国内养老机构标准化建设：边界、实践与展望

王 成，周玉萍

太原科技大学人文社科学院，山西 太原030024

引言

中国已经进入快速老龄化时期，创新和加强老龄社会治理体系是实现我国第二个百年奋斗目标的关键之笔。《2019 年民政事业发展统计公报》显示，截至2019 年底，全国共有各类养老机构和设施20.4万个。但长期以来，国内养老服务机构质量总体上提升不足，与老年人日益增长的服务需求存在较大差距。而标准设定缺失、标准体系不健全是养老机构质量无法持续提升的重要原因，只有具备了科学合理的建设“标尺”，养老机构的发展才能具备一个良好的发展导向。

1 新时代国内养老机构标准化建设的重要价值

标准化是指在一定范围内为了获得最佳秩序，对实际或潜在的问题制定共同的、重复使用的规则的活动①这一定义来源于ISO/IEC 对标准化的定义。。养老机构标准化即是对养老机构内部硬、软件标准的制定和实施，使养老机构管理和服务规范化和可持续化，以达到养老机构管理和服务质量提升的目的。在新时代的场景中解析养老机构标准化建设既是回应老年人美好生活需要的要求，同时也是社会治理现代化对养老服务供给的要求。

1.1 养老机构标准化建设是回应老年人美好生活需要的要求

新时代中国社会的主要矛盾发生变化，表现在养老领域，就是养老服务供给难以充分满足老年人对美好生活的需要。“十二五”期间我国老龄事业和养老体系建设成效明显，各项主要指标良好完成，老年人的幸福感和获得感增强。如养老机构中每千名老人床位预期目标是30 张，实际完成30.3张，完成率达101%②数据来源：《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》。。与此同时，老年人空巢化、独居化加速，老年人供养面临严峻形势。2013 年，习近平在北京市海淀区四季青敬老院考察工作时指出，“我国老年人口增加很快，老年服务产业发展比较滞后”➂。2016 年，中共中央政治局就我国人口老龄化的形势和对策举行第三十二次集体学习时，习近平进一步强调，“我们的政策措施、工作基础、体制机制等还存在明显不足，同广大老年人过上幸福晚年生活的期盼差距较大”➃。因此，养老服务供给领域就是要突出优质、协调、持续供给，朝着满足老年人美好需要、增强老年人幸福感的方向努力。

养老机构标准化建设是养老服务供给提质增效的有效手段，不仅可以规范养老服务行业，也可以增加老年人对养老机构的信任。老年人对养老机构的不信任是当前老龄事业发展的重要阻滞因素，尤其在对民营养老机构的不信任方面表现突出[1]。而城市老年人住养老院的意愿较强，只是存在一定的不确定性[2]。也就是说，虽然当前不少老年人有入住养老院的需求，但如果养老机构提供的服务不优，信任自然难以建立；更为重要的是，在信息不对称的情形下，即使养老机构发展较快，老年人的信任也难以同步提升。养老机构标准化建设既能够提升服务机构的建设水准，又可降低信息不对称性，增加老年人在选择养老机构时的信息透明度，进而增强老年人对养老机构的信任水平。

1.2 养老机构标准化建设是社会治理现代化对养老服务供给的要求

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的重要目标在于推进国家治理体系与治理能力现代化，而社会治理现代化是国家治理现代化的重要内容。标准化建设是推进我国社会治理进程的重要举措，《国务院关于印发深化标准化工作改革方案的通知》（国发〔2015〕13 号）要求更好发挥标准化在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性、战略性作用。社会治理现代化具备丰富的现实图景，其需要诸多标准进行衡量、规范与引导，如“社会化、法治化、智能化和专业化”等标准[3]。标准化建设通过设定规范、开展评估与立体化比较，可以有效提升治理效率和科学化水平，有力推动了社会治理诸多领域的发展，如“枫桥经验”社会治理中的标准化建设就是这样[4]。社会治理是一项复杂的非线性工程，标准化建设降低了治理主体之间的互动成本，从而明显提升了社会治理效率。

养老机构标准化建设是社会治理现代化进程中标准化体系建设的具体环节，其不仅是老龄社会治理的内在要求，同时也是老龄社会治理现代化的重要体现。老龄化已经并将长期成为中国发展的基本国情，尤其是21 世纪50 年代以后中国老龄化将长期处于高原时期[5]，对老龄化的战略性应对是社会治理现代化的重要内容。老龄社会将会产生新的治理成本，并出现新的风险因子。如果照护机构的专业性不强，或者照护人员照顾不周，此时就暴露出了养老机构的风险问题，由此产生一系列额外的社会成本。而养老机构标准化建设则能够较好地回应养老机构的专业性问题，降低老龄社会的治理成本，并有效减少老龄社会的风险数，助力实现老龄社会中人们对于“老有所养”的共识性期盼。

2 养老机构标准化建设的合理性边界

养老机构标准化具有公共性和引导性，关涉公共利益和公共价值。标准化建设是一把“双刃剑”，标准供给不足、供给过度或供给偏差均会带来负面影响，因此需要对其合理性边界进行界定。养老机构标准化建设主要通过两个动作实现，一是依据一定的维度分类而选取系列指标，二是对指标值进行标准设定。进而言之，所谓合理性边界，就是指养老机构标准供给中的指标选取范围，以及这些指标值要如何设定衡量。

2.1 指标选取应注重把握老年人需要的多层次多类型特征

丹哈特的新公共服务理论基于“公共利益”，强调构建以公民为中心的治理体系，亦是强调对公民权利的尊重和公民合理需要的满足[6]。享受优质的为老服务，不仅是老年人的需要，更是老年人的正当权利。我国《老年人权益保护法》的主要目的即在于“保障老年人合法权益，发展老龄事业”。该法第42 条规定，政府部门应当“建立健全养老机构分类管理和养老机构评估制度”，直指养老机构标准化建设事项。

养老机构标准化建设应以满足老年人的需要为根本导向，但老年人的需要呈现出多层次多类型特征。例如，侯冰基于魅力质量理论模型，以老年人对不同服务的需求程度为基础，将老年人的需要层次划分为必备要素层、一维要素层和魅力要素层[7]。如果从马斯洛的需要层次理论来解读，老年人的需要层次则会纵跨5 个层次。从老年人自理角度讲，老年人分为自理、半自理和失能老人；也可基于社会层次进行分类，如山娜考察了社会层次对老年人入住养老院的影响，老年高知阶层、老年工人阶层和老年个体阶层呈现出显著差异[8]；从服务内容来说，包括生活照料、医疗护理、精神慰藉、休闲娱乐、权益保障等具体服务。因此，养老机构标准化建设不能采用“一刀切”的方式进行，应充分尊重老年人不同层次和不同类型的需要，基于多种需要而选取指标。不同层次和不同类型的养老需要必然在市场上催生出不同类型的养老机构，为此对养老机构进行分类管理是必然之举[9]。近年来国内学者在此方面也进行了有益探索，如孟兆敏将国内养老机构分为七类，不同类型的养老机构在保障对象、范围和水平上突出不同功能[10]。

2.2 指标选取和标准设定过程应防止制度成本的无效扩张

在指标选取方面，养老机构标准化的指标维度是多样的。如国内《养老机构服务质量基本规范》中，大类指标包含基本要求、服务项目与质量要求、管理要求以及服务评价与改进，每个大类指标中又有系列二级指标，进而对这些二级指标设定了定量或定性标准。养老机构标准化建设指标的选取内在地具有多样化的导向，但简化亦是标准化的重要要求[11]，这两者之间形成了一定的张力。如果在指标方面机械地注重多样化，就会导致指标选取盲目膨胀，产生一些多余的、无用的、低功能的指标，而这些指标在后续理解和执行的过程中便会产生许多制度成本。因此，指标的选取并非越多越好，要选取那些起着关键作用并且在现阶段易于考评的指标。而标准化中的简化过程，并非简单地限制多样化指标，而是促使指标选取更为精炼有效。

在标准设定方面，尤其在服务规范的设定中，由于服务过程存在一定弹性，如果采用过多泰勒氏的硬性动作标准规定，则会对于服务者的服务过程形成一定捆绑①在调研中，有的一线工作者表示，过于细化的洗浴服务动作指标常常限制他们的服务过程。相比之下，自己的弹性经验更为有效。。此外，指标标准的设定是采用定量化的硬信息，或是采用定性的软信息，需要根据被考评的指标特性进行选择。例如，在国内《养老机构服务质量基本规范》中，要求“室内环境应符合GB/T 50340 中的要求，室内空气质量应符合GB/T 18883 的要求”。室内环境与空气质量指标因自身属性，便于进行量化界定，如空气污染物的比例。而对于“各类专业技术人员”参加继续教育的次数，由于不易监测，该规范只是用“定期”二字界定，具体的频率则交由地方或者机构自行安排。

养老机构标准化建设是养老领域的精细化制度实践，而对标准化相关信息的搜集、存储、执行和反馈都会产生一定的制度成本。在信息技术条件不满足的情况下，通过供给更为精细的制度会带来更高的制度成本，反而不利于社会治理效率的提升[12]。此外，制度发展超前也会出现制度发展的瓶颈问题[13]。因此，在养老机构标准化建设中，对于指标选取及其标准设定，应充分尊重现阶段客观条件，保证标准化建设的效率和有效性，防止制度成本在此过程中的无效扩张。特别是对量化指标设定要更为慎重，不能盲目追求量化指标。随着国内养老机构的不断发展和相关科技的持续进步，量化范围和量化程度也可以逐渐调适。当然，对于量化指标的设定也可采用迂回的思路实现。比如，虽然对于养老机构中的某些指标难以客观量化衡量，但可以最终转化为基于调查的老年人满意率。如《养老机构服务质量基本规范》中要求服务机构满意率应≥80%，就可以调研的方式实现。

2.3 标准供给要预防标准化建设过程中的公共政策失灵

总体而言，养老机构标准化建设的本质是相关公共政策的供给，其主要目的是规范养老机构市场，为监督养老机构确立依据，为老年人选择养老机构时提供参考，以及为养老机构之间的竞争提供良性的市场环境。在没有明确标准的情况下，监管部门无法衡量养老机构的服务效果，难以有效开展监管工作；老年人在选择养老机构时，会处于明显信息劣势地位，对服务方提供的服务质量无法置前评估，在大量服务机构中选择合意机构无异于大海捞针；而养老机构则可以借机形式化包装自己，导致服务供给质量与价格不对等，对养老机构市场造成恶劣影响，伤害客户对养老机构市场的整体信任。由此可见，养老机构标准化建设是公共政策供给对“市场失灵”的弥补，提升了养老机构的充分竞争性，为市场配置资源提供了良好环境，并有效降低了客户的搜寻成本、选择成本、决策成本和交易成本。

但养老机构标准化建设作为一种公共政策供给，同样可能产生“政策失灵”，对养老机构市场造成伤害。公共政策的运行以官僚制为载体，公共政策失灵的逻辑在政策制定和政策执行过程中均可体现[14]。在政策制定过程中，养老机构标准化供给更多依赖于工具理性和技术理性，而容易忽略实践理性和经验理性考量。如果过于强调工具理性、技术理性，标准设定就会过于刚性，而难以与现实情况充分契合，此时就会对养老机构的服务供给造成约束，影响养老机构的自主发展空间。在标准执行和考核过程中，执行者有一定的自由裁量权，不同的执行者对同一标准的理解与执行可能差别较大，这就间接造成了对养老机构的规范不一。由于标准执行赋予了执行者一定的公共权力，可能出现设租和寻租行为，此时标准建设过程会对养老机构市场产生负面影响。因此，养老机构标准化供给需要充分考量公共政策失灵的可能性，保证市场机制与公共政策的互补而非倾轧，在关键领域充分论证，在薄弱环节设置安全阀，防止标准化建设中的政策失灵侵害养老机构市场的良性发展。

3 国内养老机构标准化建设的供给实践与主要经验

国内养老机构标准化建设实践开始于20 世纪末，从2009 年起进入快速发展阶段，在近20 年的建设过程中积累了一些经验。

3.1 养老机构标准化建设供给实践及其基本特征

3.1.1 国家层面的标准化建设及其特征

国家层面养老机构标准化建设从20 世纪末开始（如表1 所示），具体可以追溯至1999 年出台的《老年人建筑设计规范》，其对养老机构的基地环境、建筑设计以及建筑设备与室内设施进行了设定。2001—2002 年间，国家相关部门先后出台了《老年人社会福利机构基本规范》和《养老护理员国家标准》，以此为基础，形成了民政部门养老事业中的“两规范一标准”。2009 年，民政部在全国范围内开展了“两规范一标准”落实情况的专项检查。2012 年，国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会等27 个部门联合印发了《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》，同年民政部发布了《养老机构安全管理》和《养老机构基本规范》。2015 年，国务院办公厅印发了《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020 年）》，以改进社会治理方式、优化公共资源配置和提高民生保障水平为着力点，养老服务标准化制定是社会领域标准化的重点内容。“十三五”期间，老龄事业领域标准化建设持续推进。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确提出加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，要求“养老事业发展和养老体系建设的法治化、信息化、标准化、规范化程度明显提高”。该规划发布以来，《全国民政标准化“十三五”发展规划》《养老机构服务质量基本规范》《养老服务标准体系建设指南》《养老机构等级划分与评定》相继出台，养老机构标准化建设进入了加速发展时期。

表1 1999—2018 年养老机构标准化建设相关政策性文件

在国家层面养老机构标准化供给的进程中，总体上呈现出如下特征：（1）从关注硬件标准向更为强调服务质量标准转变。在养老机构标准化建设的初期，硬件问题首先引起关注，养老机构标准化建设正是从《老年人建筑设计规范》发布后正式开启进程的，而在后续的《老年人社会福利机构基本规范》中也对设施设备着墨较多。硬件标准相对较为客观，可视性、可衡量性较强，且更易在短期内取得进展和成效，这构成了其先期得到关注的重要原因。（2）从单一标准向体系化标准转变。养老机构标准化建设的规范供给早先表现出相对独立的特点，如“两规范一标准”以及2012 年的《养老机构安全管理》《养老机构基本规范管理》等均是从各自具体领域出发进行指标编制，且各部门之间缺乏更高层面的统筹。在2017 年《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》之后，养老机构标准化建设出现体系化总结、深化和突破的局面。《养老机构标准体系建设指南》则是以服务为中心、以相关四个维度为着力点进行的规划，而《养老机构等级划分与评定》是养老机构标准体系化建设的最新成果。从单一标准向体系化转变是符合客观规律的，这是因为体系化建设一定是在单一标准逐渐成熟之后所进行的整合与深化。（3）从粗放型标准向精细化标准转变。随着老年人养老服务需求的日益增长和丰富，以及相关部门在养老机构标准化建设实践中的深入与认知提升，标准化建设逐渐克服了早期的粗放化特点，而向基于更好满足老人需求的精细化方向进行转变。以膳食服务为例，2001 年《老年人社会福利机构基本规范》中膳食服务共计只有6 条要求，且没有展开论述，而2017 年《养老机构服务质量基本规范》中膳食服务共计11 条要求，且展开论述多达尽20条。养老机构标准化建设的精细化治理符合当前社会治理的主流趋势，其本质是以满足老年人需求为中心的具体实践。

3.1.2 地方层面的标准化建设及其特征

近些年，地方养老机构标准化建设也在不断推进之中。山东省在养老机构标准化建设过程中较有代表性，早在2009 年，民政厅、质监局就联合立项了5 个社区居家养老服务标准。2016 年，山东省出台了《关于加快推进养老服务标准化工作的意见》，标志着山东省基本建立了全省的养老服务标准体系。截止到2017 年底，山东省已经形成了包括基础通用标准、居家养老标准、社区养老标准、机构养老标准、支撑保障标准和老年人用品标准等六位一体的养老机构标准化建设体系，总共涵盖30 个二级子标准。2018 年底，山东省民政厅、质监局联合印发了《关于加快养老服务标准化建设 推动养老服务高质量发展的意见》，进一步推动了山东省标准实施、监督和评价机制。而在内陆省份中，养老机构标准化建设也加快了步伐。以山西为例，2016 年，太原市政府明确提出要积极开展“标准化+养老服务”试点建设，同年市民政局联同其他4 个部门开启了全市养老标准体系建设行动。2016—2017 年，山西省共发布养老机构各类标准14 项。2020 年11 月，颁布《山西省养老服务标准体系》，由此标志着山西省养老机构标准建设进入省级全面统筹阶段。

在地方养老机构标准化建设中，呈现出明显的地域差异，东部发达省份开展相对较快，而内陆省份的标准化建设实践有所滞后。截至2017 年底，全国有26 个省份已开展地方养老服务标准建设工作，领先于其他省份的有北京、浙江、山东、安徽等。而全国养老服务的企业标准化建设也是东部省份较为领先，其中浙江绿康医养集团在养老服务标准化上做到了民营单位领先，先后制定行业标准、企业标准500 多项①资料来源：中国公益研究院。。2018 年4 月，浙江省民政厅官网发布了“山东省加快推进养老服务标准化建设”的消息，由此可见，东部地区的养老机构标准化建设局面生动活泼，呈现出相互借鉴与学习的积极态势。在供给主体方面，不是单一部门在进行标准化建设实践，而多以民政部门牵头、其他部门配合的方式进行；同时，地方供给主体只有上升到省级层面，才能持续有效推动养老机构标准化建设。

3.2 养老机构标准化建设的主要经验

3.2.1 国家层面与地方层面的双向互动

养老机构标准化建设是一项极其复杂的技术性系统工作，一刀切会造成许多区域的非适切性。当前，我国各省养老机构发展情况差异较大，例如：2016 年山西省提供住宿的养老服务机构数量为712个，江苏省则为2 329 个；在这些机构中，山西省专业技术技能人员为3 926 人，管理人员为2 967 人，二者比例略高于1，而江苏省专业技术技能人员为22 693 人，管理人员为8 024 人，二者比例接近3②资源来源：《2016 年中国民政统计年鉴》。。因此，如果仅仅注重行业标准供给而忽略地方能动性，必然会影响政策适用性和有效性。目前，国内养老机构标准化建设呈现国家层面与地方层面双向互动的局面。一方面，国家层面的相关机构设置和政策发布向地方传递，如在国家层面成立了全国社会福利服务标准化技术委员会之后，2016 年，浙江省成立了浙江省社会养老服务标准化技术委员会。另一方面，地方标准在地方产生较大效用，并具有较强的普及性时，地方养老机构标准又会被吸纳为部门行业标准➂。如山东省2017 年的《养老服务基本术语》《居家老年人康复服务规范》《居家养老年人助浴服务规范》上升为了全国范围内的部门行业标准。

3.2.2 试点经验与专家知识的相互结合

养老机构标准化建设既具有极强的实践性，又具有极强的理论性，其关涉应用科学，目的性明确，与实践活动密切相关，而且直接体现着人的需求。“一直以来，学术界与实务界、科学界与政策界之间存在鸿沟，使研究转化与知识应用得不到长足发展”[15]。养老机构标准化建设实践应实现学术界与实务界的联通，实现养老机构标准化建设的科学发展。如山东省形成“实践—专业”融合的养老机构标准编制模式，将地方标准的编写起草交给试点单位，进而通过平台搭建将专家专业知识融入其中。专家学者不仅可以与基层一线直接对接，而且参与不同阶段的起草、研讨、论证和审查。为了充分集聚专家，发挥专家在养老服务标准化编制中的智库作用，山东省标准化研究院服务业标准化研究中心组成了养老专家智库。通过

➂行业标准虽非国家标准，但因在全国特定行业内执行，故可视为国家层面。“实践—专业”相融合的实践模式，既保证了相关标准的实用性，也保障了标准的科学性，有力提升了养老机构标准化建设水平。

3.2.3 行政主体与社会力量的协同合作

近些年，一些省市通过引入第三方机构以进行养老机构标准化评估，如南通市2018 年9 月出资25 万元引入第三方机构对该市养老机构等级进行评估。第三方评估可以降低政府成本，提升评估效能，并且作为相关政府部门的“外脑”，能够促进民政、质监等部门充分发挥其在养老机构标准化建设中的效能。需要警惕的是，当前民间第三方评估市场良莠不齐，一些政府在引入第三方评估时，更多考虑的是形式的新颖性和改革的可视性，而时常忽略实质性的绩效改良及内隐风险。如果第三方评估的质量不优、价格不菲，那么第三方评估的引入则会带来负面作用。政府此时也可引入专家学者共同参与评估，但需要对评估过程审慎把关并保证公开透明。

4 国内养老机构标准化建设的未来路向

当前，国内养老机构标准化建设已经获得了一定的发展，但随着标准化建设进程的推进，许多难点逐渐突显。养老机构标准化建设的问题，集中表现为相关政策、机制供给不足。因此，我国应当进一步深化养老机构标准化建设改革，提升养老机构标准化治理水平，满足养老机构的发展需求，满足老年人的美好生活需要。

4.1 加快科学推进养老机构标准体系化建设

目前，我国养老机构标准供给体系化建设有序性节奏依然有待提升。2017 年，民政部发布的《养老服务领域已发布、制定中及待制定标准目录》中，通用基础标准、服务提供标准和支撑保障标准共计65 项，其中已发布的有11 项，制定中的有19 项，待制定的有35 项。已发布、制定中和待制定占总数的比例分别为16.92%、29.23%和53.85%，已发布和制定中的比例不足50%。在各标准类别中，通用基础标准和养老提供标准各仅有1 项发布，而支撑保障类发布标准达9 项，说明当前养老机构的管理类标准较多、服务内容类标准不足，标准体系的内涵式建设亟待提升。养老机构标准体系化建设需要把握四个关系：一是养老机构标准体系内部各维度、各因素之间的关系。《养老服务标准体系建设指南》提出了老年人自理能力、养老服务形式、服务和管理4 个维度。在实现各维度指标数量与权重的平衡时，应重点对养老服务形式和服务给予更大权重，管理维度作为保障性内容不可过多，而老年人自理能力维度应重点考虑无法自理老人的情况。二是处理好养老机构国家标准、行业标准、地方标准和企业标准之间的关系。养老机构标准化建设工作应当在加快制定国家标准与行业标准的同时，适当增强地方与企业能动性，适时将地方标准和企业标准吸纳为国家或者行业标准。而企业标准应高于其他标准，并体现企业特色①《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020）》（国办发〔2015〕89 号）规定，建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理，落实企业标准化主体责任。。但各级别、各区域标准之间要统筹协调，避免明显重复或者冲突。当前各地方养老机构标准在制定过程中多有重叠现象②在调研中发现，各地方近些年加紧制定养老机构的各类地方标准，形成了一定程度的“冲标”乱象。出现这种情况的原因，一是受到经济利益的驱使，相关职能部门参与试点任务会得到经济激励；二是受到名誉激励，如果地方标准被行业标准或者国家标准所吸纳，那么相关地方职能部门会感觉“脸上贴金”。，资源耗费现象突出，虽冠以“特色”之名，但特色之实却并不明显。三是国内养老机构标准化建设是一项新鲜事物，应警惕与国家相关法律法规相冲突。例如，2017 年10 月，民政部发布《养老服务标准体系建设指南》规定部分行业标准是强制性标准，同年11月，《中华人民共和国标准化法》修订后则规定只有国家标准进行强制性和推荐性区分，短短一个月该指南就与国家法律产生了冲突。四是要梳理标准体系制定过程中的优先项，“突出重点，适度超前”，优先制定养老机构行业急需标准，在当前服务标准类空白较大的情形下，尤其要加快此类标准供给。

4.2 构建养老机构标准化建设的长效执行机制

养老机构标准化贯标需要有专门的组织机构进行推动，一些地方为此专门成立了养老服务业标准化技术委员会，如北京、宁波等。当前，需以这类机构为资源枢纽，整合相关行政资源、专业资源和物质资源，充分实现养老服务标准化技术委员会增权赋能，使其成为推动养老机构标准化建设的持续动力。在养老机构标准体系中，强制性标准属于小部分，而推荐性标准则占据绝大多数。强制性标准是红线，不可触犯和逾越，而推荐性标准则可采用市场机制进行调节。强制性标准的执行依赖于政府部门的严格监管，需要明确监管部门，以避免多头监管造成的监管真空；要实现严格的退出机制，对于不符合强制性标准的养老机构，责令限期整改。而对于推荐性标准，执行过程的重点在于相关的行政手段均是为了促进市场调节，实现市场在资源配置中起决定性作用。为此，当前需要努力推进以下工作：一是建立动态激励机制，对于评级较高的机构通过免税、财政支持等经济手段给予激励；二是依托信息平台实现信息公开，如老年人可以在移动端对养老机构各类服务达标情况进行查询，降低信息非对称性，实现老年客户“用脚投票”；三是进一步引入优质第三方评估机构，实现评估工作专业化。但是，在引入社会力量进行评估的过程中，需要在如下方面持续加强，因为第三方评估并不会天然实现高效评估[16]：首先，引入社会力量，应以提升效能为根本导向，杜绝形式化引入；其次，政府应加强对社会力量的监管，避免因引入其他评估机构而忽视自身职责，警惕政府部门成为“甩手掌柜”[17]；最后，引入社会力量应遵循市场充分竞争机制，积极向社会公开，依程序进行招标。

4.3 探索从试点到全行业的辐射与扩散机制

养老机构标准化建设过程中形成了许多明星试点单位，这些单位贯标良好，服务供给优质，较好地满足了老年人的需求。但是，在试点工作与全行业贯标之间，却存在一个辐射与扩散的“黑匣子”：有些地方试点单位工作开展较好，但本区域的养老机构标准化建设却没有取得长足进步。相关政府部门应搭建平台，安排试点单位对其他养老机构进行培训，形成培训的多级机制，真正发挥试点单位的辐射带动作用。此外，由于多数养老机构标准是非强制性标准，影响其执行相关标准的根本动因在于市场需求（公众对标准化的认可、支持以及“追捧”）。针对这一情况，政府可以从两个方面入手解决：一是在标准制定和执行过程中，充分引入公民参与。原因很简单，“公众不应被定位公共服务的消极消费者”，“公众是能够表达自身诉求、影响政策过程的有生力量”[18]。当然，并不是说公众具有标准制定的技术性，而是通过恰当地引入公众意见，可以保证这一过程的互动性与可视性，增强公众对养老机构标准化建设工作的支持认可。二是政府应加大宣传力度。宣传内容的重点应在于标准化工作对于服务质量提升的重要作用，从而有效增强公众对民办机构的信任，逐渐引导公众基于机构贯标情况而进行服务机构的选取。

5 结语

机构养老是中国养老服务供给格局中的重要一环，而养老机构的质量是机构养老服务的根本保障。标准化建设是养老机构质量提升的有效路径，但其标准化建设应当具备一定的合理性边界，以预防标准化供给不足或供给过度，避免标准化相关公共政策供给的失灵。养老机构标准化建设在欧美国家、日本等已经形成了一些成熟的做法。中国养老机构标准化建设在借鉴先进域外经验的基础上，在实践中也逐渐凝练出了国家层面与地方层面双向互动、试点经验与专家知识相互结合、行政主体与社会力量协同合作等宝贵经验。这些经验既借鉴了国际经验的普遍性，又呈现出鲜明的中国特色。随着中国深度老龄化社会的快速到来，养老机构标准化建设时间紧、任务重，当前应深化其标准化建设路径，在科学推进标准体系化建设、长效执行机制建设等重点任务的同时，积极探索辐射与扩散机制，从而实现养老机构标准化建设领域从“个体先进”向“普遍先进”的拓展。