会出现“滚雪球”效应；没人或少人参加，就会有更多人观望。这时候日常服务过程中发现和培育的居民骨干就需要率先行动起来，以发挥引领的作用。

二是要注重改善和提升居民自身的“会决”能力。所谓“会决”能力，就是并非单纯依靠个人权威和个人能力，而是更多依靠集体协商“开会以做出决议”的能力。这是民主能力的内涵之一，但并非天然具备，甚至有时候很多人的生活习惯会影响和破坏集体“会决”，如一言堂、拉偏架、道德标榜、好与人争、对人不对事等不良的行为习惯，均需要在协商民主议事过程中得以纠改，以提高居民就事论事、共同协商、协商有效的“会决”能力。在这一点上，社工需要在议事流程的细化与可操作化上着力。要将议事流程的每个环节都尽可能地设计细化，使其容易理解且具有可操作性，尤其是对上述三个关键环节做好专业设计与回应。比如，议题收集后如何开展先期调研，调研什么，调研之后如何呈现以及如何使用结果等。再如，中期的协商议事如何规范，如何让大家心平气和地“好商量”“商量好”。又如，协商结果究竟如何落实，谁来负责，谁来协助与监督；如果能够落实则考虑如何操作，如果中途出了问题由谁来监督和反馈；哪些可以就地解决，哪些需要上报反映情况，基层的权限、能力与责任边界何在？诸如此类的细节问题，可以在每一次成功或失败的经验之后予以优化设计，以确保流程日渐规范与完善。

三是要注重在协商过程中营造民主氛围。基层协商民主议事，归根到底是民主活动，关键是让参与者自身体验到这种“民主感”。除基于法律规范的民主流程外，还需要始终恪守民主的核心要义：一是少数服从多数，二是多数尊重少数。在观摩走访中，我们发现很多社区协商议事主要执行“少数服从多数”这一条：议事过程中，主要看投票，只要大多数人投票通过了，就算协商民主议事成功了。但事实上，基层社区的很多事，往往是所谓的“个别人的不自觉给搅黄的”，他为什么不自觉，为什么不愿配合，靠这种集体投票的压力就能使其就范和自觉吗？恰恰不能。从理论上讲，单纯强调“少数服从多数”，可能会走向“多数人的暴政”；在实践中，仅仅执行“少数服从多数”的规则，就会忽略对少数人的尊重，忽视他们的需求，导致少数人消极反抗，最终埋下冲突的隐患。因此，在社区内营造民主氛围非常重要，除协商议事过程中恪守民主要义的两个方面外，加强社区内的宣传、营造办事氛围等也同样重要。此外，社工还要注意将这些民主氛围营造设计到协商议事的场景中，以“人在情境中”的方式，做到“居民在民主的情境中”。比如，改善协商议事的场地布置，打破常规布置，根据不同议题，以U型、O型、岛型等方案来设计议事场地，减少压迫感，增加轻松活泼感。再如，要让协商议事更体现民主性，主持人最为关键，因此，如何宣布和执行会议规则，如何控场，如何让整个协商议事顺利完整地进行，充分调动所有参与者的积极性，使其增强信心和能力，诸如此类问题都需要社工去思考和解决。