“进步主义”背后的另一个面相：美国纽约市政改革中的坦慕尼协会

石庆环 刘博然

摘 要：作为城市政治机器的代表，美国纽约市的坦慕尼协会一度被视为城市“毒瘤”，尤其在进步主义时代，改革者将其视为阻遏市政改革的罪魁祸首。这一脸谱化的负面形象在某种程度上是历史的选择性“记忆”，而坦慕尼协会对纽约城市发展的贡献却被选择性地“遗忘”。同时，坦慕尼协会的衰落并非缘于与城市进步主义运动互斥，相反，正是因为其拥抱改革，才瓦解了原有坦慕尼组织的权力网络。如果将坦慕尼协会置于更加宏观的历史视域下考察，还会发现美国政府与社会之间权力的消长，直接影响了坦慕尼协会的命运，而在其兴衰演变的过程中，美国政党政治从中获得了更大的发展空间。

关键词： 美国;进步主义时代;纽约市政改革;坦慕尼协会;城市机器纽约是美国城市发展的标杆，其城市政治也是美国政治生活的缩影。19世纪末至20世纪初，纽约的政治机器——坦慕尼协会（Tammany Hall）被视为纽约社会权力的核心，与其他城市老板（city boss）一样，这个协会也是卖官鬻爵、私相授受和贪污行贿等城市问题的主要制造者。在早期的城市老板研究中，这样的腐败形象被刻画得入木三分，其中最具代表性的成果，当属纽约改革派人物林肯·斯特芬斯（Lincoln Steffen）所撰写的几篇揭露黑幕的论文，其核心论点是“城市老板通过贪污和政治献金来控制市政府”。①20世纪30年代以后，学者们的观点虽有所改变，包括承认“在政府缺位以及社会撕裂的时代，城市老板充当了社会流动的工具，并缓解了穷人和新移民的生存困境”，但仍是负面评价居多。②国内学者对于坦慕尼协会以及城市老板的研究，多聚焦在腐败问题上。③上述国内外学者的立论基础在于，城市老板是进步主义这一话语体系中的假想敌，所以他们看到的多是负面面相，而在笔者看来，腐败不是坦慕尼协会和城市老板的唯一面相，否则就有可能忽略了历史发展的多元性与复杂性。在美国进步主义时代的城市改革中，进步主义的话语权并非由城市改革者独占，政治机器对市政发展的推动以及公共福利的促进，同样需要被关注。因此，本文试图从历史学的角度切入，分析坦慕尼协会的形成机缘、组织架构及权力运作手段等，力图从多维视角观察其在进步主义时代纽约市政革新中所扮演的角色。同时，以政治学的权力视角观之，坦慕尼协会作为社会权力聚合的产物，其衰落也揭示出美国市政治理体系与社会权力作用方式之间有着较强的关联度。

一、美国城市政治的权力根基：社会权力与政党政治

现代政府的权力来源于社会，合法性源于多数人的认可，而社会权力则以人民为根基。对于社会权力，加利福尼亚大学洛杉矶分校的迈克尔·曼（Michael Mann）有专著论及，他没有将社会权力单独置于与政府相对的概念上，而是从宏观上将国家权力囊括于社会权力之中进行阐释。 参见[英]迈克尔·曼著，刘北成、李少军译：《社会权力的来源》，上海人民出版社2016年版。我国学者郭道晖进一步将社会权力与政府权力的关系作为研究对象，并给出定义：“所谓‘社会权力，简言之，即社会主体以其所拥有的社会资源对国家和社会的影响力、支配力。”

郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第3-4页。本文所讨论的“社会权力”，类似于重要的利益集团群体掌握的权力，也可以说成是“小政府权力”，纽约的坦慕尼协会就具有这样的权力特征。美国社会与政府间具有较强的互动性，在基层行政组织方面，19世纪的美国城市治理更多地被视为一种社会责任，而非政府权力。就这一意义而言，美国市政中社会组织的影响力之大，便不难理解。社会权力之所以在美国社会中扮演着重要的角色，从制度层面来看，与美国立国时的“有限政府”传统及其衍生出的美国分权制衡政府结构息息相关。以公民权利观之，自19世纪20年代美国各州经历了政治民主化过程，普选权在全国的推行打破了城市精英垄断市政的局面，选票价值提升，政党政治的兴起为社会组织作为城市机器把持市政提供了契机。

美国殖民地时期地方自治的传统因“有限政府”理论在美国政治体制层面的实践而得到了保护。为防止“利维坦”的膨胀“鲸吞”人民的私权，政府的权力应该得到明确的限制，这是早期美国社会的共识，即“有限政府”理论。“有限政府”并非美国制宪先辈们的首创，在此之前，古典自由主义者便从社会契约论的角度，对“有限政府”做过阐释。例如，洛克认为，“统治者在野心和奢望的怂恿下，想要保持和扩大权力，不去做人们当初授权给他时要他办的事情”，人们需要“找出一些办法来限制专横和防止滥用权力”。[英]洛克著，叶启芳、翟菊农译：《政府论》下篇，商务印书馆2017年版，第69-70页。在此基础上，制宪先辈们进一步将“有限政府”理论付诸实践。制宪会议后，美国建立了横纵分权的制衡体制。而对于联邦政府的权力边界问题，麦迪逊则强调政府“首先能够管理被统治者，接下来强迫政府自控”。 JRPole， ed， Alexander Hamilton， James Madison， John Jay，The Federalist， Indianapolis： Hackett Publishing Company， Inc， 2005， p281因此，限制政府权力以保障人民合法享有权利，是美国早期處理政府与社会间关系的逻辑起点。除了限制政府权力这一层面，“有限政府”理论还包含着政府功能的有限性，也就是重视社会对地方事务的治理。地方自治始于殖民地时期的社区传统，殖民地人民对母国的反抗，肇因便在于英国政府对地方自治的威胁。杰斐逊在撰写《独立宣言》时，所提到的平等修辞是“人民之间的平等，这样的平等被定义为‘自治社区（selfgoverning communities）”。 Jack NRakove， “Jefferson， Rights and The Priority of Freedom of Conscience，” in Robert Fatton Jrand RKRamazani， eds， The Future of Liberal Democracy： Thomas Jefferson and The Contemporary World， New York： Palgrave Macmillan， 2004， p51既然人民的自由与平等来自于社区自治，社会权力即始终与政府权力并行，共同承担着社会治理的公共任务。而作为基层单位的城市，正是社会权力运作的舞台。在18世纪末19世纪初的关键年代，“城市以‘国家代理人姿态出现，这些城市首先引发了美国独立的冲动，然后又努力推进各个殖民地走向统一”。 Zane LMiller， The Urbanization of Modern America： A Brief History， New York： Harcourt Brace Jovanovich， Inc， 1973， p21与之相对，在19世纪后期的市政改革之前，绝大多数美国城市仿效联邦政府与州政府的权力制衡结构，实行市长—议会制。但市长的行政权受限于议会，是“弱市长”制，市长的象征意义大于其实际管理市政事务的权力。在此种建制下，由选举产生的城市议会是城市的代表。19世纪早期的城市议会通常由律师、商人、银行家等社会贤达组成，而“占城市阶层75%的底层社会成员很少被选为议员”。[美]霍华德·丘达柯夫等著，熊茜超、郭旻天译：《美国城市社会的演变》（第7版），上海社会科学院出版社2016年版，第60页。精英掌权是当时美国城市政治的惯常现象，也是联邦“绅士政府”的缩影。从这个意义上来说，精英影响下的城市权利难以辐射至“沉默的多数”。

选举权是现代政府的政治基础，但财产限制阻遏了广泛的政治参与，普选权则打破了城市精英垄断市政的局面。19世纪20年代伊始，各州开始渐次通过普选权，更为广泛的选民基础改变了精英垄断市政的现状，对公众参与政治的“松绑”加速了政治民主化的进程，城市选举也因此受益。同时，伴随着这一过程，政党政治蔚然成风。在联邦层面，1828年的總统选举标志着大众政府时代的到来。1828年之前，与总统选举相比，选民对州与地方选举更感兴趣，而此后在联邦层面，党派之争的加剧让选民开始更加重视普选权。值得注意的是，政党政治并不意味着大众控制政府，对政党政治持怀疑态度的历史学家认为，选民参与度的提升也仅仅意味着“从公开的精英主义转向隐秘的精英主义”。 Andrew Burstein， The Passions of Andrew Jackson， New York： Knopf， 2003， p225但无论如何，1828年之后，政党在美国政治话语体系中的地位得以确立。当时在美国的政界中，对于政府职能的讨论也颇为热烈，并形成了对立的亚当斯派和杰克逊派。亚当斯派在1825年的年度报告中提出政府的职能在于改善公民的经济、教育和道德状况;而杰克逊派却坚持政府的唯一职能是保护自由免受强权之害。因此，“从那时起，这两种对政府职能的不同定义便构成美国政治对话的基础”。 Lynn Hudson Parsons， The Birth of Modern Politics： Andrew Jackson， Quincy Adams， and the Election of 1828， New York： Oxford University Press， 2009， p187这一命题所蕴含的矛盾性在内战后更为突出，并且始终伴随着美国政治的发展。与此同时，普选权也使得政党成为社会意志与政府间的媒介与桥梁。虽然制宪先辈们如此厌恶政党，但如果没有政党，代议制的民主政体将会十分僵硬。美国宪法未曾以文本形式承认政党制度，更没有规范政党的运作形式。

所以政党应被看作广泛的政治联盟，同样也是社会权力的具体化。从理论上来说，对抗性民主为民众的私权利提供了生存空间，民众根据自身利益而结社，因此，政党内部也存在着“党派”，这些“党派”所依托的便是其背后或大或小的政治联盟。在城市一级，具有影响力的社会组织甚至可以控制政党，从而在选举中获胜，一定程度上可以说，社会权力通过选举政治深深嵌套于美国各级权力实体之中。工业化时代对效率政府的追求迫使其向行政现代化的“有为政府”转型，伍德罗·威尔逊所提出的“行政科学”，便试图厘清行政与政治之间的关系。他认为行政应从政治的混乱与纷争中独立出来， Woodrow Wilson，“The Study of Administration，” in Arthur Link， et al， The Papers of Woodrow Wilson， Vol5， Princeton： Princeton University Press， 1968， pp359-362以划分政府职能，提高官员素质和行政效率，进而减少政府腐败。

城市是地方自治的基层单位，美国在19世纪20年代以后对选民财产资格的取消使得更多的民众参与到城市政治中。不过，市政府在“有限政府”传统下是羸弱的，在公共利益的实现上无法充当“摆渡人”，而城市中不同文化背景的选民则迫切需要“代理人”来解决城市问题，这种要求催生出城市中的政治机器，通过城市选举控制公权力，将利益私有化。19世纪中后期到20世纪初，纽约老牌的政治机器——坦慕尼协会，涉及诸多政治光谱，深刻影响着纽约的城市政治。

二、坦慕尼协会的勃兴及其权力运作模式

纽约被视为美国政治的万花筒，其政治影响在美国历史中不言自明。纽约州在1821年取消了选举权的大部分财产所有权要求，并在1826年完全取消了选举权的财产所有权限制。普选权为城市政治注入了大众活力，在19世纪的城市政治中，“弱市长制”给予城市政治团体以存续空间，它们通过弥补城市政府的失位，与民众打成一片，形成一定规模的政治联盟，通过选票来控制市政。在此背景下，纽约的坦慕尼协会应运而生，支配着纽约的城市政治。

坦慕尼协会成立于1789年，由手工业者和生意人组成，最初只有土生土长的美国人能够在协会中任职。其“建立之初是出于善意，试图不断用各种方式为其政治追随者提供服务”。 Everett PWheel， “Tammany Hall： Tammanys Origin the Police Question Half a Century ago， ”Outlook， Sep13， 19131799年，协会成为民主党一个活跃的政治组织。1820年代，纽约州取消选举权的财产限制，这成为坦慕尼协会发迹的开始，而其勃兴得益于爱尔兰裔移民在纽约的人口增长。作为新移民的爱尔兰裔也亟须在新大陆谋求“依靠”，两者是互相依存的关系。1845年，爱尔兰本土爆发了大饥荒，很多爱尔兰人因此来到纽约。通过帮助爱尔兰人获取美国公民资格，坦慕尼协会获得了掌控市政的选民基础，同时爱尔兰裔也依靠协会的“照顾”而尽快适应了陌生的异乡生活。在这一代移民中，80%～90%都是没有技术和财产的农场劳动者和仆人， James Donnelly， The Great Irish Potato Famine， Phoenix Mill： Sutton Publishing Ltd， 2001， pp181-182这令爱尔兰裔了解到自己“在美国权力的匮乏，同时他们也知道自己多么地渴慕权力”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， New York ： WWNorton & Company， 2014， p45爱尔兰裔由此为坦慕尼协会提供了强大的社会权力基础，后者则通过自身所获取的权力维系着这一政治关系。为了加强对纽约各选区的控制，在组织形式上，坦慕尼协会建立了明确的层级组织，分为普通会员（rank and file）——邻里队长（neighborhood captains）——选区随从（ward heeler）——区域领导（district leader）——城市老板（boss）五级。层级分明的组织能够更快地动员选民，把握选票的流向，并且掌握各个选区的即时信息。更为重要的是，选区控制组织化造成了民众与组织人员的社交私人化。对于处在饥馑中的下东区选民而言，相较于满足紧迫的切身利益，公共议题并不足以调动他们的兴趣，坦慕尼协会对此有深刻认识。在挑选选区组织人选时，协会任命的选区领导者大多与核心选民同源，在坦慕尼协会35个区长中，有30人是爱尔兰天主教徒，他们组成行政机关并颁布政策，其余为德国人和犹太人。爱尔兰人在人数和影响力上占据主导地位。 Walter LHawley， “The Strength and Weakness of Tammany Hall，” The North American Review， Vol173， No539 （Oct1901）， p482这样的选区控制为坦慕尼协会了解选民需求提供了便利。不仅如此，协会可以为移民提供切实的私人帮助。当时困扰移民的首要问题是其身份的合法性，坦慕尼协会能够帮助移民迅速办理归化手续，确保爱尔兰人聚集的酒吧不会被警察光顾，还为爱尔兰人谋取市政工作岗位，如“路灯点灯员、消防员、肉类检验员以及警察等”。[美]乔治·J兰克维奇著，辛亨复译：《纽约简史》，上海人民出版社2005年版，第97页。《纽约时报》在1869年报道，“坦慕尼协会为754名爱尔兰移民提供了政府职位，但只有46个职位提供给了德国移民”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p51坦慕尼协会的帮助具有家长式特点，例如，在特威德（William MTweed）执掌协会时期，为爱尔兰裔儿童组织野餐，确保天主教教堂得到州慈善拨款。1895年，乔治·W普伦基特（George WPlunkitt ）在坦慕尼财政委员会决定给每个选区50美元。 “Trouble in the Tammany Society，” New York Herald， April 11，1895虽然坦慕尼协会此举主要是为了迎合选民，以换取选票，但也确实有助于移民在美国社会快速安顿下来，一定程度上缓解了纽约的社会矛盾。

在纽约城市政治中，杰克逊时代所确立的“政党分赃制”也得到了继承和发展。坦慕尼协会在获取足够选票后，通过对市级、州级乃至联邦选举的把控及其之后的职位分赃完成了权力的转化。在特威德时代，协会的政治权力空前膨胀。特威德安排其门生当选为州长和市长，而特威德自己也成为州议会的参议员。 Edwin GBurrows and Mike Wallace， Gotham： A History of New York City to 1898， New York： Oxford University Press， 1999， p837理查德·克羅克（Richard Crocker）主导协会时期更是毫不掩饰地染指选举。1899年，克罗克支持威廉J布莱恩（William JBryan）竞选总统，他公开声称“我们将与违背信任的官员以及帝国主义进行斗争，而布莱恩先生是唯一一个能领导这场斗争的人……坦慕尼会给予他最真诚的支持”。 “Go in for Reform，” Bismarck Tribune， Nov29， 1899支持坦慕尼协会的选民亦同样赞成对布莱恩的重新提名。 布莱恩分别在1896年、1900年和1908年三次竞选总统，但均未获得成功。参见EJHale， ed， “Democrats Getting Together，” The Observer， Dec14， 1899然而，选举政治“阴晴不定”，坦慕尼协会亦无法屡次得手，共和党领袖罗斯科·康克林（Roscoe Conkling ）在祝贺谢尔曼当选参议员的信件中提及坦慕尼协会对于选举的把控：“这个国家是我们的，除非我们的人民不愿在这个国家投票，因为我们相信坦慕尼王朝并不代表生活在高地镇（Highlands）上的大多数人。” Roscoe Conkling to John Sherman Congratulating Sherman on his Senate Election and Mentioning Tammany Hall， 13 October 1871http：//wwwamericanhistoryamdigitalcouk/Documents/SearchDetails/GLC02761（2021-03-14）获取政府权力后，坦慕尼协会又染指城市财政，与承包商私相授受，控制公共项目，从中获益。在特威德时期，承担城市墙面粉刷工作的安德鲁·J加维开出的账单数额巨大，两年间向纽约市索要了接近300万美元，其中特威德集团吃掉了60%的回扣。 乔治·J兰克维奇：《纽约简史》，第129页。19世纪90年代，克罗克积累了一大笔个人财富，但他始终坚称自己“从未挣过不诚实的美元”。  Carol Berki， Making America： A History of the United States， Sixth Edition， Boston： Wadsworth Publishing， 2014， p438中饱私囊后，坦慕尼协会也会通过政治贿赂的方式达成其政治目的。1870年，特威德作为州议会参议员，通过巨额贿赂，迫使纽约州通过了新的州宪章。 Mark DHirsch， “More Light on Boss Tweed，” Political Science Quarterly， Vol60， No2（Jun1945）， p269不过，在完善城市功能方面，坦慕尼协会也在一定程度上推动了纽约的公共治理。1865年，特伍德集团推动设立大都市消防区，代替了以往由志愿者组成的消防系统，消防服务由穿着制服、领取工资的专业消防人员提供。此外，1866年早期，纽约市成为大都会公共卫生区的一部分，并设立卫生局，主要应对和解决已存在数个世纪的传染病问题。 乔治·J兰克维奇：《纽约简史》，第130页。

综上不难看出，坦慕尼协会的权力运作模式是以“保姆式”的选民荫庇来赚取选票，而通过对民主党的支持来影响选举，以完成社会权力的转化。但19世纪末20世纪初的工业化与城市化带来了一系列社会问题，从而使坦慕尼协会面临着巨大的挑战。

三、何谓“进步主义”？坦慕尼协会与纽约市政改革的互动关系

在城市资本急剧扩张的19世纪末期，纽约的社会冲突也更为典型和激烈。关于这一点，正如美国纽约史研究学者乔安妮·雷塔诺（Joanne Reitano）所言：“纽约的复杂性主要通过冲突来展现。”[美]乔安妮·雷塔诺著，金旼旼等译：《九面之城：纽约的冲突与野心》，中国人民大学出版社2020年版，第3页。工业化的发展与城市版图的扩大，使农业帝国的劳动密集型产业已难以为继，普通百姓在时代震荡下显得手足无措。同样，城市治理能力也并未与社会转型相匹配。鉴于大多数城市发展迅速且基本上处于无计划的状态，城市政府通常很难满足扩大市政公用设施和服务的所有需求，消防安保、学校教育、污水处理、街道维护和供水等城市生活问题不断出现。富有的实业家在城市政治中获利尤甚，话语权也越来越大，湮没了怀念过去的平民的声音。在这种历史情境下，纽约的共和党人与“燕尾服”民主党人组成的改革者群体不断挑战并一定程度上挫败了坦慕尼协会。1901年克罗克离任后，查尔斯·弗朗西斯·墨菲（Charles FMurphy）接替协会老板之位，领导坦慕尼协会加入城市改革的浪潮中。不过，改革者与坦慕尼协会在城市改革的理念上存在着难以调和的政治分歧，这构成了进步主义时代纽约城市政治的核心矛盾。

历史学家通常用“进步主义”一词来指代20世纪初期美国三个方面的变化：第一，政府宗旨和职能新概念的出现;第二，政府政策和制度的变化;第三，这些变化带来的政治变革。 Carol Berki， Making America： A History of the United States， p471然而，美国学者丹尼尔·罗杰斯（Daniel TRodgers）并没有在进步主义的本质这一问题上多做停留，而是强调进步主义作为社会话语的多重含义，他认为，进步主义思想主要围绕 “社会言论、反垄断说辞、强化社会纽带” Daniel TRodgers， “In Search of Progressivism，” Reviews in American History， Vol10 （1982）， pp113-132等三个核心方面展开。学者们对进步主义概念进行追溯，试图厘清政府与社会之间关系的变化，虽然对其定义不一而足，但从中可以看到，进步主义旨在呼吁政府管控失序社会，强调平等的公共利益，反对商业资本的垄断。在后续的实证阐释中，政府职能的扩展与制度变化固然是20世纪初期美国的时代命题，但以往城市权力的持有者则被视为城市腐败的始作俑者，成为进步的“假想敌”。站在改革者一边的学者大多秉持这一观点，即“在现实中，腐败的政治机器很少关心社会福利”。 Robert CBrooks， Corruption in American Politics and Life， New York： Dodd， Mead， 1910， p20然而，这样的说法并不全面，选举政治之所以获得重视，源于被支持的当选者对选民利益的回应。选民利益中已经囊括了社会福利这一项，从这个意义上说，城市老板即使是为了满足选民的需求，也会在客观上促进城市的发展，对于公共领域的享有是一视同仁的，并非某一党派的特权。因此，我们首先应该考虑的问题是，改革者所反对的是坦慕尼老板还是城市公共利益？如果反对的对象是城市老板，相比于“进步主义”，这更倾向于门户之见;如果反对的对象是城市公共利益，那么坦慕尼协会自身也在经历着变革，试图迎合纽约城市的发展。

进步主义时期的坦慕尼协会不仅面临着改革者的挑战，同时也面临移民成分变化对其调整政治策略的要求。1870年，纽约居住着近6万名犹太人，在接下来的三十年里，这一数字增长到将近30万，其中大多数定居在十四街以南的住宅区。此外，纽约的意大利人在20世纪初达到25万人。爱尔兰裔纽约人则从1890年的295万降至1900年的275万。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p147在此背景下，坦慕尼协会需要均摊更多利益以应对选民成分的变化，其政策转向也更为包容。继任协会老板的墨菲与其前任克罗克有着很大的不同，墨菲沉默寡言，滴酒不沾，倡导清廉政府，这为坦慕尼协会带来了清新的风貌。墨菲认为，“政治不应该与赌博和卖淫有任何关系”，他还认为，“政客们不应该与警察部门或学校系统有什么关系”。 Edward JFlynn， Youre the Boss： The Practice of American Politics， New York： Collier Books，1962， p46在其成为协会领导人后，墨菲便开始整顿从事卖淫与赌博的协会成员。墨菲清廉政府的改革意味着坦慕尼协会先前所从事的赌博、贿赂以及其他腐败行为将不复存在。除却摒弃之前的陋习之外，墨菲的政治主张大多符合甚至是超越了进步主义时代，对纽约政治起到了正向作用。首先，墨菲时期的坦慕尼协会对妇女等弱势群体予以关注和支持。墨菲对女性权利的认识是一个渐变的过程，

与其他城市老板一样，墨菲最初的政策倾向以保护资本家的利益为主。1911年，为保护拥有糖果工厂的盟友（这些工厂雇用了许多妇女和儿童），墨菲曾阻止一项限制妇女和儿童超时工作的法案，但在一年后，他却支持州参议院通过了这项法案。对于女性选举权，墨菲最初亦持否定态度，然而当他认识到现实正义的需要后，便开始支持纽约市全民参政，并于1917年推动市议会通过了一项支持全民参政的法案，允许妇女参加州和地方选举。坦慕尼协会虽未能超越时代的桎梏在黑人问题上有所建树，但是自1920年代起，它的一些主张在纽约黑人社区也付诸实施，并取得了一定的成效。

1922年，亨利·W希尔兹得到坦慕尼协会的支持，被选入州议会，成为美国第一位在州立法机构赢得席位的黑人选民。其次，坦慕尼协会为兼顾更多的移民，积极推动公共福利立法。墨菲及其盟友支持并实施了全面的新的社会立法：从工伤补偿到工人最低工资法出台，再到更严格的企业管理，

使纽约早于“新政”时代便已开始推动福利立法。从这个意义上说，坦慕尼协会的政治举措颇具前瞻性，特别是其福利社会政策，曾被历史学家

描述为“创建一个准福利国家”。 Richard AGreenwald， The Triangle Fire， the Protocols of Peace， and Industrial Democracy in Progressive Era New York， Philadelphia： Temple University Press， 2005， p417在墨菲看來，政府有责任为公共利益服务，并且去解决经济和社会问题。当许多信奉清教的坦慕尼反对者们移居到郊区，墨菲向缺席投票的老板和商人课税，并且将这些收入和资金应用于支持公共工作和社会福利的项目中。 Alfred Connable and Edward Silberfarb， Tigers of Tammany： Nine Men Who Ran New York， New York： Holt， Rinehart and Winston， 1967， pp231-268然而，纽约的进步主义改革者们却对坦慕尼协会的多数公共福利项目持反对态度，例如，协会的公共户外救济 户外救济是向住在家里的受助人提供现金和/或煤炭，它与救济所和其他监护机构提供的“室内救济”形成对比。便遭到改革者的猛烈抨击，市政改革者攻击坦慕尼协会“用救济政策笼络人心，进而制造政治腐败”，慈善改革者则认为，“它是穷人需要被救济和道德败坏的原因”。 Adonica YLui， “The Machine and Social Policies：Tammany Hall and the Politics of Public Outdoor Relief，New York City，1874-1898，”American Political Development， Vol9 （Fall 1995）， p386第三，坦慕尼协会还反对进步主义改革者对移民的限制。改革者视移民为洪水猛兽，认为移民是城市各方面问题的元凶。从1882年《排华法案》开始，美国社会对移民的偏见愈发严重，一战期间更为突出。坦慕尼协会在20世纪20年代初坚决反对限制移民的新政策，来自该协会的国会议员威廉姆·伯克·科克兰（William BCochlain）在1921年写给美国希伯来移民援助协会的一封信中声称，限制移民是“脱离和放弃了使这个国家在历史上拥有人类文明最伟大力量的政策”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， p252当然，坦慕尼协会反对限制移民不乏政治动因，毕竟其选民基础是归化后的移民。但必须指出的是，其反对限制移民，这也意味着反对进步主义改革者所秉持的美国主义，即威尔逊和西奥多·罗斯福总统坚持的白人至上的美国主义，而坦慕尼协会则坚持种族多元化的美国主义。

进步主义改革者虽然高擎进步主义的旗帜，但对于进步主义的认识完全基于自身立场。对于坦慕尼协会促进公共福利的举措，他们不但没有给予充分肯定，反而将墨菲标识为声名狼藉的城市老板，视城市政治为非法获取财富的途径。1912年，年轻的富兰克林·罗斯福还将墨菲和他的同僚比作必须铲除的毒草，因为罗斯福需要像其堂叔西奥多·罗斯福一样，树立改革者的声誉，而墨菲则是合适的靶子。 Jean Edward Smith， FDR， New York： Random House， 2007， p78当然，对坦慕尼协会一味的否定和敌意，实则来自纽约改革者们对大众政治的厌恶。在镀金和进步主义时代，纽约上流社会对普选保持着深刻的敌意，这是纽约城市现代民主的一个核心特征，而与美国民主崛起的固有观念并不一致。早在1877年，一群纽约商人、实业家、银行家及专业人士便聚集在曼哈顿第五大道和第十八街讨论一个重大问题，即拟议一项纽约州的宪法修正案，该修正案“旨在限制市政选举中的男性普选权”。 Sven Becker， “Democracy and Its Discontents： Contesting Suffrage Rights in Gilded Age New York，” Past & Present， No174 （Feb2002）， p116改革者们认识到，坦慕尼协会在纽约之所以拥有如此广泛的社会权力，是因为他们完全融入民众的生活之中。协会对大众政治的把握正是美国新民主时代的重要特点，这同样是政党政治的主要特点。坦慕尼协会成员、国会议员苏尔泽（Hon William Sulzer）在向外界解释协会的文章中提到，许多智慧的社会贤达反对坦慕尼，是因为他们并不了解坦慕尼，而以民众为核心的组织更是饱受谴责，但应承认的是，“一切力量都来自人民。这些人和那些委员会代表选民。如果他们玩忽职守，如果他们被证明不忠于人民的信任，补救的办法就在人民的手中，而且总是能够及时有效地运用”。 Hon William Sulzer， “Tammany as seen by a Tammany Man，” The Philadelphia Inquirer， June 8， 1902这对于

改革者群体来说是难以容忍的。质言之，改革者更加怀恋精英政府，并强调市场道德与低税收的财政政策，而大众政治则被视为蚕食对方利益的“罪魁祸首”。关于这一点，正如纽约改革者斯蒂芬斯所认识的那样，“纽约城市理论，即市政府的运作是商业的而不是政治的，一个商人如果能像管理一家商业公司那样管理这座城市，就能解决我们所有的问题”。 Lincoln Steffens， The Shame of the Cities， p205更为重要的是，改革者之所以对大众政治深恶痛绝，其实质是因为文化上的排他性，是盎格鲁—撒克逊的文化专制。“对坦慕尼协会道德与政治上的指控，通常与一个深远的偏见相联系，即植根于大西洋彼岸的盎格鲁—撒克逊人对爱尔兰裔性格缺陷的认知，尤其是爱尔兰裔对腐败的罗马天主教会的顽固附庸的偏见”。 Terry Golway， Machine Made： Tammany Hall and The Creation of Modern American Politics， pxviii进一步说，“作为本土主义者的核心，盎格鲁美国人从盎格鲁—撒克逊英格兰岛继承了对罗马天主教的偏见，即天主教徒代表了一种异类，是威胁美国文化和体制的颠覆性宗教”。 Lawrence JMcCaffrey， “Overview Forging Forward and Looking Back，” in Ronald HBayor and Timothy JMeagher， eds， The New York Irish， London： The Johns Hopkins University Press， 1996， p214代表着盎格鲁—撒克逊主流观点的纽约改革派认为，信奉天主教的爱尔兰裔是对共和政府和公民自由的威胁，他们没有将爱尔兰裔视为美国公民。改革者的问题在于，他们自认为其反对大众政治是为了公共利益，当然这并不是说改革派完全蔑视爱尔兰裔、犹太人等移民群体的公共利益，只是认为后者应该接受并遵循美国主流社会的规训。

需要指出的是，即使作为城市腐败的“代表”，坦慕尼协会在进步主义时代仍始终把控着纽约城市的发展脉搏，二元对立的历史叙事并不能囊括协会的政治全貌，改革者的进步主义愿景往往与其政治立场相关。就争夺纽约城市政治的话语权而言，对于进步主义改革者来说，坦慕尼是新的危险阶层利益的代表——拥有异教信仰和不确定其是否忠诚的城市移民。相較于将这一分歧归于进步和腐败，不如说是政见分歧下的党派之争。而坦慕尼协会在激烈的社会变化中，控制纽约政治的影响力也逐渐消弭。抛开城市机器这一单一面相，坦慕尼协会所折射的美国政府与社会权力之间的关系亦值得深入研究。

四、坦慕尼协会的衰落及对美国城市权力运作的思考

从上文的阐释与分析中，我们看到，坦慕尼协会并非完全是纽约进步主义市政改革的阻力，相反，在某种程度上也可以说它是改革的推动力量。从严格意义上讲，改革者与坦慕尼协会之间是党派对立的关系，而非改革与反改革的关系，所以不能脸谱化地将二者的分歧描述为正义与邪恶、廉洁与腐败之间的较量。虽然坦慕尼协会随着“新政”时期的到来而渐趋衰落，但并不意味着其与进步主义的政治策略背道而驰，恰恰相反，协会的衰落正是由于其融入了城市改革的浪潮中。在进步主义改革者看来，政府应在帮助国家实现共同利益方面发挥关键作用，因此他们坚持认为“国家需要扩大权力”。 Christopher McKnight Nichols and Nancy CUnger， eds， A Companion to the Gilded Age and Progressive Era， Hoboken： John Wiley & Sons， Inc， 2017， p37在这个意义上，坦慕尼协会对公共福利政策的推进，恰恰是对这一时代要求的回应。

坦慕尼协会的权力来源于以爱尔兰裔为主的移民群体，交换权力主要通过企业或者私人救助的方式，以换取在选举政治中的优势以及领导地位。协会对公共福利政策的推进，使群体的需求得到最大程度的满足，救济的目标不再只是其支持者，而是所有散居在纽约城市边缘的贫困者，以族群为特点的资源不平等分配因公共福利而渐趋平等，这也就弱化了坦慕尼协会私人救济的权力交换。坦慕尼协会衰落的另一个原因在于其选民成分的多元化，导致其无法实现对多数选票的控制。1937年，纽约意大利裔居民人数接近44万，是爱尔兰裔居民的两倍。在1924年移民限制法案有效阻止移民潮之前，来自中欧和东欧的移民人数甚至更多，大约有442万城市居民来自俄罗斯，287万来自德国，238万来自波兰，这些中欧和东欧人大多数是犹太人，与纽约当地的同教犹太人相结合，纽约犹太人的人口在1930年代末接近200万。 Ira Rosenwaite， Population History of New York City， Syracuse： Syracuse University Press， 1972， p98选民成分的多元化，冲淡了坦慕尼协会集中社会权力的能力，而纽约合并大都市区后，协会要想维持与选民的私人化关系需要投入更多的成本，这种家长式的扶持变得更加困难。坦慕尼协会是依靠族群政治发家的，随着多元移民的融入，它的影响力也势必被削弱。不仅如此，“新政”改革的深化缩小了城市政治的操作空间，作为社会私人救济的政治机器逐步让位于公共政府。如前所述，公共福利的推进只有政府能够完成。罗斯福政府通过各项公共立法完成了联邦对城市的垂直管理，税收和公共项目的私相授受不再可能;同时，罗斯福政府也完成了“将社会保障移植到美国传统价值观上的谨慎过程”， Elmer ECornwell Jr， Presidential Leadership of Public Opinion， Bloomington： Indiana University Press， 1965， p131以寻求来自人民的合法性，这也使坦慕尼协会失去了以往与其进行政治分赃的商业联盟。

这一切变化是因为政府承担了以往由私人企业负责的领域，责任也变得更加重大。个人结社所带来的权力越来越小，无法负担起城市治理的责任。我们可以将进步主义时代视为美国政府角色转变的过渡时期，政府从象征概念转化为具象概念，有限政府成为有为政府。从坦慕尼协会的衰落过程来看，社会权力与政府权力存在着动态的消长变化，这也重新界定了政府与社会之间的关系。就这一意义而言，在社会权力占据高位时，大众与社会组织之间是横向的权力转化关系，资源分配通常由社群联盟进行，“政治领导者及其种族的追随者们联合起来利用政治系统来消除那些与种族身份相关的障碍，而不是削减由现存的社会经济秩序自身进行的资源分配所带来的不利条件”。[美]罗伯特·A达尔著，范春辉、张宇译：《谁统治？一个美国城市的民主和权力》，江苏人民出版社2019年版，第38页。可见，在社会权力占据主位时，社会上的平等愿望便难以实现，占据上风的社会群体会因自身的强大而不可避免地对“他者”抱有歧视态度。关于这一点，正如福山所说：“促使他们组织起来的是个人好处的分配，而不是广泛的纲领性议题。”[美]弗朗西斯·福山著，毛俊杰译：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，广西师范大学出版社2015年版，第134页。坦慕尼协会对爱尔兰裔选民的关照是对纽约盎格鲁—撒克逊主流偏见的挑战，而在爱尔兰裔获得优势地位后，其对社会资源占有的渴望则继续发挥着政治作用。那么，无论是哪一方占据上风，社会权力都会造成社会公共利益的分配不均，利益不均导致社会冲突的加剧，一元化的社会特征则成为奢求，而进步主义改革者对政府权力的呼唤则是对这一事实的抵抗。因此，政府在获得对社会垂直管理的合法性后，宏观的社会权力流动变更为纵向模式，在公共利益得到最大化满足的同时，也加深了民众利益对政府的依赖，政府权力得以扩张;选举变得更为重要，然而應该看到，政党政治作为社会权力的唯一转化渠道，也随之将分散的种族和阵营集中起来。从政党角度观察，坦慕尼协会政治机器的身份实则是一种“政党之中的政党”，与当时的民主党相比，它拥有独立组织能力，有自己的忠诚网络。但从政党选举模式上看，可以将坦慕尼协会视为支持民主党的利益集团，只是坦慕尼协会获得的收益更多，所以其权力组织也更为有效，在没有被纽约民主党控制的情况下，反而在多数时间里主导了政党。然而，当联邦政府的权力自上而下地渗透后，这样强势的利益集团便无法维持其政治影响，只好委身于能够拉拢更多同质选民的政党中。

在城市政治机器衰败后，美国城市治理呈现出现代化的行政特征，非人格化政府得以运作。在市政一级，城市经理制祛除了城市治理对地方势力的依附。城市经理制的内在结构逻辑源自商业公司，“董事会变成理事会，总经理变成城市经理。变革后新制度的民主性在于管理者对议会有直接和持续的责任，即人民选出的代表”。 HWDodds， “City Manager Government in American Municipalities，” Journal of Comparative Legislation and International Law， Third Series， Vol6， No4（1924）， p186城市经理制的优点在于把所有的鸡蛋放在一个篮子里，而城市议会的责任就是盯着这个篮子，从专业化角度而言，城市经理制提高了市政效率，也更为契合行政现代化的主题。然而，政党政治并未因此式微，相反，政府权力的扩张造成了民众的惯性依赖，选举成为民众监督政府以及表达政治诉求的关键手段;选举权的扩大更增加了政党政治在美国社会的权重。虽然进步主义时代的改革削弱了“党内组织在全党内的统治地位”， Marjorie Randon Hershey， Party Politics in America， Sixteenth edition， New York： Pearson Education， Inc， 2015， p19但同时也扩展了美国两党内部的包容性与同质性，使其政治影响力得以扩张，大众的政治参与更加依附于政党，大众控制进一步强化。

从城市政治的角度观察，美国城市机器的衰落意味着社会权力的转移，市级政府与联邦政府完成了从有限政府到有为政府的转变，而政党政治的组织性在此之后更为严密，在影响力方面成为大众的代言人。虽然民众通过工会以及其他利益集团聚合权力，也可以影响政治，但很难逾越政党成为独立的权力单元。20世纪60年代民权运动后，身份政治在美国两党选举策略中占据重要地位，族裔多元与性别多元所形成的文化多元主义进一步刺激着政党政治的发展。然而应该看到，政党政治的激进势头对美国政治体制亦有着致命的威胁，如今政治极化的美国便是政党政治极端发展的力证。从理论上讲，政治并无正义或者邪恶之分，政治的实践收益是判断政治制度、政治群体及政策优劣的标准，对某一政治实体的评估则是一种多面的历史判断，而非单一面相，在这个意义上，对美国进步主义时代纽约市政改革中的坦慕尼协会的估量，亦当如此。

责任编辑：宋 鸥 郑广超

The Other Side of Progressivism： The Tammany Hall for Municipal Reform of New York City in USA

SHI Qinghuan， LIU Boran

（School of History， Liaoning University， Shenyang， Liaoning， 110136，China

）Abstract： Being representative of the urban political machine， the Tammany Hall in New York City was once regarded as a cancer on the city， especially during the progressive era， when reformers saw it as a deterrent to urban reformThis stereotyped negative image is actually a selective memory of history， while the contribution of Tammany Hall to the urban development of New York is selectively forgottenAt the same time， Tammanys decline was not due to its rejection of the urban progressive movementOn the contrary， Tammanys embrace of reform dismantled the original Tammany power networkIf Tammany Hall is examined from a broader historical perspective， we can also see that the rise and fall of the American government and social power directly affect the fate of Tammany Hall， while in the process of its rise and fall， the American party politics has obtained a greater space for development

Key words：USA; Progressivism Era; New York city reform; Tammany Hall; urban political machine

DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2021.0032

收稿日期：2020-12-17

基金项目：华侨大学高层次人才科研启动项目“建国初期华侨复员与中外交涉略述”（18SKBS304）的阶段性成果。

作者简介：路阳，华侨大学国际关系学院副教授，研究方向为国际移民史与华侨华人研究。

① 代表性成果可參见 Louise WHolborn， The International Refugee Organization， A Specialized Agency of the United Nations， Its History and Work 1946-1952， London： Oxford University Press，1956; Louise WHolborn， et al， Refugees： A Problem of Our Time： The Work of the United Nations High Commissioner for Refugees 1951-1972， Metuchen：The Scarecrow Press，1975; Glen Peterson， “The Uneven Development of the International Refugee Regime in Postwar Asia： Evidence from China， Hong Kong and Indonesia，”Journal of Regugee Studies，Vol25， No3（June 2012）， pp326-343; Lili Song， “China and the International Refugee Protection Regime：Past，Present，and Potentials，”Refugee Survey Quarterly，Vol37， Issue 1（March 2018）， pp139-161

② 国内相关成果主要有王德春：《联合国善后救济总署与中国》，人民出版社2004年版;宋全成：《论一战后的欧洲难民问题》，《人文杂志》，2008年第3期;甘开鹏：《二战后国际难民政策的历史演变》，《海南师范大学学报》（社会科学版），2010年第5期;周聿峨、郭秋梅：《20世纪上半叶国际性难民组织与难民保护考察》，《南洋问题研究》，2011年第2期等。