从“两权分离”到“三权分置”

高 海

2016年，习近平总书记在安徽省小岗村主持召开农村改革座谈会。总书记指出，小岗村是农村改革的主要发源地。在小岗村大包干等农业生产责任制基础上形成的以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我们党农村政策的重要基石。今年是习近平总书记在小岗村召开农村改革座谈会5周年，回顾过去，用大历史观看“三农”，才能准确把握农村改革的历史逻辑和历史方位，为加快农业农村现代化提供更有力的制度支撑。

1978年12月的一个寒夜，长期‘吃粮靠返销、用钱靠救济、生产靠贷款’的安徽省凤阳县小岗村的18户村民摁下红手印签订“秘密协议”约定：“我们分田到户，每户户主签字盖章，如以后能干，每户保证完成每户的全年上交和公粮，不在（再）向国家伸手要钱要粮。如不成，我们干部作（坐）牢杀头也干（甘）心，大家社员也保证把我们的小孩养活到十八岁。”就这样，小岗村村民们以摁红手印“托孤”的方式实施的包产到户，拉开了中国农村改革开放的序幕。改革初期，农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权分离”，土地所有权归集体、承包经营权归农户家庭，这是我国农村改革的重大创新。包产到户后的1979年当年，小岗村村民就实现了大翻身，不仅粮食产量大致相当于1966—1970年全村五年粮食产量的总和，而且已经连续二十多年靠吃国家救济粮的小岗村还向国家交售了余粮。小岗村包产到户取得的重大成效，很快引起了各级政府的高度关注和支持。1980年9月中央印发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》中首次允许：“在那些边远山区和贫困落后地区，……可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”在中央政策的支持下，包产到户以“星星之火可以燎原”之势，在全国普遍推广。到1984年底，全国各地的生产队基本上都实行了包产到户的家庭联产承包责任制。改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一；搞家庭联产承包制，把土地所有权和承包经营权分开，这无疑是我国农村改革的重大创新。

小岗村包产到户先后得到万里同志和邓小平同志的肯定，并被写进1982年、1983年和1984年等中央一号文件作为一项国家政策推向全国。而且，1984年中央一号文件还提出“土地承包期一般应在十五年以上”，这为稳定土地承包经营权并强化土地所有权与土地承包经营权“两权分离”奠定了政策基础。1986年颁布的《民法通则》不仅专门规定了农村土地承包经营户及其责任承担，而且明确规定“对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护”，这是土地承包经营权首次入法，成为法定权利，由此真正开启了土地所有权与土地承包经营权“两权分离”。2003年颁布的《农村土地承包法》专门为土地承包经营权立法，彰显了土地承包经营权的重要法律地位，该法全面、具体规范发包方与承包方的权利和义务，承包的原则和程序，承包期限和承包合同，土地承包经营权流转等。2007年《物权法》明确将土地承包经营权作为一项用益物权，并专章规范家庭承包的土地承包经营权与以招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权，至此土地承包经营权的用益物权性质确定无疑。

随着经济社会发展，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体不断发展壮大，实践中产生了将承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权的需要。2013年，习近平总书记在湖北重要讲话中要求好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，提出了承包地“三权分置”的初步构想。2014年，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上指出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。2014年至2021年多个中央一号文件连续强调推进或完善承包地“三权分置”改革，而且2014年中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》以及2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等政策文件，也将“三权分置”在全国推广实践。2018年12月修改的《农村土地承包法》全面贯彻落实了“三权分置”，对经营权的内涵、权能作出了规定，区分了土地承包经营权中分置的土地经营权和以招标、拍卖、公开协商等方式承包的土地承包经营权更名后的土地经营权。同时，明确了土地承包关系长久不变的实现方式，即“耕地承包期届满后再延长三十年”，并增加规定“不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件”，这就使土地承包经营权获得了更加充分有效的保障。2020年5月颁布的《民法典》在总则编完善农村承包经营户及其责任承担之后，于物权编专门就“土地承包经营权”作出了详细规定。通过第339条至第341条对农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”进行了直接体现。把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。

小岗村包产到户催生了集体土地所有权与农户承包经营权“两权分离”，克服了农民“吃大锅饭”的弊端，激活了农户个体的积极性和创造潜能，实现了解决温饱问题的基本目标，实现了农村土地制度改革的第一次飞跃；承包地规模流转与新型农业经营主体的发展诉求又促使土地承包经营权上分置出土地经营权，形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”，实现了农村土地制度改革的第二次飞跃。