基层社会矛盾多元化解体系建设研究

蔡安禧 邹倩茹 鲁勇超 邓安琪

摘 要：提高社会治理水平是提升国家治理效能的一个重要方面。党的十九届五中全会提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，这一目标对加强和创新社会治理提出了新要求。本文以浙江省安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心为例，总结安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设经验，分析不足并提出改进建议，以期为我国基层社会矛盾纠纷调处化解体系建设提供思路，促进我国社会治理发展。

关键词：基层社会矛盾；矛盾调处化解；基层治理

基金项目：湖北省大学生创新创业训练项目“乡村振兴背景下基层社会矛盾多元化解体系研究——基于对浙江安吉县的调查”（S202010491047）。

一、安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设情况与建设经验

（一）安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设情况

2020年6月，安吉县已經建成15个乡镇（街道）社会矛盾纠纷调处化解中心（简称矛调中心），并在村（社区）党群服务中心增设矛调中心窗口，建成209个村（社区）服务站，机构设置基本完备。全县505名全科网格员实现工作联动，主动排查矛盾隐患，根据轻重缓急实行“红黄蓝”三色预警，层层上报、层层调解。在机构、人员的配置基础上，安吉县将矛盾纠纷分为简单、复杂、疑难三类，村（社区）就地化解简易矛盾纠纷，乡镇（街道）化解复杂矛盾纠纷，县级调处疑难矛盾纠纷，确保矛盾纠纷65%化解在村（社区）、25%化解在乡镇（街道）、10%化解在县矛调中心。针对大部分矛盾的化解地村（社区）一级，安吉县积极推广安吉掌上生活（“掌上矛调”）App，通过这一开放共享的基层管理服务平台与信息化支撑，实现群众诉求“一键上报”、受理人员“一键立案”、矛盾调解“一键响应”、闭环管理“一键调处”。2020年11月底，安吉县187个行政村都已经完成村级管理平台安装，并完成第一轮业务培训。完善机构设置和人员配备、运用技术力量，安吉县采取的这一系列基层矛盾调处化解做法，不仅为解决基层治理问题提供了“安吉答案”，更积极响应了2020年3月30日习近平总书记考察安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心时的寄语：让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。

（二）安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设经验

1.建成多元调解平台，提供全领域多样化服务

安吉县坚持以人民群众为中心的群众路线观点，整合社会各方力量，从人民诉求出发构建矛盾纠纷多元调解平台，通过多种渠道来响应诉求、整合利益、化解纠纷。县级社会矛盾纠纷调处化解中心整合县级综治中心、人民来访接待中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心等线上线下工作平台，整合纪委监委、政法委、信访、法院、检察院、公安、司法等部门力量进驻，为人民群众提供全过程、全领域、全覆盖的优质服务。在乡镇（街道）一级，以安吉县孝源街道矛调中心为例，该中心针对复杂多样的社会矛盾成立了不同方式的调解室，如金牌调解室、“亲青帮”线下帮教阵地、巧妈调解室、连心工作室等，让拥有专门经验的调解人员对口解决不同类型的矛盾。多元调解平台的搭建，以多角度、多方面的调解方式满足人民日益增长的矛盾化解需求，用精细化服务提高基层治理水平。

2.统筹整合社会力量，打造共建共治共享格局

安吉县在调解矛盾的过程中以政府主导、社会力量辅助的形式，在党的领导下进行矛盾调解处理，充分发挥社会力量的良性效能。具体实践中，积极引入社会力量，构建与第三方交流和沟通的平台，通过综合管理将社会力量参与矛盾化解的灵活性控制在合理区间[1]。在社会矛盾纠纷调处化解中心层面，各中心广泛吸收行业性专业调委会、法律咨询、心理服务、社会帮扶等社会力量进驻；在群防群治战线层面，安吉县按照“专群结合、以专带群”的群防群治工作方针，招募数万名平安志愿者参与平安建设，并建立民主评议机制进行行为规范，有效筑牢群众广泛参与、常态长效的平安防线。在村（社区）一级，以灵峰街道横山坞村为例，在“乡村振兴，平安先行”工作理念的指导下，横山坞村构建“平安360”社会治理工作站，将村内志愿巡逻的护村队发展为规范有序的平安家园卫队，并不断扩充平安志愿者队伍，通过考核与嘉奖鼓励村民志愿参与平安创建、护村巡防、网格管理等工作，为基层治理提供充足的社会力量。社会力量的引入不仅丰富了治理的人力资源，提高了治理的专业水平，而且通过人人有责、人人尽责、人人享有的良好社会互动，形成了共建共治共享的和谐局面。

3.引入信息技术支持，优化现代化治理

2017年以来，安吉县按照高标准建立了县级社会治理综合信息指挥中心与15个乡镇（街道）的综合指挥室，通过大数据、云计算等多种信息技术手段的集成运用，对各类事件实施监测监控、信息报告、综合研判、指挥调度，实现多部门、多层次的统一指挥、联合行动，各类情报信息“统一受理、集中梳理、分流办理”，以确保各类矛盾纠纷、排查的各类风险隐患都能第一时间得到化解。在构建社会治理综合信息指挥中心的同时，安吉县也积极探索和推广便民服务终端的使用，着力将矛盾化解在萌芽状态，争取实现“矛盾不上交”。现已覆盖187个行政村的“掌上矛调”App，以最美党建、民主村务、我有需求、我要反映等11个模块，为居民了解村情信息、及时寻求帮助、反馈问题提供了极大便利。总体而言，通过数据信息的整体处理与服务终端的普及运用，现代化信息技术助力安吉县更科学、更便捷地优化和提升了基层治理服务水平。

二、基层社会矛盾多元化解体系建设存在的问题

随着社会结构的不断调整与国内经济体制改革的稳步推进，基层社会矛盾产生了新的发展趋势，并呈现出利益主体多元化与利益诉求多样化的新特点，给原有的基层社会矛盾多元化解体系建设带来了新的挑战[2]。在有效规范组织架构、畅通组织部门联动的基础上，如何进一步提升基层治理服务水平，需要对现阶段存在的问题有清晰的认识：

（一）矛盾调解人员的专业水平有待进一步提升

矛盾复杂程度的增加对矛盾调处化解人员的调解口才、政策水平、法律素养、知识储备提出了更高的要求。与此同时，部分矛盾如医疗矛盾纠纷等，具体责任认定的专业性强[3]，很难要求原有的基层矛盾调处人员在短时间内提升至专家水平。上述高标准、强专业性的人才需求，要求矛盾调处化解机构必须进一步加强矛盾调解人员队伍建设。

安吉县矛调中心采取常驻、轮驻、柔性入驻、随叫随驻相结合的方式，整合各部门专业人才，并积极吸收行业性专业调委会、社会帮扶、公益服务等社会力量进驻，实现了以高专业水平队伍化解矛盾。但在部分人力资源不足的村（社区），如何吸纳高专业水平的矛盾调解人员入驻，如何全方位、多方面提升矛盾调处化解团队的综合素质的问题仍有待解决。

（二）基层各部门间的数据壁垒有待进一步打通

信息技术手段的集成运用与人、事、物全要素资源的及时调动，离不开庞大数据库的信息支持。如果不同机构之间、同一机构的不同职能部门之间，无法做到数据的实时共享、整合交互，则容易导致工作效率下降、资源浪费、责任推诿等问题产生，这不仅无法有效解决基层社会矛盾，而且会引发新的矛盾。

为解决信息交互问题，必须打通各部门之间的数据壁垒，让各部门、各职能岗位都能够实时共享信息数据。在现有数据库的支持下，应健全并持续维护以县级综合信息指挥中心为核心的云端信息备份、实时数据共享，对各部门信息进行统一分析、研判、归类和综合处理，让各部门在发挥本部门职能的同时，与其他部门之间相辅相成，从而为居民提供更加有效、科学的社会治理服务。但在实际执行过程中，如何充分获取各部门、各机构间的资金、技术、人力支持并组织技术培训，尚有待进一步研究解决。

（三）群众法律意识与法治观念有待进一步增强

全面依法治国不仅需要增强领导干部的法律意识，更需要重视提升基层人民群众的法治意识[4]。在基层社会矛盾调解工作开展中，部分法治意识淡薄的居民因受制于片面的、机械的、非法治的思维，不仅直接导致一些不必要的矛盾产生，还因为不清楚在处理矛盾纠纷时应遵守怎样的法律规范与法律程序，一味觉得自己蒙受损失便是有理，导致部分可以化解于萌芽状态的矛盾被放大。

为预防和化解此类矛盾应进一步加强群众的法治教育，开展法律法规讲座，并将法治教育融入矛盾调处化解的全过程，从而有效提升居民的法律意识。但在现有案例中，存在个别居民即便已经具备一定的法律基础，仍然主观故意规避不利于自己的法律法规，将个人利益凌驾于法律之上，如何针对这类客观现象开展有效教育也是应当解决的问题。

（四）优秀实践的宣传推广工作有待进一步加强

各级矛盾调处化解机构在实践过程中积累了许多有益的实践经验。例如，县级矛盾调处化解中心在建成后的一年间就已处理线上线下5000余件矛盾纠纷事件，在此过程中的许多具体案例、经验方法都具有借鉴的意义。深入挖掘各基层示范性、代表性案例，提炼地区优秀实践经验，对形成高解决力、高人性化的普适可行性方案具有重要意义。

与此同时，随着互联网的不断发展与人民生活水平的不断提升，基层群众的信息接收意识与信息获取手段和方式都得到了大幅度的改善。除让矛盾调处化解工作人员在机构内部学习优秀调处案例外，还应通过咨询网站、微信公众号等媒介，面向群众对矛调机构单位、途径、成效进行宣传，增进群众对矛盾调处化解机构的认可。目前，安吉县已通过“掌上矛调”App建立了较为通畅的基层矛盾反馈渠道，但仍存在如何提升此类App的群众使用度、让群众反馈成为习惯动作而不是被动动作的问题。

三、基层社会矛盾多元化解体系建设的建议

（一）加强基层党组织建设

治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。因此，基层社会矛盾的化解，必须坚持党的领导，充分发挥党的先进性，关注基层矛盾化解中心的治理改善，让党的领导体现在实处。

首先，应充分发挥党员先锋模范作用，鼓励和引导党员积极主动地参与到基层矛盾化解的过程中，让更多的党员扎根于基层矛盾化解体系，做到主动“发现矛盾，解決矛盾”，以党员的高素质影响群众，为人民群众树立学习的榜样。其次，应充分发挥党群服务中心在基层的作用，拓宽党群服务中心与群众的交流互动渠道，为矛盾调处化解敞开大门，让党群服务中心成为基层矛盾预防和就地化解的“领头羊”。

（二）建立健全社会力量参与矛盾调处化解的引导规范

在部分领域的特定条件下，面对复杂多样的社会公共问题和公共事务，如调处邻里纠纷或者处理专业性问题时，社会个人、群体或组织可能会比政府部门更具优势。因此，在矛盾纠纷调处化解过程中，应重视社会群体、社会组织等社会力量的积极作用，通过合理的管理方式将多元治理主体的参与有机融入基层矛盾治理体系。

首先，应在政府的统筹规范下，积极鼓励和引导有能力且愿意参与矛盾纠纷调处化解的各类社会主体有序参与基层治理工作，并建立规范的参与者激励机制，灵活调动社会力量长期助力矛盾预防化解。其次，应及时做好社会力量参与监管，以统一规范的培训提高矛盾调处化解队伍的整体服务水平，确保其在矛盾调处化解的全过程中严格遵守法律规章制度。

（三）巧用善用科学技术提升基层社会治理水平

1.依托现代信息技术，统筹资源进行管理宣传

现代科学技术能够有效助力基层治理。就宏观角度来看，可以通过构建各级综合信息指挥中心与运用数字化、智能化基层治理内部系统，有效统筹各方资源和信息，指导并协调基层治理的开展。就微观角度来看，可以通过设置“天眼”监控等智能监测系统，结合畅通的数字化群众信息反馈渠道，如“掌上矛调”App，实时监测区域收集到的具体信息，对地域实施数字化网格管理，由点到面有针对性地将信息传达至适宜化解层级平台，促进基层社会治理可视化、可控化。

在宣传工作方面，运用现代信息技术也有助于社会力量积极参与矛盾纠纷调处化解。可以运用常用常见的信息传递媒介，如微信公众号、电视广告等，增强人民群众对于基层社会矛盾调处化解方式的了解。在提升民众信任度的同时，引导社会力量通过线上方式积极参与到基层社会矛盾化解中，提高基层社会治理的效果与效率。

2.运用社会科学知识，科学助力治理工作

技术的运用不能取代人在基层治理中的主观能动作用，提炼和把握好矛盾调处化解的经验与规律，有助于在实践中充分发挥理论指导的积极作用。因此，在储备并妥善运用社会科学知识的基础上，应科学合理地规范社会力量的参与方式和调节范围，正确发挥社会力量的效能，进而引导社会大众形成共同化解矛盾纠纷的强大合力。

（四）开展学习教育，提升整体素质和水平

1.增强群众“主人翁”意识，鼓励公民积极参与矛盾预防调处化解

群众是基层治理的参与者，更是最终受益者。因此，应积极通过社区宣讲、新媒体宣传等方式，帮助民众充分认识到自己的“主人翁”地位，明确“把问题解决在基层，把矛盾消除在萌芽状态”对每位公民的积极意义，提高民众的政治素养与法治观念。

从具体过程来看，群众的广泛学习与参与不仅可以发生在矛盾调处化解环节，更可以发生在矛盾预防环节。为此，可以通过平安家园卫队、平安志愿者等组织形式夯实群防群治战线，助力开展安全防范宣传、治安信息收集、政府信息传递等工作；也可以通过群众带动群众的方式，提升民众整体的参与意识。

2.增强矛盾调处化解参与者的专业水平，提升权威性与民众认可度

矛盾调处化解参与者的专业水平不仅与矛盾能否妥善解决息息相关，更影响着群众心中矛盾调处化解力量的权威。因此，应通过线上线下集中学习、讲座等形式，开展以提升矛盾调处化解参与者整体水平为目的的培训，以专业有素的服务提升公民对矛调服务、矛调队伍、矛调机构与和谐社会的认可度。

提升队伍整体专业水平不仅需要加强全方面、多维度的人才培养，还需要积极吸纳高水平的专业人才加入矛盾调处化解队伍。为此，应完善奖励制度与约束方式，通过高标准的人才培育与灵活的引入机制，招贤纳士，针对问题需求借调专业的高素质人才，不断增强矛盾调处化解队伍整体工作能力。

（五）广泛借鉴各基层地区矛盾调处化解经验

1.学习借鉴国内有益经验

我国在矛盾调处化解方面有着丰富的根源深厚、示范性强的指导思想与经典案例。例如，20世纪60年代的“枫桥经验”中“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的精髓，至今仍在社会治理领域发挥着重要作用[5]；中国小康建设研究会主编的《全国乡村振兴优秀案例》中更是提供了各地探索乡村治理体系建设的具体案例。为此，可以立足于本地区的特殊情况，广泛吸纳优秀经验，在汲取智慧中创造智慧，从而更好地开展矛盾调处化解工作。

2.辩证汲取国外建设经验

任何一个国家都无法避免基层社会矛盾等问题，就共性而言，只有审慎对待基层社会矛盾解决问题，扎根基层，重视政府与基层的深度融合、政府与社会力量的有机结合才能促进基层社会治理工作的稳步开展。因此，辩证汲取其他国家的基层矛盾治理经验对我国基层社会治理同样具有一定作用。例如，美國基层通过社区听证会协调各方利益，以社区为单位的居民自治解决基层矛盾纠纷，避免普通纠纷上升为诉讼矛盾[6]。德国部分州创设“市民事务专员”职位，专职受理包括建房审批、医疗保险等多方面问题在内的市民投诉，以专人专职、“脸书”（Facebook）反馈的形式赢得了民众支持；还鼓励专家学者通过公开演讲、学术论文、咨询报告等形式积极为社会治理政策建言献策[7]。基层矛盾调处化解机构在实践工作中，可以辩证学习一些国外相关经验，并结合本地区实际情况，使之本土化，以更好地服务于群众。

（六）积极创新打造当地特色品牌

随着实际经验的积累，许多基层矛盾调处化解机构在机构建设、技术运用、队伍组织等方面都形成了独具特色的治理经验。而品牌特色的塑造不仅需要对当地具体实践有着深刻的认识把握，更需要对建设情况有着宏观层面的理解与精简提炼。这就要求矛盾调处化解机构在党的领导下有依据、有成效地开展创新工作，及时对现有工作中的普适性创新点进行经验总结，争取形成“一村一特色，一地一品牌”的因地制宜模式，积极打造并宣传推广特色鲜明、科学有效的地区品牌。

四、结语

基层治理是在中国共产党领导下，由各类社会主体在农村乡镇、村和城市街道、社区层面共同开展的服务基层大众、协调基层社会关系、化解基层社会矛盾、维护基层社会稳定的制度的伟大实践，深刻体现着一个国家治理体系和治理能力的现代化水平。解决好与服务民生直接相关的基层矛盾问题，对扩大群众基础，形成为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而团结奋斗的强大力量具有重要意义。因此，各基层矛盾调处化解机构应坚持“将矛盾化解在基层”，因地制宜地探索和建设矛盾纠纷调处化解模式，及时归纳总结经验并进行分享，让有效模式在全国范围内得以全面推广。

参考文献

[1]王晓岚，方培栋.邀请社会第三方参与检察机关信访工作之构想[J].犯罪研究，2015（2）：87-92.

[2]李佳，邓春景.农村基层矛盾化解机制研究[J].农业经济，2012（12）：17-19.

[3]邵燕.引入第三方力量 力促社会矛盾化解[J].领导科学论坛，2019（5）：22-26.

[4]黄辉.我国基层矛盾化解机制的困境及其法治化转型[J].华中科技大学学报（社会科学版），2015（6）：70-76.

[5]卜清平.“枫桥经验”何以长青？[J].开放时代，2020（1）：134-160，8-9.

[6]吴晓燕，赵民兴.美国社区调解制度的特点及启示[J].人民论坛，2012（11）：180-181.

[7]龚维斌.德国社会治理经验及其启示[J].政策瞭望，2019（6）：31-33.