PPP模式与地方政府财政软约束

张启明 郭雪萌

摘 要：当前国家大力推行PPP模式，但PPP模式是否真的有助于缓解地方政府财政软约束问题？本文基于2008—2018年世界银行数据和国家统计局数据，对PPP模式和财政软约束的关系进行了研究，并进一步检验了财政分权、官员晋升激励与财政透明度等因素对这一关系的作用效果。研究表明，地方政府采用PPP模式可以缓解财政软约束状况，政府与社会资本的有效合作可以抑制政府的过度投资冲动，从而“硬化”财政约束。进一步检验表明，官员晋升激励强度越强，PPP模式对政府财政软约束的抑制作用就越弱;政府财政透明度越高，PPP模式对政府财政软约束的抑制作用就越强。要让PPP模式真正地成为基础设施建设领域供给侧改革的抓手，还需进一步完善官员晋升评价机制，并推动各级政府的信息化和透明度。

关键词：PPP模式;财政软约束;财政分权;官员晋升激励;财政透明度

中图分类号：F812  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2021）05-0076-09

一、引 言

2008年，国家制定并大力推行“四万亿”经济刺激计划，地方政府响应国家政策，极力主张重大公共事业项目的建设工作，在此情况下，公共支出呈现出逐年上升的趋势，但财政收入的增长速度有限，无法有效覆盖项目建设的成本支出，在这种情况下，地方政府性债务的隐性风险在快速升级。

据审计署2013年针对我国36个地方政府本级政府性债务统计数据可知，其中有偿还责任的债务率高于100%的为10个，将政府负有担保责任的债务也考虑进去，有16个地区债务率超过100%。

收稿日期：2021-03-20

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“政府效能与地方政府选用PPP融资模式”（2019YJS070）;国家自然科学基金资助项目“城市轨道交通PPP模式‘客流—价值流绩效评价体系研究”（71973009）

作者简介：

张启明（1993-），男，辽宁大连人，博士研究生，主要从事基础设施投融资研究。E-mail：229958515@qq.com

郭雪萌（1966-），女，北京人，教授，博士，主要从事财务理论与方法研究。E-mail：xmguo@bjtu.edu.cn

地方政府为了促进财政收入的增加，制定了多项政策和措施，但依然不能有效改变当前财政困窘的艰难局面。王贺嘉[1]认为，在财政收支结构出现失衡的局势下，地方政府并没有非常有效的解决办法，只能寻求中央政府的帮助，借助转移支付的方式来保持财政收支之间的基本平衡，从而达到财政政策的基本目标，即所谓预算软约束的一种经济现象。Boadway和Tremblay[2]认为，由于预算软约束行为的存在，使得地方政府性支出出现逐年上升的趋势，导致财政支出膨胀局面的产生。迫于当前的严峻形势，为了保持中国经济的健康、可持续发展，应当采取怎样的措施，全面控制预算软约束行为，是中国当前经济发展中的重要任务。基于此，党的十八届三中全会报告对此作出了明确的指示，鼓励社会资本的介入，让其同政府形成长期合作关系共同推进城市基础设施建设。接下来，政府颁布实施了大量法律、法规、规章等政策性文件，这在很大程度上促进了PPP模式的快速推广。那么，PPP模式真的可以改善政府财政状况，限制政府超额财政支出么？

通过对以往文献进行梳理，当前学者的研究主要集中在定性层面。孙洁[3]认为，PPP模式可以起到加快融资速度，充分发挥政府财政部门的基本职能，弥补政府投资存在的弊端，促进公共物品质量的提升，有效提高资金的使用效率等作用。陈志敏等[4]指出，大力推进PPP模式的发展，可以充分利用闲置的社会资本，对人口老龄化能够起到一定的减缓作用，也能够使得政府资金支出压力得到一定程度上的缓解，并且可以将这种投资机会给予那些有资质、运营效率高的私有企业，这样能够更好地促进私有企业的快速发展，对建立完善的现代市场体系有着很大的帮助。余逢伯[5]认为，在当前新的经济形势下，充分发挥PPP模式的优势，可以推动更为完善的资金投入机制建设，形成多元化的投资局面，使得财政压力进一步减小，这样不仅有利于地方政府掌握项目建设情况，而且能够取得全面平衡政府预算的功效。欧纯智和贾康[6]认为，PPP模式有其存在的诸多优势，如有效平衡财政收支结构、倒逼无效投资、促使公共物品质量得以提高、对冲经济下行、创新政府治理模式等。但也有学者提出与此相反的观点。吉富星[7]指出，采用PPP模式，其效率水平存在一定的不确定性，如果不加以充分的考虑就会造成错配、财政幻觉、风险隐匿等情形的产生，从某种意义上说，PPP模式的确可以延缓政府资金支出的压力、降低风险产生的可能性，然而并不一定能够减少政府的长期债务，同时对于政府支出责任是否减少也无法确定。李虹含[8]认为，采用PPP模式会带来不同程度的财政风险和诸多问题出现，会影响到整个金融领域的安全，使得地方政府的财政收支失衡状态进一步扩大，进一步加大国家的财政赤字，影响地方财政的可持续性并带来巨大的债务风险。

上述研究表明，学界对于PPP模式如何影响地方政府财政状况并没有达成共识，而且大多集中在定性阶段。基于此，本文参考陈志勇和陈思霞[9]的研究，借鉴BFI指数的基本思路，构建中国地方财政预算约束指数，利用实证方法探讨PPP模式的使用与地方政府财政软约束之间的关系，并將政府治理机制（财政分权、官员晋升激励、财政透明度）纳入分析框架，验证政府治理机制对政府治理手段（PPP模式）与政府财政状况（财政软约束）作用关系的影响。

本文可能的贡献有：（1）PPP模式作为供给侧结构性改革的重要抓手，应具有遏制地方政府无效投资、分散风险、降低政府长期负债等功效，然而学术研究的证据较少，且多停留在宽泛的定性论述，缺乏深入的理论研究与定量分析。本文结合相关理论与PPP模式具体流程，对PPP模式与地方政府财政软约束之间的关系进行了深入分析，为对地方政府财政软约束的研究提供了新的视角。（2）本文基于2008—2018年中国31个省（市、自治区）的面板数据，结合财政分权、官员晋升激励、财政透明度等政府治理机制分析了PPP模式与地方政府财政软约束之间的关系，为政府采用PPP模式提供了依据，并对推进全面深化改革和供给侧结构性改革有一定现实意义。

二、文献评述与理论假设

（一）预算软约束

“预算软约束”（Soft Budget Constraint）一词，由匈牙利的经济学家科尔奈最先提出，他认为对于国有公司来说，虽然其最终目标是实现利益最大化，但是当其出现严重亏损时，国家会为其提供资金以帮助其渡过难关，不会袖手旁观让其倒闭。也正是这种国家保护行为，使得预算约束出现“软化”现象，当一个国有公司濒临破产时，会寄希望于国家资助以起死回生。林毅夫和刘志强[10]认为，当国有公司发生亏损情形时，其不必担心债务偿还问题，当然也存在资源补偿的情况，这便是所谓的预算软约束行为，这种现象会影响到市场的有效性，无法在市场中形成最优的资源配置结构。无论是对于一个组织，还是对于一个社会个体来说，若其得到的收益无法补偿其支付的成本，在这种情况下，其利用自身以外的资助获取生存的机会，就被称之为所谓的预算软约束。反过来说，任何一项经济事项均在自有资源的约束范围内进行，超出约束范围则无法继续生存，这就是预算硬约束。在财政联邦主义兴盛的背景下，预算软约束的应用范围逐渐扩大，并在财政分权理论中得到了良好的运用，主要考察政府预算的约束力，是不是可以有效地约束地方政府行为。那么，预算软约束的核心发生了变化，原先将政府、国有公司二者作为分析的主要对象，现已经转变为国家、地方政府，我们也可以将其叫做新预算软约束。在这种理论基础上，若预算不能有效约束地方政府行为，或者约束力度不够，或者地方政府通过制定相应的措施可以得到国家转移支付的帮助，这便是所谓的政府预算软约束。赵永亮和杨子晖[11]与郑华[12]研究发现，预算无法对地方政府支出行为形成有效的制约，政府过度使用预算资金不能得到合理的控制，加之民主监督机制不健全，政府行为无法受到社会的有效监督，纳税人不清楚资金的实际使用情况，并不知道使用财政资金的真实目的，财政资金完全由地方政府全权控制，因而导致在现实社会中预算软约束现象普遍存在。方红生和张军[13]提出，对于地方政府来说，不管是经济学生命周期中的任何一个阶段，其采取的财政政策均是以“扩张偏向型”为主，究其原因在于因中国式分权治理结构的长期存在，不同政府部门之间不能形成有效的预算约束互动。平新乔和白洁[14]通过研究发现，在中国预算软约束存在两种情况，一种是预算外无约束，另一种被称为预算内软约束。陈抗和顾清扬[15]认为，无论是从地方政府的制度外收入，还是预算外收入来看，均具有非常明显的“攫取之手”特征，因地方政府无法形成良好的金融约束，从而造成地方预算软约束现象非常严重。

郑华[12]提出，对于任何一个转轨经济国家来说，要直接面对的问题就是地方预算软约束现象。在中国，因财政分权化改革的全面实施，各级地方政府制定相应的应对策略，采用“自上而下”资源索取方式，使得预算约束无法对其形成有效的制约，最终造成地方政府对“土地财政”的依赖，使得地方政府背负非常沉重的隐性债务。我们应该清晰地认识到，由于财政预算软约束现象的存在，地方政府支出数目巨大并呈现逐渐递增的趋势，而且在此过程中通常会存在大量的过度举债行为。伏润民等[16]对中国地方政府性债务规模进行过详细的研究，发现债务规模长期以来一直处于较高水平，这对区域经济的快速、健康发展造成非常不利的影响。

（二）PPP模式与预算软约束

最近几年来，中国的经济增长速度有所减慢，这对地方财政收入会造成一定程度的影响。在“三期叠加”国内经济形势下，中国当前的重大任务依然是惠民生、稳增长、调结构，这样就会不断增加财政支出，而财政收入增长缓慢，二者之间的矛盾越来越明显，特别是对地方政府财政压力体现得尤为明显，在城市基础设施建设方面，只依靠财政投资已无法完全符合城市化进程的发展要求，需要社会资本的介入，共同加快城市化发展的进程。

李秀辉和张世英[17]认为，对于公共基础设施来说，其具有显著的公益性特征，更加注重获取社会效益，且往往前期资金投入数额庞大，只是凭借运营收益无法快速弥补其成本支出。这样的话，可以考虑运用市场机制的优势，引入私有资本，允许并鼓励社会资本直接参与进来，这不仅能够为项目建设带来充足的资金，而且能够充分发挥私有资本的优势，提高资金使用效率。所以，PPP模式将成为中国城市基础设施建设的最优选择，既解决了政府投资有限的问题，同时在政府的主导下又发挥了市场机制的优势。从流程上来看，采用PPP模式的项目通常需要经历项目准备、项目招标、项目实施和合同终结四个阶段。由于PPP模式的复杂、专业程度较高，在项目准备这一阶段，需要由当地政府牵头组织，由土地、财政、规划等多个相关部门参与共同建立领导小组，同时还要编制相应的项目实施规划。在当地政府统一领导下，由多个不同部门共同参与进来，不仅可以形成良好的分工协作，还能够充分发挥私人部门的独特优势，从而提高项目建设效率，提升工程项目的质量，进而使得项目管理绩效得到有效提升。而预算资金使用效率与管理绩效的双重提高，将会改善预算软约束现象。

相比传统的建设方式，在PPP项目的准备阶段，需要进行物有所值评价以及财政承受能力评价，這主要要看建设项目的融资渠道，以及政府资金的充足性，同时还要对传统模式作出衡量，权衡PPP模式的最优性，另外应考虑建设项目的适用性。在这个过程中相关机构会进行较为严谨的财务分析，建立财务模型。这将避免许多脱离当地实际经济发展水平的项目在落成后并不能带来持续的后续收益，导致收不抵支、资金链断裂，之前举借的债务转化为地方政府债务的现象。余逢伯[5]认为，这样不仅有利于地方政府掌握项目建设情况，而且能够取得全面平衡政府预算的功效，大幅增强其投融资能力。项目与地方经济发展相匹配，财政支出与财政收入相匹配，能够改善投资质量与绩效，有利于经济结构转型调整，从而改善预算软约束现象。基于此，笔者提出如下假设：

H1：地方政府采用PPP模式可以减弱地方财政软约束行为。

（三）财政分权、官员晋升激励与财政透明度

BFIi，t=β0+β1TIi，t+∑βkXi，t+εi，t（1）

其中，BFIi，t表示i省份第t年份的财政软约束指数;TIi，t表示PPP项目投资额;Xi，t为一系列控制变量，包含金融资源（FIN），信息监督（NET）、地方投资冲动（INVR）、地区城镇化水平（URBR）、工业化（INDR）、地区市场化程度（RMI）;β0为常数项，β1、β2，…，βk为系数;εi，t为随机扰动项。

为了检验H2、H3和H4，在模型（1）的基础上，将样本分为高财政分权组与低财政分权组、强晋升激励组与弱晋升激励组、高财政透明度组与低财政透明度组进行了分组检验。

（二）变量选取

1.被解释变量

财政软约束：用财政软约束指数（BFI）来衡量。对于财政软约束指数的设定，主要依据是财政扩张指数，这是Blanchard[21]于1993年构建的。在剔除经济波动影响的前提下，考虑了能够影响公共部门净财富的重要因素，对地方政府的财政净赤字作出科学合理的测度，从而对财政预算软约束水平进行近似衡量。针对BFI而言，主要存在以下几个特征：一是此方法使用起来较为方便，不改变财政预算收入与支出之间的相对关系;二是利息偿还因素也不在考虑范围内，这可以减少因通货膨胀带来的偏差;三是由经济周期波动带来的影响也会被剔除掉。

无论是财政收入，还是财政支出，均与经济增长呈现出一定的相关关系，若经济增长率保持不变，那么财政赤字率也会处于较为稳定的水平;通过相应的周期调整后，如果财政赤字率超出合理值，就表示地方政府进行了过多的财政支出，使得预算软约束情况变得更加严重。本文构建的测度模型如下：

Expendt=α0+α1Trend1+α2Trend2+α3Growtht+εt（2）

ExpendtGrowtht-1=0+1Trend1+2Trend2+3Growtht-1+t（3）

BFI=[Expendt（Growtht-1）-Revenuet]-（Expendt-1-Revenuet-1）（4）

其中，Expendt为地方政府当年支出与地方当年GDP之比;Growtht为地方当年GDP增长率;Revenuet为地方政府当年财政收入与地方当年GDP之比;纳入了2008—2013年和2014—2018年两个阶段的时间趋势项Trendi，剔除由于经济周期波动而带来的相关影响。

2.解释变量

PPP项目投资额（TI）：本文采用31个省份每年基础设施领域投资额取自然对数，作为地方政府PPP模式变量;财政分权：财政分权分为支出分权（FD_e）与收入分权（FD_r），为尽可能控制经济增长波动与经济规模对财政分权的影响，用地方财政支出占比乘以缩减指数（1-GDPiGDPN）作为支出分权的指标参数，选取地方财政收入占比乘以缩减指数（1-GDPiGDPN）作为收入分权的指标参数。其中，GDPi为i省份生产总值，GDPN为国内生产总值。在此基础上，本文将财政分权指标参数从小到大排列，取上二分位数为高财政分权组，取下二分位数为低财政分权组;财政透明度（TRANP）：本文采用《中国财政透明度报告》中的财政透明度指数作为衡量财政透明度的指标参数。将财政透明度指数从小到大进行排列，取上二分位数为高财政透明度组，下二分位数为低财政透明度组;官员晋升激励（PROM）：从现有关于官员晋升激励的研究成果来说，目前学术界在指标量化上的观点还存在一定的分歧，没有形成一致的看法。傅勇和张晏[22]以中国不同省份的外企为研究对象，认为其相对实际税率可以作为PROM的权衡指标。陈菁和李建发[23]认为，对PROM进行衡量的有效指标，一个是失业率，另外一个就是财政盈余。卢盛峰等[24]在衡量PROM时，主要考虑了官员相对年龄指标，并认为任期也是其中较为有效的衡量指标。朱英姿和许丹[25]与蒲丹琳和王善平[26]对不同区域的GDP增长率进行详细研究，认为其能够有效衡量PROM。赵为民和李光龙[27]也认为，地方政府官员的行为会受到晋升激励机制的影响，一方面从政治层面考虑，另一方面应考虑经济层面的因素，在利益的驱使下，在任官员会想方设法提高当地的GDP增长率。基于此，本文以中国不同省份的GDP增速作為官员晋升激励（PROM）的实际衡量指标，将各省份年度GDP增速从小到大进行排列，取上二分位数为强晋升激励组，取下二分位数为弱晋升激励组。

3.控制变量

金融资源（FIN）：以各省份每年全部金融机构贷款总额占GDP的比重来衡量;地方投资冲动（INVI）：以各省份每年交通、水利等领域投资额之和与GDP之比来衡量;信息监督（NET）：有效的信息监督机制，会使委托—代理关系中不同层级间的结构发生相应的变化，且能够在很大程度上制约地方政府的行为，在本文中，参考狄金华[28]的研究成果，采用地方互联网普及率指标对其进行衡量;地区城镇化水平（URBR）：在本文中，采用年末地方城镇人口占比指标对其进行衡量;工业化（INDR）：根据付敏杰等[29]的研究成果，在“当期生产性投资—基础设施财政支出—生产扩张—财政收入增长—加大生产性投资”循环体系的稳定运行下，中国的工业化进程发展迅速，但期间也伴随着工业税基增速逐渐趋缓，地方财政收入的增长空间收窄，同时政府资金支出刚性增加，造成地方政府债务风险增大。在本文中，采用第二产业增加值占地区GDP的百分比指标对其进行衡量;地区市场化程度（RMI）：本文采用樊纲等[30]与王小鲁等[31]编制的市场化指数来衡量，并采取年内标准化的方法进行数据处理。

（三）数据来源及变量的描述性统计

1.数据来源

在本文中，以中国31个省份为研究对象，主要选取了2008—2018年的平衡面板数据。财政软约束指数、财政分权、官员晋升激励的数据来源于中国国家统计局分省数据;控制变量数据来自王小鲁等[31]编制的《中国分省份市场化指数报告》、樊纲等[30]编制的《中国市场化指数》以及《中国金融统计年鉴》;PPP项目投资额数据来自世界银行PPI数据库;财政透明度数据来自邓淑莲等[32]编制的《中国财政透明度报告》。

2.变量的描述性统计

表1显示了本文所选样本各个变量的描述性统计。从表1可以看到，财政软约束指数（BFI）最小值为-0.0218，最大值为0.0545，说明中国各地区财政状况存在较大差异。PPP项目投资额（IT）的自然對数最小值为-2.0463，最大值为6.2076，说明中国各地区采用PPP模式的程度同样存在较大差异。此外，由于样本数据的标准差均在合理范围内，说明样本中各变量的波动性不大，适合进一步分析。

四、检验结果及分析

（一）主检验结果

表2列示了主检验的结果。

表2中，列（1）显示PPP项目投资额在5%的显著性水平上对财政软约束产生负影响，说明PPP项目投资额的提高可以缓解地方政府财政软约束现象，制度化、规范化的投融资模式在总体上可以对政府的过度支出倾向产生遏制作用，H1得到验证。列（2）—列（5）分别以政府财政支出分权和政府财政收入分权高低对样本进行了分组，检验结果表明，无论支出分权低还是高，PPP模式对财政软约束的影响都不显著;而无论收入分权低还是高，PPP模式与财政软约束的相关性以及相关系数都基本相同。说明财政分权程度无法对PPP模式与财政软约束之间的作用产生影响，H2无法得到验证。列（6）和列（7）是以官员晋升激励强度对样本进行分组，当官员晋升激励弱时，PPP模式与财政软约束在5%的水平上显著相关，相关系数为-0.0025;当官员晋升激励强度强时，PPP模式与财政软约束不相关。这表明，官员晋升激励强度会降低PPP模式对地方政府财政过度支出行为的制约效果。由此，H3得到验证。列（8）和列（9）是以政府的财政透明度高低对样本进行了分组，以验证制度环境在PPP模式与政府财政软约束之间起到的调节作用。结果表明，当政府的财政透明度较低时，PPP模式对财政软约束的缓解作用不再明显，且回归系数为-0.0004，远小于-0.0021，表明政府的财政透明度低会降低PPP模式对政府过度支出倾向的制约作用;当政府的财政透明度较高时，PPP项目投资额与财政软约束在5%的水平上为显著负相关关系，且回归系数为-0.0021，H4得到验证。

（二）稳健性检验

考虑到PPP模式与地方政府财政软约束之间可能存在内生性问题，本文采取滞后一期的解释变量（TIt-1）来进行实证分析，PPP项目投资额与财政软约束负相关且在5%的水平上显著。对样本按照财政分权、财政透明度、官员晋升激励进行分组后发现，财政分权对于PPP模式与财政软约束的作用效果依然不明显;财政透明度高将会促进PPP模式对财政软约束状况的缓解作用;官员晋升激励强将会削弱PPP模式对政府财政过度支出行为的约束作用，与主检验结论保持一致，结果稳健;借鉴陈志勇和陈思霞[9]的方法，以公式（5）的方式对财政扩张指数进行计算，重新测度中国31个省份的财政软约束状况：

BFI=Expendt-Revenuet-（Expendt-1-Revenuet-1）（5）

带入原模型，PPP项目投资额与财政软约束负相关且在5%的水平上显著。对样本按照财政分权、财政透明度、官员晋升激励进行分组后发现，财政透明度高将会促进PPP模式对财政软约束状况的缓解作用;官员晋升激励弱将会增强PPP模式对政府财政过度支出行为的约束作用，与主检验结论相同，结果稳健（以上稳健性检验限于篇幅未列示，作者备索）。

五、研究结论与政策建议

（一）研究结论

本文以2008—2018年的平衡面板数据为样本，对基础设施投融资模式（PPP模式）、政府治理机制（财政分权、官员晋升激励、财政透明度）和地方政府财政状况（财政软约束）作出详细的阐述和剖析，充分运用相关理论，分析三者之间存在怎样的相关关系。得出如下结论：地方政府采用PPP模式确实可以缓解财政软约束状况，这为PPP模式在中国的进一步实施提供了依据。进一步将数据按照财政分权程度、官员晋升激励强度、财政透明度进行分组，对原模型进行了检验，结果表明：官员晋升激励强度越强，PPP模式对政府财政软约束的抑制作用就越弱;政府财政透明度越高，PPP模式对政府财政软约束的抑制作用就越强。

（二）政策建议

为更好地发挥PPP模式在地方经济社会现代化进程中的作用，深化基础设施领域供给侧结构性改革，提升公共物品供给效率，减少无效投资，切实有效地调动民间资本，缓解财政支出压力，本文结合上述研究结论提出如下政策建议：

首先，建立健全相关法律体系，提高地方政府的财政透明度，明确不同部门应承担的责任。只有具备完善的法律体系作为保障，才能促进财政透明度的提高。积极推进政府会计相关改革，推进建立政府财务报告制度，不断完善报告体系，如可以增加政府担保等方面的披露，使得财政透明度不断提高，确保财务信息的完整性、真实性和有效性。

其次，在中国城镇化进程不断加快的前提下，基础设施的财政投资行为有其值得肯定的一面，然而从投资性支出角度来说，必须要保持合理的增速。并且应继续加快制度改革进程，在官员晋升考核机制建设方面，应对其中不合理的部分进行适当的修订，严厉打击主张“唯GDP论”的地方官员。应将科学发展作为未来的发展目标，重视关乎国计民生项目的建设工作，从而使得PPP模式拥有更加优越的发展环境。

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（责任编辑：于振荣）