突发公共卫生事件下政府应急管理能力的提升

多永韵璇 张俊承

摘 要：政府是突发公共卫生事件应急管理的主体，拥有强制性管理工具、非常态化管理职责、迅速调集物资的能力和以人为本的价值理念。在新冠疫情的防控中，政府作為应急管理的主体，其应急管理能力相比甲型H1NI时期有了质的提升，具体表现为政府应急保障能力、应急协同能力、信息处理能力、执法监管能力的提升，而促使政府应急管理能力提升的原因主要有四个：制度优势、科技发展、观念更新和政府管理创新。

关键词：突发公共卫生事件;应急管理;政府管理创新

中图分类号：C 93

文献标志码：A

文章编号：1005-9679（2021）02-0106-05

Abstract：The government is the leading role in emergency management of public health emergencies.The government has the tools of mandatory management;the responsibility of irregular management;the ability to quickly mobilize materials and the value of People-oriented. In the fight against COVID-19，the government is the leading role of emergency management，the Chinese government has improved its emergency management capability compared with a decade ago.It mainly includes the improvement of the government′s emergency support capability;emergency coordination capability;information processing capability and law enforcement and supervision capability.There are four main reasons for the improvement of the government′s emergency management capability are institutional advantage;scientific and technological development;concept updating;government management innovation.

Key words：public health emergency; emergency management; government management innovation

1 政府在突发公共卫生事件应急管理中的主体地位

应急管理是指政府或其他公共机构在应对危机时，迅速采取一系列的应急措施，建立必要的应对机制，阻止危机进一步扩大并尽快恢复社会和谐稳定的过程。应急管理虽然强调主体多元化，但突发公共卫生事件具有成因多样、传播广泛、危害复杂等特点，仅凭个人或社会组织的力量很难对突发公共卫生事件进行有效防控，只有保证政府在突发公共卫生事件应急管理中的主体地位，通过政府统一进行指挥和决策，运用强制性管理工具防止社会失序，积极动员各方力量，综合协调各种资源，保障公民政治参与，才能对突发公共卫生事件进行有效防控。

1.1 政府强制性管理工具是应急管理的必然选择

政府管理工具是达成政策目标的手段，周平（2015）根据社会属性和政府介入程度的不同将政府管理工具分为强制性管理工具、非强制性管理工具和综合性管理工具。他指出强制性管理工具是政府介入程度最高的工具，也可以说是一种以管制为主的工具类型，主要在情况非常紧迫的时候选用;非强制性管理工具主要发挥的是市场和公民社会的力量，体现现代政府的民主性和公民参与管理的自主性;综合性管理工具的政府介入程度在强制性管理工具和非强制性政府管理工具之间，通过电子政务和信息公开实现政府有效管理，具有高直接性和低自治性。突发公共卫生事件的爆发往往情况紧迫，容易引起民众恐慌和社会混乱，这种情况下，非强制性管理工具和综合性管理工具很难克服突发危机和稳定社会秩序，只有把政府强制性管理工具作为应急管理的必要手段，及时确定新的政策目标，强行要求或禁止人们采取某些特定行为、强行干预或管制市场和社会乱象、强行阻断或引导负面舆论的传播，才能防止危机进一步扩大。

1.2 应急管理是政府必须履行的非常态化管理职责

相对于政府的常态化日常管理，所有的应急管理都属于非常态化管理。

非常态化管理就是对社会非常状态下的管理。社会非常状态是指社会无法按照原有的节奏运行，社会原有进程被终止，社会秩序脱离正常轨道。而社会非常态往往是由突发性的公共危机导致的，李彤宇（2003）指出“在一个国家和社会中，危机事件难以避免，但因危机事件导致的社会非常态化是可以管理和控制的，一个国家对社会的非常态化管理体现了一个国家的能力和政府的管理水平”。政府在非常态化管理上也有诸多优势。第一，政治优势。政府是国家权威性的表现形式，代表着社会公共权力，由政府作为突发公共卫生事件应急管理的主体，不仅能得到社会合法性的认同，还能最大限度地保障公共利益和降低危机的危害程度。第二，组织优势。现代服务型政府是在中国共产党领导下的具有高度组织性和纪律性的政府，组织化程度越高的政府越有强大的动员协调能力，在突发危机中全国一盘棋，政府统一调度指挥，各部门步调一致，形成联防联控的强大合力。

1.3 迅速调配物资是政府作为应急管理主体的优势

应急物资是指应对突发危机的应急处置中所需要的保障性物资，从广义上来说，在突发公共事件应对中所需要的所有物资，包括人、财、物等，都属于应急物资的范畴。突发危机中应急物资的匮乏是造成人群恐慌和社会混乱的重要因素，这种情况下，个人和社会组织在危机面前就显得异常软弱，只有政府才具备在短时间内调集各种人、财、物等资源的能力和权力。首先，政府是行使国家权力的机关，代表着社会公共权力，政府拥有社会公信力，因此政府对社会的管理是得到合法性认同的，是无可代替的。其次，政府本身就有资源储备的能力，每年的财政预算中都会有一部分被用来储备应急物资，以备不时之需;而在物资储备匮乏的时候，政府拥有紧急调配各地区、各类型物资的权力。最后，政府还有社会动员和组织的能力，突发公共危机中，政府往往是最权威的指挥和决策中心，政府统一领导，综合协调各组织和各部门参与应急管理，保证公民政治参与渠道的畅通，有力推动了应急管理主体的多元化。

1.4 以人为本是政府作为应急管理主体的理念支撑

政治文化影响着政治系统的运行，阿尔蒙德（1989）根据社会成员对政治的认知程度，将政治文化分為地方型政治文化、臣民型政治文化和参与型政治文化。在地方型政治文化和臣民型政治文化中，社会成员对传统政府的政治输入和自己在政治系统中的位置普遍没有认知，长期疏离政治系统，因而没能形成积极参与政治的自觉性。随着参与型政治文化的形成，社会成员开始具有明确的政治认知，有了更多的政治诉求，渴望参与政治生活，便有了适应社会成员需求的政治系统——现代服务型政府。现代服务型政府以公民本位、社会本位为指导，以为人民服务为根本宗旨，以依法行政为服务准则，并有自身完善的监督体系，体现了以人为本的服务理念。而什么样的服务理念就会有什么样的行为结果，在突发公共危机中，现代服务型政府作为应急管理的主体，能时刻铭记以人为本的服务理念，其应急措施的采取往往以人民的生命安全、身体健康为先导，以保障社会公共利益、恢复社会秩序稳定为目标。因此，现代服务型政府在处理突发公共危机过程中，其公信力能够得到快速提升，应急措施能够被民众支持，应急政策法规能够顺利实施，应急管理能力能够显著提高。

2 新冠疫情下政府应急管理能力的提升

2009年甲型H1N1流感暴发，中国政府坚持“高度重视，积极应对，联防防控，依法科学处置”的防控原则，采取了一系列有效的应急管理措施，如我国卫生部明确规定每七天公布一次甲型H1N1的准确疫情信息，受众可以通过多种渠道了解疫情的最新情况;媒体更加重视报道疫情的客观性、真实性和全面性，避免公众不必要的恐慌;政府拨付专项资金购买甲型H1N1疫苗，组织公众免费接种疫苗等。尽管如此，那时候的信息技术、医疗设备以及应急管理系统都不及现在发达，因此政府的应急管理能力十分有限。

2019年新冠肺炎疫情暴发，是我国继2009年甲型H1N1流感后又一次面对的传染病疫情类特大突发公共卫生事件，此次疫情无论是传播速度还是感染人数都远远超过十年前的甲型H1N1流感，但此时的中国也不是十年前的中国了，中国政府面对突发公共卫生事件的应急保障能力、应急协同能力、信息处理能力、执法监管能力明显比十年前提升了。

2.1 应急保障能力的提升

（1）完善突发公共卫生事件的补偿机制。甲型H1N1流感时期，由于我国突发公共卫生事件的补偿机制不够完善，补偿主体责任划分不明确，一些医院为病人垫付昂贵的医疗费后病人无力偿还，医疗经费得不到解决，对医院和病人都造成了一定的影响。而在此次疫情中，政府从多方面为确诊患者、志愿者、普通民众都提供了各种补偿服务。为补偿患者，政府对确诊患者采取特殊报销政策，对确诊患者的个人费用提供部分财政补贴，批准确诊患者提取住房公积金，并将火神山医院纳入医保定点。为补偿志愿者，政府给疫情防控社区的志愿者发放补贴、合理安排志愿者的工作轮休。为补偿普通民众，各地政府为外地滞留者提供政府临时救助金，鼓励保险部门为大众免费提供保险服务，鼓励社会各界通过各种方式进行社会捐赠和援助活动，以此拓宽突发公共卫生事件应急资金的来源渠道。

（2）加强突发公共卫生事件的技术保障。在救治方面，多家医院运用移动心肺仪器ECMO成功救治多名重症患者，中国肺移植专家成功为确诊患者进行了全球首例新型肺炎双肺移植手术。在监测方面，运用5G警用巡逻机器人在机场、车站、广场、医院、社区以及重点卡口路段全景无死角巡逻。在建造方面，中国仅花十天十夜便建成火神山医院 ，一天一夜便把武汉洪山体育馆改造成“方舱医院”，这独一无二的“中国速度”彰显出了中国强大的技术支撑，而这些科学技术在十年前抗击甲型H1N1流感时期是基本不具备的。

2.2 应急协同能力的提升

（1）加强其他非卫生关键领域的应急能力建设。张义（2011）指出“非卫生关键领域和卫生领域的应急能力建设同等重要”。新冠疫情期间，政府不仅加大了对公共卫生事业的投入，还注重加强卫生之外关键领域的应急管理能力建设，如教育系统、重要交通枢纽、基层社区、市场监督管理系统。各个非卫生领域采取了不同的措施，如教育系统组织了多个在线课程平台免费开放在线课程，积极补助家庭经济困难的患病学生，并为其延期助学贷款。重要交通枢纽（机场、高铁站、客运站）在做好应对大客流交通需求的同时，安排专业人员进行体温检测，以及定时开展消毒和清洁作业。基层社区挨家挨户上门登记住户信息，并对发现确诊病例的小区实行挂牌和封闭式管理。市场监督管理系统严厉打击口罩非法制售和野生动物非法售卖等违法行为。

（2）建立综合性的国家救援合作机制。此次新冠疫情中国采取了地方专业队伍和志愿者队伍相结合的救援合作机制，并按照就近调配、快速行动、有序救援的原则建设区域救援应急中心。火神山医院、雷神山医院、武汉方舱医院建成后，政府先后调集多家方舱医院、多名ICU护士以及各种物资支援武汉，各个省先后派出专业的救援队伍赶往武汉，这些救援队伍都是专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的队伍。中国政府通过协同各种救援力量，在武汉建立了一个综合性的国家救援合作机制。

2.3 信息处理能力的提升

（1）加强突发公共卫生事件中的公共沟通。此次疫情，政府主要通过三方面来加强公共沟通。第一，重视新媒体的快速传播效应。政府通过微博、抖音、贴吧等多种新媒体及时发布每日疫情数据和相关信息，使公众能够迅速了解疫情实况并通过评论区畅所欲言;政府还通过微博设置专门的求助通道与新冠肺炎求助者进行核实和对接，这种方式保证了民众和政府沟通主体地位上的平等。第二，注重对公众的宣传教育。政府推动疫情防控宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，普及疫情知识，支持引导民众开展风险隐患排查和治理。第三，注重信息透明公开。除了每日发布确诊、疑似病例的精确数字，政府要求红十字会公布捐赠物资明细表，使公众及时了解捐赠物资去向;工信部建立从生产、发运到收货的闭环管理，使生产发运全过程可控、可追踪等。

（2）加强国际合作，共享防控信息。任何一个国家在发生传染病疫情类突发公共卫生事件时，若能够加强国际合作、共享防控信息，将有助于提升本国救治能力并阻止疫情进一步扩散。新冠疫情期间，中国通过共享防控信息和做法，加强了与世界卫生组织的合作;并与人员往来较多的国家共同建立和完善卫生防疫应急协同管控机制，采取共同的防控措施，有效防止跨境流動人员的疫情输出或输入;通过国际合作和交流，进行药物和疫苗的研发;与其他国家互相捐赠医用急救用品、医疗设备和生活用品等应急物资;针对高风险人员出入境、跨国交通等情况，建立了一系列相应的防控标准。

2.4 监管执法能力的提升

（1）加强突发公共卫生事件中的责任问责制。每一次突发公共卫生事件都是对中国各级官员能力的大检阅，过去，部分官员经常在危机面前无所作为，贻误解决问题的最佳时机，这充分显示我国一些政府官员还延续着封建官僚的惯性，脱离群众、滥用权力，官僚主义、形式主义浓厚。此次疫情，中国政府的监管能力已经有了显著提升，各级履职不力的干部都被严厉问责，情节严重的则被免去职务;各级失职机构都被要求开展自查自纠，采取切实管用措施，坚决彻底整改到位。

（2）为突发公共卫生事件提供法律和政策支撑。习近平（2019）在中央政治局第十九次集体学习时强调：“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。”过去，在突发公共卫生事件应急法制建设方面，中国政府在2003年公布实施了《突发公共卫生事件应急条例》，2004年修订了《中华人民共和国污染防治法》，2007年通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，此次新冠疫情期间，为保障人民群众的生命健康安全、褒扬疫情防控中牺牲的烈士、关爱疫情防控一线的医务人员、惩治妨害疫情防控的违法犯罪行为，政府又出台了一系列意见和通知，为今后应对突发公共卫生事件提供了更健全的法律和政策保障。

3 政府应急管理能力提升的原因

3.1 制度原因

从“甲流”到“新冠”，中国政府应急管理能力的提升离不开我国的制度优势。第一，中国制度是坚持党集中统一领导的制度。面对突发公共卫生事件，党中央统筹全局、果断决策，派遣中央指导组，全面加强党对应急管理工作的统一指挥、统一调度，把党的集中统一领导贯彻落实到各环节。第二，中国制度能够集中力量办大事。坚持全国一盘棋，各省市守望相助，全国开展全方位的人力组织战、资源调集战、工程建设战，全国人民集中力量、统一行动推动突发公共卫生事件向好的方向发展。第三，中国制度始终以人民为中心。突发公共卫生事件下，党中央坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，不惜代价抢救每一个生命，保障每一个人的利益。第四，中国制度是全面依法治国的制度。突发公共卫生事件下，各级党组织积极开展普法宣传，增强人民群众法治意识;奖励提拔坚守岗位、率先垂范的干部;依法处置履职不力、严重失职的干部;不断推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平，为应对突发公共卫生事件提供坚强的纪律保障。因此，中国的制度优势是促使政府应急管理能力不断提升的关键原因。

3.2 科技原因

从“甲流”到“新冠”，科技的迅猛发展带动了信息技术、医疗设备的发展。在信息技术方面，我国进入了大数据时代，首先，利用大数据可以提早预测危机、做好应急预案;其次，利用大数据可以让民众参与到安全环境建构中，改善民众的信息不对称问题;最后，利用大数据可以把来自事件现场的第一手数据借助危机指挥中心和信息联动系统，迅速同步给涉及救援需求的所有部门（旷晖，2015）。政府能在数据的支持下组织协调相关部门、救援机构、社会组织和人民群众，调配各种应急物资，快速组织应急部门的紧急救援工作，最大限度将突发公共卫生事件造成的损失降到最低。在医疗设备方面，医疗设备包括医用相关的仪器、器具、材料、软件以及其他物品。十年来，随着人民生活水平的提高、人口老龄化的加剧、医疗需求的不断增加、医疗卫生制度改革、国家对医疗卫生行业的投入增加等，医疗软件开始普及，医疗设备市场逐年增长，医疗设备的种类和质量也有了很大提高。因此，科技进步带来的信息技术、医疗设备的发展是促使政府应急管理能力提升的重要原因。

3.3 创新原因

应急管理的对象是各种突发事件，应急管理的主体主要是政府，而政府应急管理能力的提升则离不开政府管理的创新。政府管理创新可分为管理理念、管理方式、管理机构的创新。第一，政府管理理念的创新。陈瑶（2010）指出“过去官本位的官僚思想已经被民本位的民主理念取代”。疫情期间，电子政府作为一个让公众广泛知晓的平台和窗口，通过政务信息公开，使所有公民都能通过互联网访问各地政府的网站，了解当前的病例统计数据、疫情防控政策和行政动态等信息，避免了突发危机下人群的恐慌心理。第二，政府管理方式的创新。在传统政府中，官僚掌握着政府管理的决策权，一切决策权要通过层次等级权限来确定。而现在的电子政府实行政务信息公开，并通过各种渠道保障公民参与，体现了以人为本的理念，极大地调动了公众参与和管理的积极性，从而在突发危机中形成政府、公民和社会的协同管控，实现应急管理主体的多元化。第三，政府管理机构的创新。通过精简机构改变过去机构臃肿、人浮于事的困境，建立高素质的公务员队伍。一方面，减少管理层次、精简机构能够提高政府的行政效率和应急反应速度;另一方面，实现办公自动化的电子政府，为完善应急管理体系提供了技术上的可能性。因此，政府管理的不断创新是促使政府应急管理能力提升的必要原因。

3.4 观念原因

在理论方面，对突发事件应急管理的研究最早起始于西方，西方国家运用多种研究理论并融入多门学科对突发事件应急管理进行研究，并形成了一套相对比较完善的应急管理基本理论体系。而在2003年以前，我国关于应急管理的研究主要集中在灾害理论方面，应急管理一般规律的综合性研究成果寥寥无几。随着非典事件的暴发和互联网的普及，国内学者开始对突发事件的应急管理理论进行多角度、深层次、多区域研究，并在借鉴西方应急管理理论的基础上构建我国自身的应急管理理论和体系，为完善我国的应急管理机制提出了诸多宝贵的意见。在机构设置方面，美国最早于1979 年组建了负责美国紧急事务管理的联邦应急管理局（FEMA），而彼时的中国还没有自己的应急管理体系，直到2003年的非典事件才让中国的观念得到转变。非典事件暴露了我国政府管理中的诸多弊端，特别是应急管理工作的薄弱环节，中国由此建立了“一案三制”（应急预案、应急体制、法制、机制）的应急管理体系，并于2006年设置国务院应急管理办公室。面对2019年的新冠疫情，在总结国内外经验的基础上，中国又进行了机构改革，并明确提出组建应急管理部。由此可见，观念更新促进了我国应急管理理论的升华和应急管理机构的创新，因此观念更新是促使政府应急管理能力提升的内在原因。

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