涉及违法占地的行政处罚追诉时效如何认定

张趁心

案   例

2017年11月，王某在未经有关部门正式批准的情况下，私自与农户签订土地租用合同建设家具厂。2020年7月，县自然资源局执法人员对王某涉嫌违法占地建房现场进行核查。经核实，王某的家具厂占用耕地1522平方米，其中，彩钢建筑面积700平方米，剩余面积全部硬化，并且符合该乡土地利用总体规划。

在案件调查阶段，王某称，根据《行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”的规定，其对涉案建筑物管理使用已长达两年，县自然资源局在此期间从未对其下达任何处罚决定，现今的处罚决定已经超过行政处罚追诉时效。

随后，县自然资源局在履行调查、讨论、告知听证等程序后，一致认定王某的行为违反了新《土地管理法》第三十七条规定，属于未经批准非法占地行为。同时，依据新《土地管理法》第七十七条和《土地管理法实施条例》第四十二条规定，于2020年8月20日对王某作出行政处罚决定：没收非法占用1522平方米土地上新建的700平方米建筑物及其他设施;每平方米罚款10元，总计15220元。王某不服，向县政府有关部门提出行政复议。

焦   点

1.自然资源主管部门如果继续行政处罚是否构成滥用职权？

2.王某的违法行为是否属于连续和继续状态？是否超过两年追诉时效？

分   析

首先，自然资源主管部门有权实施行政处罚。根据新《土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地……”的规定，行政复议机构受理当事人提出的行政复议，要对行政机关行政行为的合法性进行审查。县自然资源局具有对非法占用土地行为进行行政处罚的法律授权，所以不构成滥用职权。

其次，王某违法占地行为始于2017年11月，县自然资源局2020年7月对此进行立案调查时，王某既没有补办用地手续也没有自行拆除或者整改，这也是自然资源主管部门认定王某的违法占地行为处于持续发生状态的直接原因。

就本案而言，执法人员对继续状态的理解存有不同观点。一种观点认为，违法行为人的行为一旦实施完毕并停止，违法行为且在两年内未被发现的，不属于继续状态，因此，自然资源主管部门不应再给予行政处罚。另一种观点认为，违法行为人的行为虽已实施完毕，但该行为导致的违法事实始终存在，属于违法行为继续状态。

依据《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》〔（1997）法行字第26号〕：“非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。”同时，原国土资源部办公厅也转发了《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》的通知（国土资源部办公厅〔1998〕10号）。因此，自然资源主管部门可以认定王某违法行为具有继续状态，应该承担违法占地责任，接受自然资源主管部门的行政处罚。

本案的意义在于明确了违法占地行为的行政处罚追诉时效应从违法行为终了之日起计算。《行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”实践中，有当事人误以为行政处罚追诉时效以行为开始之日起算，认为违法行为持续两年即超过追诉时效，不会被处罚。本案明确了《行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”规定的内涵，对于促使违法占地行为人放弃侥幸心理，及时停止违法行為，恢复土地原状保护耕地具有积极意义。同时，也敦促行政机关及时履行行政执法权，防止权力“沉睡”。（作者单位：西华县自然资源局）