老龄化背景下中美日三国退休政策体系比较及其启示

杨 钒

人口老龄化是全世界面临的重要挑战。随着人口老龄化日益加深，进入退休年龄的人口日益增多，迫使各国(地区)政府纷纷改革退休政策和养老金制度以维持社会保障体系的可持续性。人口老龄化使得年轻人必须负担越来越多的养老金领取者。如果维持当前的福利水平，各国(地区)就必须提高供款率或供款期限(即推迟退休年龄)〔1-2〕。世界各个国家(地区)的退休计划都面临着不断增加的年度支出和无资金负债，延迟退休通常被认为是应对这些挑战的重要手段，一些国家(地区)也对退休年龄和养老金计划进行了调整〔3〕。本文在阐述中国、美国和日本人口老龄化态势的基础上，分析三国退休政策体系的演变历程和主要特征，并在退休年龄和退休制度方面进行比较，最后根据美国和日本的经验提出对中国改革退休制度的有益启示。

一、中美日三国人口老龄化态势

1.从老龄化系数和老年抚养比看

老龄化系数是指65岁及以上人口占总人口的比重。中国在1960年老龄化系数仅为3.70%，65岁以上人口总量为2.47千万人，然而由于生育率的衰退和预期寿命的延长，老龄化系数不断提升，在2019年高达11.47%(1)数据来源：世界银行数据库，以下如无特别说明数据均出自于此。。美国在1960年老龄化系数为9.13%，65岁以上人口总量为1.65千万人，老龄化程度较高，但是美国老龄化系数增长较为缓慢，2019小幅升至16.21%，高于同期的中国。日本在1960年老龄化系数为5.62%，65岁及以上人口总量为0.52千万人，但是日本老龄化系数上升较快，2019年升至28%，高于同期的美国和中国，老龄化程度在全球处于前列。

老年抚养比是指65岁及以上人口与15-64岁人口数量之比。中国1960年老年抚养比仅为6.53%，但上升速度较快，2019年升至16.22%。美国1960年老年抚养比为15.16%，2019年升至24.85%，老龄化程度高于中国。日本1960年老年抚养比为8.77%，其后迅速上升，2019年升至47.12%，老龄化程度明显高于同期中国和美国，是全球人口老龄化程度最高的国家。

2.从平均预期寿命和总和生育率看

1960年，中国居民平均预期寿命仅为43.73岁，随着人均收入提高和医疗技术及卫生条件改善，预期寿命呈现快速上升趋势，2018年达76.71岁。美国在1960年居民预期寿命为69.77岁，随后呈现缓慢上升趋势，2018年为78.56岁，均高于同期的中国。日本在1960年居民预期寿命为67.67岁，高于同期的中国但低于同期的美国，2018年预期寿命上升为84.21岁，均高于同期的中国和美国。这也从侧面印证了日本老龄化程度最高，美国次之，中国第三。

中国在20世纪60年代初总和生育率处于高位，远高于同期的日本和美国，每个妇女平均生育6个子女。随着人口控制措施的实施，中国总和生育率在20世纪60年代中期开始急剧下降。随着20世纪80年代计划生育政策的正式出台，也得益于人均收入和受教育水平的提高等因素，中国总和生育率进一步降低，1993年已经下降至世代更替水平2.1以下，随后继续下降，最终稳定在1.6左右。中国生育率已严重偏低，加之预期寿命的延长，自然的结果就是人口老龄化程度加重。二战后，日本总和生育率开始逐年下降，1966年已下降至世代更替水平以下，随后小幅稳步下降，2018年降为1.42。美国总和生育率也处于下降趋势，1973年开始降至世代更替水平以下，其后稳定在1.8左右，高于同期的中国和日本。

二、中美日三国退休政策体系的演变及特征

1.中国退休政策体系的演变及特征

(1)中国退休政策体系的演变。中国退休政策体系建立相对较晚，在20世纪50年代形成基本框架，城镇基本养老保险是其中最重要的制度内容。城镇基本养老保险制度于1951年为城镇企业职工设立，1997年改革为“多支柱”制度，从最初的现收现付制逐渐向部分现收现付制组成的系统福利和个人退休账户转变〔4〕。在全国推广之前，整个系统经过了多次调整和省级试点改革。城镇基本养老保险制度第一支柱是强制性固定福利计划，根据该计划雇主有义务上缴雇员工资的20%作为养老金(自2019年开始降至16%)。城镇基本养老保险制度的第二支柱是个人账户，个人贡献其工资的8%作为养老金。此政策意味着工资收入较高或供款期限较长者将得到更高的养老金收入。2018年，中国城镇基本养老保险覆盖了69%以上的城市员工。1953年，中国为公务员和公共部门雇员设立了公务员养老金计划(PEP)。它提供的平均养老金替代率为退休前工资的80%-90%。随着人口老龄化的加剧，政府意识到亟需建立一种可以为老年人提供体面生活水平并不给年轻人过多压力负担的养老金体系。中国于2007年11月开始将覆盖范围扩大到城乡所有居民，2020年基本实现全覆盖。

中国现有的城镇职工养老保险制度，原则上是以整体城市劳动力的薪酬体系和个人退休账户所组成的。然而，在实践中，城镇职工养老保险制度覆盖范围小，结构性问题突出，加之从国有企业继承了大量无资金支持的债务，回报率低，缺乏可移植性，难以为未来的退休人员提供足够福利。中国社会保障与退休体系需要继续改革以适应人口结构变迁。简言之，尽管中国退休保障的前景明朗，但增量改革方式受限明显，为此将不得不对退休制度进行更为彻底的改革。

(2)中国退休政策体系的特征。在中国，正规部门(包括公共部门和企事业单位)建立了强制性的退休制度。然而，非正规部门却没有建立强制性退休制度。中国退休政策源于政府对正规部门工作员工的一系列文件规定。根据这些政策文件，男雇员的正常退休年龄为60岁，女政府雇员或管理人员的正常退休年龄为55岁，女工人雇员的正常退休年龄为50岁〔5〕，可见只有小部分女性有资格获得更高的退休年龄。另外，特殊工种可以提前5年退休，病退规定男性50岁，女性45岁。劳动者可以适当选择在法定退休年龄之前退休。中国于1994年出台了一项新政策，根据这项政策破产的国有企业职工可以在破产时退休，可以在正常退休年龄前五年享受养老金制度〔6〕。在中国，达到退休年龄意味着必须经过相关程序退休，并开始领取公共养老金。个人也可以在不损失养老金的情况下非正式地留在劳动力市场，但找到工作的机会急剧下降。绝大多数员工都遵守退休年龄政策，在法定退休年龄退休。

2.美国退休政策体系的演变及特征

(1)美国退休政策体系的演变。在20世纪初，美国退休人口相对少见且占全国总人口比例较低，其中，三分之二的65岁及以上的美国人被雇佣。及至二十世纪中叶，美国退休人口比例开始上升。1950年，65岁及以上的男性中只有不到一半的人有工作。1985年，美国工作人口比例进一步下降，在65岁以上的男性中只有16%的人受雇或积极寻找工作。女性就业人口的减少远远小于男性人口，因为在家工作的老年妇女比例一直都不低〔7〕。

老年劳动力参与率下降并不局限于美国，这是所有富裕工业化国家的特点。随着已婚妇女工作周的减少和薪水的增加，男性提前退休是发达经济体的一个显著特征。1940年以来，美国男性预期寿命每十年增加约0.9年，这使男人退休后生活的时间增加了将近12年。对于许多工人来说，退休时间将比从出生到全职进入就业市场的时间还要长。

相对于其他富裕国家而言，美国平均退休年龄下降趋势有过之而无不及。经合组织(OECD)经济学家对24个高收入国家平均退休年龄的估计表明，自1950年以来几乎所有国家平均退休年龄都在下降，并至少提前3年。除冰岛外，男性退休年龄都在下降。女性平均退休年龄下降也很快，有四分之一国家的男性在60岁之前就离开了劳动力市场。

美国于1978年4月开始制定调整退休年龄的政策措施，禁止对私营企业部门70岁以下的职工实施强制性退休计划。1983年，美国政府修订了《社会保障法案》，提出要实行弹性退休年龄计划。1986年11月，美国政府颁布了禁止根据年龄强制退休的法案。与此同时，相关的弹性退休年龄制度的具体实施方法也开始明确〔8-9〕。根据美国目前弹性退休年龄制度规定，法定退休年龄即正常退休年龄(Normal Retirement Age)是指可以全额领取养老金的最低年龄，它按人口出生时间动态而设定，而且男女法定退休年龄统一〔10〕。

目前，美国法定退休年龄为62-67岁，退休人员在62岁时有资格获得一部分比例的社会保障金。65岁及以上的人有资格获得一些免费的医疗保险福利，条件是他们支付至少10年的医疗保险税。从2017年末开始，领取养老金的年龄由原来的65岁延长到66岁零两个月，同时若提前退休，将会扣减一定比例的养老金。另外，越来越多的私营部门雇主已经远离传统的固定福利(Defined Benefit，DB)养老金计划，这些计划已被固定缴款(Defined Contribution，DC)计划所逐渐取代〔11〕。

(2)美国退休政策体系的特征。在美国，人们62岁时取得社会保障福利的资格，65岁时取得全额福利的资格，然而65岁以上继续工作则意味着放弃享受社会保障福利。美国福利体系这一特点显然鼓励在65岁之前退休。如果工人延迟领取超过62岁的养老金，他们将被给予补偿。但时间偏好率高或预期寿命短的工人可能不会在意补偿。如此，许多工人更愿意提前退休。目前，传统的固定福利计划继续覆盖大多数公共雇员，但一些州已经采用混合计划，其他州已经转向固定缴款或现金余额计划，另一些州目前正在给雇员选择退休计划。保留了传统计划的美国州和地方政府继续实施减少福利的政策，如包括减少福利、增加用于计算最终平均工资的年数、提高年龄和增加提前及正常退休所需的服务年限，以及增加员工供款〔12〕。

虽然美国的退休制度正在发生深刻的变化，但是低利率、围绕信托责任的新政策以及新金融技术的出现是重塑退休市场的诸多干扰之一。美国退休制度面临着一系列问题，其中最重要的是：为什么美国的退休制度对一部分美国人的服务要比其他人好得多？Webb(2005)确定了五个主要原因〔13〕。一是退休金覆盖率差距。众多学者都认为当前制度的一个根本缺陷是数百万的美国人没有一个简单的办法解决通过工作来为退休储蓄的问题。二是普遍的金融不稳定。那些在退休后经济上挣扎的人通常是在工作生活中经济上挣扎的人。考虑到美国工人的金融不稳定正在上升，未来美国退休制度的压力可能会加剧。三是预期寿命延长。即使工人面临经济下行，更长的寿命会延长退休时间，从而需要更多的退休金。四是不断演变的社会契约。养老金模式完全依赖于个人，随着对机构和精英的信任度下降，试图重塑社会契约更困难。五是缺乏政治意愿。美国的退休制度演进比较缓慢，受到众多力量制约，这使得政客们的变革行动变得更加复杂。为了应对以上挑战，美国政府在以下四个关键领域加强政策支持：一是延长退休年龄；二是加强社会保障投入力度；三是扩大获得低成本、高质量退休计划的机会；四是帮助低收入工人和为退休而储蓄的家庭。

3.日本的退休政策体系的演变及特征

(1)日本退休政策体系的演变。日本的退休政策体系由两部分组成：一是退休计划体系；二是福利养老金制度〔14〕。20世纪70年代以前，大多数公司都坚持强制性退休政策并将55岁设为法定退休年龄。1971年，日本政府发布《稳定老年人就业法》(Law for the Stabilization of Employment of Older Persons)，旨在提高中年和老年人的劳动参与率，并鼓励延迟退休，以期将退休年龄从55岁提升到60岁。1986年，日本政府又从法律上明确规定了退休年龄为60岁。

自20世纪90年代中期以来，日本通过修订《稳定老年人就业法》对强制性退休政策进行了三次重大改革。1994年修订的《稳定老年人就业法》规定，雇主对工人的合同中强制退休年龄不得低于60岁。此前，只有少数人在退休后与雇主签订了合同，大多数工人在55岁时非自愿退休。1999年纳入了降低后代缴纳会费的措施，使得资格条件和福利制度更加宽松。特别是：一是将养老金福利减少5%；二是将合格退休年龄从60岁增加到65岁；三是取消养老金的工资指数化〔15〕。2004年，日本再次对《稳定老年人就业法》进行修订，该法要求雇主在2013年之前实施以下措施之一：一是提高强制退休年龄；二是根据退休后合同重新雇佣工人；三是完全废除强制退休〔16〕。2013年修订的《稳定老年人就业法》要求雇主继续雇佣所有希望继续为雇主工作的60岁以上的工人。随后，日本政府逐渐分阶段地提升了退休年龄，以应对人口老龄化的挑战。

日本从1994年起雇员领取养老金资格的年龄逐步提高，从2001年开始，这一资格年龄每三年增加一岁，因此到2013年男性必须年满65岁才能领取全部员工养老金。然而，这项改革也引入了一种提前退休的方式，通过这种方式，男性可以在60岁的时候选择退休，但养老金不能在雇员领取退休金资格年龄之前领取〔17〕。退休的私营部门工人最多可以领取一份失业救济金。离开劳动力市场一年后，假设他们符合条件，退休人员可以在1998年以前同时领取公共养老金和失业救济金。因此，根据这两种利益来源的相对规模，一些工人选择在退休后领取失业救济金，直到不能领取失业救济金为止。

目前，日本法定退休年龄为62岁，未来法定退休年龄将逐渐增加到68岁。但是四分之三的60-64岁老年人仍留在劳动力市场，其中包括近半数的女性。可见，日本女性和老年劳动力的劳动参与率较高。2018年，日本新法令规定劳动者可以在60-70岁之间自主选择退休年龄，只是如果劳动者选择在65岁以后退休将享受稍微优厚的退休金待遇，即鼓励延迟退休。2018年，日本政府还规定公务员退休年龄延长至70岁，这使得日本拥有最高的老年人劳动力参与率。

(2)日本退休政策体系的特征。为了应对人口老龄化，日本逐渐改革退休制度，提高退休年龄和老年人劳动参与率。日本目前大多数雇主均根据退休后合同重新雇用工人。法律并没有要求所有60岁以上的员工都被重新雇用，而是雇主可以选择那些被重新雇用的工人，并提供他们每年可续签(由雇主决定)的合同。最重要的是，在60岁后就业合同的条款和条件方面，雇主可以自由地降低薪酬，提供较少福利，并能够将员工安排在与他们的技能和经验无关的组织职位上。

为了配合老年人劳动法案的改革，激励员工延迟退休，日本政府逐渐对退休福利制度进行了改革。日本的退休福利制度涉及各种各样的养老金计划。总体来说，日本的公共养老金制度由两个层次组成：国家养老金和员工养老金。一个人是否接受这两个公共养老金取决于其就业部门。私人养老金制度包括公司特定养老金和近年来的个人养老金计划。私营员工养老金占所有员工的85%。政府雇员、私立学校教师以及农业、林业和渔业组织的雇员都由公共养老金和互助协会提供的特殊计划所涵盖，但这些计划的结构几乎与员工养老金相同。

所有20-59岁的登记居民(包括日本公民和合法外国居民)都有义务向国家养老金计划缴款。养老金缴费将从员工工资账户中扣除，退休金的数额由该系统的供款数额决定，而自营职业者将支付固定金额养老金。短期享受国家养老金的非日本人可从该制度中提取一笔款项。每个人收到的福利金额只取决于参加者的年数和贡献。日本政府设立了政府养老金投资基金，该基金旨在确保养老金系统在最低风险下稳定投资收益。日本的社会保障体系资金来源构成基本如下：约60%的资金由养老金缴款贡献，约30%由财政支出提供，约10%由资产收益提供〔18〕。

三、中美日三国退休政策体系的比较与启示

1.中美日退休政策体系的比较

(1)退休年龄比较。从中美日三国退休政策体系演化来看，目前中美日三国均存在法定的退休年龄政策(详见表1)。中国法定退休年龄早于美国和日本，是目前全球退休年龄最早的国家之一。男女退休年龄不同，而且即使女性内部退休年龄也不同，只有小部分女性有资格获得更高的退休年龄。

表1 2014年中美日等国法定退休年龄

(2)退休制度比较。中国退休制度存在强制性特征且退休福利存在多层体系，这不利于民营企业雇员和农村劳动力调整其退休计划。而且，目前中国法定退休年龄较早，与老龄化社会不匹配，也未能设计一系列配套的弹性退休措施，未能提前应对老龄化社会。

在美国，由于实行弹性退休制度，在过去的几十年里，越来越多的私营部门雇主已经由固定福利计划向固定缴款计划转变，其中的风险和大部分资金负担落在个人雇员身上，他们通常缺乏投资的专业知识，可能难以确定如何在退休时进行投资。但另一方面，这减少了提前退休的激励。美国的这些措施一定程度上延长了平均退休年龄，有助于缓解养老金可持续性危机。

日本的退休政策体系包括劳动法案和退休福利制度。为了应对人口老龄化引致的劳动力供给和养老金可持续性危机，日本政府逐渐分阶段地修改了老年劳动力就业法案，规定劳动力增加工作年限，实施延迟退休政策。虽然日本雇主继续维持强制性退休政策，但是日本有一个成熟的退休过渡期，并且大多数工人从职业工作转向业余工作。

综上，美国和日本的退休制度存在多层次和弹性特征，通过逐渐分阶段改革，建立激励与约束机制，鼓励居民延长退休年龄，从而形成了可以非常灵活地应对人口老龄化的措施。美国和日本也同步逐渐改革养老金体系，设计鼓励延迟退休的养老金制度，即延迟退休才可能获取更为丰厚的养老金。就目前来看，美国和日本的退休保障福利高于中国，而中国的退休福利制度较为统一，弹性化不足且强制性实施。

2.美国和日本退休政策的启示

(1)提前设计延迟退休政策。人口老龄化不断加深，使政府和民众均意识到养老金的不可持续性，但提高退休年龄等改革在大多数民众中并不受欢迎〔19〕。为了降低与人口老龄化有关的社会保障负担，虽然面临大量民众和媒体的反对，但推迟法定退休年龄在工业化国家已是普遍做法〔20〕。据调查，中国劳动力延迟退休年龄的意愿较低，平均意愿退休年龄为54.88岁〔21〕。因此，中国应该借鉴美国和日本等发达国家经验，提前设计延迟退休政策，积极向民众宣传和阐述实施延迟退休政策的必要性和紧迫性。

(2)构建弹性退休制度。由于人口老龄化的加剧，年轻劳动人口下降和退休人员逐渐增多。从国际经验观察，为了增加劳动力供给、缓解养老金可持续性危机，延迟退休是普遍做法。构建弹性退休制度在老年人口基数庞大的中国是一项复杂的系统性工程，需要找准改革的切入点。中国应该打破传统思维，通过创新构建更加弹性灵活的退休制度及其配套机制。

(3)推行渐进式退休政策改革。从美国和日本退休政策体系的演进来看，虽然两国退休政策体系采取的是渐进式改革，但也受到不小的阻力。因此，中国在延迟退休政策的推进过程中，需要关注不同地区、不同职业、不同年龄和不同群体等的退休诉求、退休利益〔22〕。另外，中国的改革传统比较偏好于渐进式改革，退休制度也应该实施渐进式改革，因为改革速度过快过猛容易伤害大部分劳动者的利益，反而为改革造成较大阻力，正所谓改革欲速则不达。