中国基层社区协商民主的原则、特点和发展方向

宋庆华

一、基层协商民主的基本原则

一是法治原则。法治原则指根据宪法、民法典等相关法律规定和人民代表大会相关会议精神开展协商民主。我们一直在社区运用的基层社区协商民主参与式原则，强调首先应该在法治的框架下实现合作与透明，公平与公正，包容与效率，回应与问责，对话源自中立，决策基于共识等价值。

二是程序原则。基层协商民主应具有相应的程序，包括协商议题的提出、与议题相关人员参与和分析、协商的流程设计及共识由集体构建等。程序原则使基层协商民主具有更强的传播性、操作性和科学性。社区协商会议的启动、筹备、举办都需要遵循这些程序原则。

三是公开原则。议题的选择、协商会议筹备、协商过程、会议结果都应做到公开透明。理想的公开状态首先要有一个公开发布的邀请函，它要清晰地描述会议时间、会议背景、会议目标、会议议程、参会主体，强调平等对话、共同决策等，让参与者提前知晓。

四是平等协商原则。基层协商特别强调参与主体平等对话，协商过程须在规则引领下实现参会者发言的机会均等，比如，同等的发言时间，举手表达，包容不同观点等。主持人中立是实现平等的基本条件，只有在违反平等原则的情况下才需要主持人介入干预。

五是行动原则。协商议事形成的结果都应制定行动计划，可以通过项目立项推动行动，使协商产生效果、行动带来改变。

六是一事一议原则。基层议事遵循一事一议原则，通常基层社区会涉及多个居民关注的议题，如普遍存在的停车难问题、私人占用公共空间、社区环境更新、为老服务等。应先由社区两委、居民代表集體讨论确定优先讨论话题后，再交给居民进行一事一议。

以上这些原则虽然目前在实施过程中还没有达到理想状态，但希望可以通过实践，逐步积累起有效的案例以推动更多的基层政府部门自觉运用这些原则，以推动基层社区协商民主的常规化、制度化。

二、基层社区协商民主应具备的条件

在现实中，要积极推动基层协商民主常规化、制度化还需要具备一些条件，根据过去近20年的实践经验，笔者梳理如下：

第一，平台建设。通过对具体事务的居民协商参与，逐步使社区居民接纳协商过程和结果，建设让社区居民欢迎的协商议事机制，提升相关主体方的参与意愿；政府积极支持社区开展协商议事，社区居民在看到协商议事能够实现改变又会增强积极参与的意愿：以上构成基层协商民主议事平台建设的闭环内容。

第二，利益动力。基层社区协商民主的动力来源于需求或者利益的满足，良性发展的协商议事机制应是“人民有需求，社区要发展，政府来推动”，核心在于找到三方利益的契合点，才能使其有动力持续下去。

第三，技术支持。基层社区协商民主需要方法和技术，比如，我们在社区运用的“开放空间”“展望未来论坛”“共识工作坊”“世界咖啡馆对话”“焦点访谈”，等等。 这些技术都包括了具体的会议规则、会议流程、主持人技巧等。

第四，时间空间。基层协商民主通常建立在追求自下而上的、以收集民意为目的的基础上，这种做法比起自上而下的行政手段会增加时间成本，在实现效果和效益上也需要更大的空间。

三、基层社区协商民主的基本特色

目前，社区议事主要用于解决社区公共问题。社区公共问题在这些年来出现频率增加，且复杂程度是以往任何一个时期都没有遇到过的，这些复杂问题由单个主体和部门来解决存在很大的难度，社区也难以单独解决冲突。当然，现阶段的社区议事还是采取政府维稳下的协商议事方式，其特征主要表现在两个方面：一是顶层设计优于具体操作，二是政府推动大于居民自主。

虽然基层政府也在积极推动创新社会治理下的社区议事方式，但运用社区治理手段仍应是解决具有多个利益主体的公共冲突的关键。通过社区治理解决公共冲突的具体操作方法即集合问题的多元主体在一个空间，通过基于利益的协商对话合作、构建共识促使冲突转型与消解。目前，由于社区居民普遍存在对公共利益认识能力较弱、缺乏权益和责任共担的认知等问题，往往在利益博弈的过程中只争不让，结果使得协商很难达成共识。

针对以上“特色”，基层社区协商民主的推进需要注意以下几点：

一是社区协商民主的合法性。这主要在于参与者的代表性上。目前，社区的合法性组织（如业主委员会）覆盖率还很低，社区居民/小区业主参与协商的代表如何选择，参与协商议事的代表如何体现代表性，需要有社区居民、业主一致认同的代表规则。

二是协商议事的包容性。当前，在协商议事的会议中常常会出现遇到观点不同就互相伤害、参与者不能尊重不同观点并带有极端情绪等问题。这就需要加强包容性的常态建设。

三是会议方案可塑性。一个有效的协商议事会议，需要强调规则，用规则引领会议的全过程。会议流程方面，需要根据不同目标设计，以有效实现目标；问题分析方面，需要从提出问题到分析问题逐步递进；构建共识方面，找到最重要的议题形成共识决议；行动计划方面，协商议事一定要解决从提出问题到行动计划再到事态改变的闭环。

四是避免议而不决。基层协商民主的初期，参与者通常会产生与传统议事过程中存在的“没有机会表达”“说了没用”“议而不决”“决而不行”等同样的问题。为避免这类问题，议事会议开始前就要向参与者说明：不是一次会议就能解决问题；会议设计要有共识决议和行动计划流程；通常这种会议大多采用参与式的会议形式，而参与式会议方法需要至少半天和一天才能得出结论，这就需要参会者确保足够的参与时间。

四、基层协商民主存在问题与改进建议

第一，会议时间太长。在基层协商民主推进的过程中，遇到最多的问题是基层政府不愿意接受会议超过两个小时的会议安排，普遍认为时间太长的会议居民不会参加。第二，会前没有充分筹备。在传统会议的影响下，组办协商议事会议方不习惯做会前筹备。第三，参会者缺乏多元性。在开展具有多个利益主体的协商议事会时，往往参会主体的多元性得不到保障，主要是由于社区协调其他主体参会难度较大，特别是相关部门的负责人没有时间或不愿意参加这样的会议，通常指派不能做决定的工作人员参加会议。第四，不遵守会议规则，当遇到一些焦点问题需要协商，且参会人群较多时，情绪激动的发言人一旦拥有说话机会就不遵守会议规则，不接受发言限时。第五，协商会议主持人不专业，具体体现在不中立、干预发言内容、主持过程不容易坚持会议规则，喜欢和习惯性回答发言人的问题，遇到会场秩序混乱时不具备及时解决问题的能力。

除上述问题外，不同地区会遇到不同的问题。有效解决这些问题需要进一步学习协商议事的相关内容，掌握开展一场协商议事会议的方式方法，真正了解协商议事规则对于会议高效的意义和作用。

基于此，需要从以下两方面着手，提高居民的参与意识和会决能力：

一是转变观念，基层政府需要主动积极搭建协商民主平台，并协调各利益相关方参与协商议事，实现平等合作。二是顺应民意，基层政府在依法行政的制度建设中，需要进一步强调居民参与决策和提升居民满意度的政策导向。目前，基层开展协商议事尚未制度化，一些基层政府也将“社区治理”“社会创新”纳入其中，期待这种迫于行政压力开展的“协商议事”尽快转变为开放的、主动的、自治性的居民协商民主议事。