发达国家或地区政府发展学前教育的经验及启示

易森林 王建军

【摘要】近年来，我国学前教育取得了长足的发展，但离人民对优质学前教育的需求还存在较大差距。自20世纪中后期以来，发达国家或地区政府在发展学前教育方面采取诸多措施，包括制度体系的建立健全、财政手段的干预、政府直接办园、政府制定课程标准、强化对幼儿教育质量的监督与评价及积极参与家园合作等。这些都为我国学前教育发展提供了很好的经验借鉴：明确政府在学前教育发展中起主体作用；加强政府在法律、政策方面对学前教育的重视；加大政府对学前教育投入，完善教育经费投入机制；建立健全以政府为主导的学前教育机构及质量督导评估体系。

【关键词】政府；学前教育；经验；启示

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）03-0012-05

【作者简介】易森林（1972-），男，湖南平江人，苏州幼儿师范高等专科学校教授，博士；王建军（1973-），男，湖南汨罗人，汨罗市长乐镇合旗学校校长，小学一级。

一、问题的提出

2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下称《意见》）明确指出，“到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育”。而截至2019年，虽然我国学前教育毛入园率已经达到了83.4%，比上年增长了1.7个百分点，幼儿园总数达到28.12万所。但我国依然还存在“入园难”“入园贵”，普惠幼儿园总量不够、布局不够合理；政府职责定位不明、各级政府之间及政府各部门之间职责定位不清等问题。这些问题在很大程度上制约《意见》所明确的2035年目标的实现。而世界发达国家或地区在应对学前教育资源供给总量不足、学前教育公平及质量等问题的过程中，在综合考虑本国或本地区经济、社会、文化、人口和教育等发展现状与需求的基础上，先后制定并出台了专门性的学前教育发展战略，或将学前教育事业发展纳入国家教育发展战略中，对学前教育事业的发展方向、目标以及实现发展目标的方针、途径、政策和策略等进行宏观统筹与规划。鉴于此，本文通过分析发达国家或地区政府发展学前教育的主要经验，并进行比较，探讨其对我国学前教育改革与发展的启示。

二、发达国家或地区政府发展学前教育的经验

（一）建立健全学前教育相关的制度体系

1. 学前教育机构的准入制度

早在20世纪80年代，新西兰政府就规定了学前教育机构均须通过国家教育部审查后才能注册登记，只对符合《幼儿教育服务条例》（Education Early Childhood Services Regulations）规定的机构颁发经营执照。新西兰政府还要求，即使是提供补偿教育的福利性机构，如语言所、函授学校等专为少数民族或偏远地区的儿童服务机构，或为那些身体欠佳的幼儿提供保育服务的医院日托中心，也必须符合政府的办学要求才能正式开展业务活动[1]。

2. 制定发展学前教育的政策和法规

美国布什政府颁布《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind）等教育法案。美国奥巴马政府出台《0～5岁教育计划》（0 to 5 Yearly Childhood Education Programme）。根据该计划，每年由联邦政府拨款100亿美元，资助各州普及学前教育。

1988 年《教育改革法》（Education Reform Act）的颁布是英国教育管理体制发展的转折点，它大大地增强了中央政府的教育领导权限。近些年来，英国政府越来越重视本国学前教育事业的发展，制定和颁布了许多相关的法律与政策报告，如《儿童法》（Children Act）（1989、2004）、《儿童保育法》（Child Care Act）（2006）、《每个儿童都重要》（Every Child Matters）绿皮书（2003）以及《儿童保育十年战略》（Ten-year Strategy for Childcare）（2004）。

近年，我国香港特别行政区政府不断明确自身职责，制定并实施了多项法规条例，包括《教育规例》《学前机构办学手册》等，为学前教育的发展提供保障。此外，香港特别行政区政府出台并完善了一系列专项计划，如学前教育学券计划等。

3. 建立健全学前教育管理体制

首先，专门设立全国性的学前教育领导机构。如美国2000年设立专门的学前教育发展全国领导小组，以对全美学前教育改革与发展进行总体领导和全程监督[2]。奥巴马政府成立了由奥巴马总统本人直接领导的“总统早期教育委员会”，以推进学前教育的普及，加强政府及社会对学前教育的投资[3]。其次，学前教育事业的管理大多涉及多个部门的分工与合作，大多数发达国家均逐渐将教育部作为学前教育管理的核心管理机构，如比利時、意大利等。一些发达国家甚至将从出生至入小学前儿童的教育和保育皆纳入教育部主管，如瑞典。

4. 以制度的形式确保幼儿园教师的待遇和专业素质

首先，在幼儿园教师待遇方面，一是明确幼儿教师的身份。相当一部分发达国家对幼儿教师的身份作出了较为明确和高位的规定，主要有国家公务员（如法国）、国家或地方教育公务员（如日本）、公务雇员（如英美）三类。二是政府努力保障并提高幼儿教师的工资待遇。这对保证幼儿教师安心工作、稳定教师队伍起到了至关重要的作用。有的发达国家由政府保障给予公立幼儿园教师较高水平的工资待遇，如日本、法国；美国、德国等国注重规范幼儿教师的工资标准，努力提高其工资水平。英国、德国采取多种措施保障幼儿教师的福利、退休、保险等各项基本待遇，较好地维护了其合法权益。

其次，在幼儿园教师专业素质方面，一是通过教育体制改革确保职前教育体系。如美国是以文理学士学位作为教育专业训练的前提，教育硕士学位成为从教的起点，足见其学前教育师资起点高、力量雄厚；学习的课程也很全面，既包括自然科学、人文社会、艺术等基础课，又涉及学前儿童发展、健康、安全、营养、教育等专业课。继美国之后，英、法、德等发达国家纷纷取消了专门的师范院校，在更广阔范围内开放性地招聘教师，使教师的整体素质跃上一个新台阶。二是对幼儿教师在职培训作出规范，建立了幼儿教师培训与专业发展的相关制度。如日本明确指出，教师既有在职培训的义务，又有接受在职培训的权利，并进一步对包括幼儿教师在内的不同教龄教师的进修事宜与教育部门、教育机构等在教师进修中的相关责任做出了细致的规定。这使得日本在职培训制度化、规范化，切实保障了幼儿教师专业素养和水平的提高。我国台湾地区《师资培育法》和《教师法》均贯彻终身学习和教育的理念， 把幼儿教师进修和参与研究作为其专业成长的重要任务，以强化教师的进修和研究意识。三是对幼儿园教师职业资格做出明确规定。美国实行进阶式教师资格认证体系，这些资格证书由各州颁布，包括幼教执照、教师资格证、初级和中级资格证、国家高级教师资格证。新入职的幼儿教师只能获得有效期2～3年的临时证书，必须通过接受继续教育获得下一阶段的执照，但这些资格证书不具备终身性，教师需要在一定期限内再次接受评估才可延续其有效性。

英国也实施严格的教育资格证书制度，从事幼师工作必须持证上岗，教师可以通过进修培训获得多种多样的证书，如NNEB（0～8岁儿童健康和教育课程证书）、PLA（2～5岁儿童健康和教育证书）、BAHONS证书（早期教育课程360学分证书）。英国把学前教育师资纳入中小学编制以加强学前教育教师队伍的建设[4]。

日本在1988年修订的《教员许可法》中就提出幼儿园教师必须具备幼儿园教员资格证书，由政府教育委员会授予普通资格证书或临时资格证书，幼儿教育工作者可以通过完成专业学院规定的学分和在职进修这两种方式获得教师资格证书[5]。

（二）财政手段干预

1. 以教育券为代表的费用减免政策

教育券是一些美国学者目睹社会中弱势学生教育机会不均等与不公平的状况而提出的改进措施。1962年，弗里德曼（Friedman M.）在其《资本主义与自由》一书中首先提到教育券制度。其要点是：政府发给每位学生一定数额的有价证券（即教育券），以此支付部分学费。这样，家长可为子女选择任何学校就读，不受学区的限制。而学校将所收集的教育券向政府兑现，以支付办学所需费用。

英国1996年在几个地区试行幼儿教育券计划，采用的是“无排富性”条款的普及型措施，对4～5岁英国（5～7岁的幼儿学校已属义务教育）每人每年补助1000英镑。日本1997年开始实施的《儿童福利法》中规定，幼儿教育阶段的补助主要分为“机构补助”和“幼儿津贴”两部分。“机构补助”指保育所的设备及各种事务费，由国家负担二分之一或三分之一，都道府县负担三分之一或四分之一。“幼儿津贴”则作为福利发放给儿童家庭。我国台湾地区在1994年召开的第七次教育会议上，研讨了以教育券直接补助学生的可行性。2000年，我国台湾地区全面实行幼儿教育券政策。2007年，我国香港特别行政区开始实施学前教育券政策，为所有3～6岁适龄的学前儿童提供优质而收费合理的学前教育。

2. 直接经费资助

美国联邦政府的拨款自开端计划实施以来从未停止过，且数额始终呈上升趋势。2000年颁布《早期学习机会法》（Early Learning Opportunity Act），该法批准健康与人类服务部管理该拨款的使用，计划在2001、2002、2003财政年度的拨款分别是7.5亿美元、10亿美元和15亿美元，并且在2004 、2005两个财政年度分别保证有15 亿美元的拨款。2005年提出了《儿童保育法案》（Child Care Act），联邦政府在该法授权的儿童保育方面的拨款2006 财政年度为23亿美元，每年增加2亿美元，2010年该项拨款额要达到31亿美元。2007年，美国国会通过了有效期为五年的开端计划新法案，规定联邦政府应在2008年向开端计划提供73.5亿美元的资金支持。

英国《拨款法》（Appropriation Act）中规定的2007～2008年度“确保开端”预算金额已达17.6亿英镑，是2001年的9倍之多。新西兰学前教育财政投入总量则从2002年的4.09亿美元升至2007年的7.71亿美元，五年间增长了88.5%。

在学前教育财政投入总量攀升的同时，学前教育经常性公共支出占国民生产总值（GNP）的比例亦不断提高，如北美与西欧国家总体水平在5年间（1999～2004年）提高了0.1个百分点。

（三）政府直接办园

从20世纪70年代开始，美国的幼儿园在公办学校系统中发展起来，并成为“K-12”正规学制的起点。在快速“普及幼儿园”运动进程中[6]，有多达42个州设立了公立学前幼儿园。

据日本文部科学省发布的统计数据，2010年全日本13392家幼儿园中，国立幼儿园为49家，仅仅占总数的0.36%；而公立幼儿园共有5107家，占总数的38.1%[7]。

少数发达国家发展免费的学前教育，如芬兰、新西兰等，并将免费的学前教育作为国家可持续发展战略和国民福利进行推行。如新西兰政府2007年7月出臺了《20小时学前教育计划》（The Free Yearly Childhood Education 20 Hours Programme），开始为国内所有3～5岁的幼儿提供每周达20小时的免费学前教育。其政府开始建设大量的儿童教育与保育中心、幼儿园、家庭日托中心、游戏中心、语言所、函授学校、医院日托中心等学前教育机构[8]。

OECD组织有一半以上国家的公立机构数比例达50%以上，有五分之一左右的国家高达80%以上[9]。

（四）政府制定课程标准

1991年美国《2000年教育战略》（America 2000：An Education Strategy）和《2000 年目标：美国教育法案》（Goals 2000：Educate America Act）均强调要开发具有国际竞争力的全美统一教育标准，推行以学习结果为导向的教育改革，倡导对学生的高期望和目标，要求学生达成高的学业成就[10]。标准化改革起初并未对5岁以下幼儿的早期学习项目造成任何影响，但许多因素共同促成了课程标准逐渐向更低年龄段儿童延伸。至2010年5月，美国50个州都制定并实施了符合地区特色的3～5岁儿童课程标准，包括应学习的知识、应具备的能力和素质等。

2000年，英国出台了《基础阶段课程指南》（The Foundation Stage Curriculum Guidance），特别针对教育机构中3～5岁幼儿的教学，作了六大基本学习领域的规定[11]。2008年英国政府又出台了《儿童早期基础阶段实施纲要》（Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage），仍将《基础阶段课程指南》作为幼儿教学的主要依据，成为当今英国学前教育的重要理论指导[12]。

我国香港特别行政区教育统筹局于2006年颁布新的《学前教育课程指引》[13]。该指引为新时期香港的学前教育课程及教学指明了方向，成为未来10～20年香港幼教课程发展的主要规范。

（五）强化对幼儿教育质量的监督與评价

英国政府在1999年宣布，由独立于教育与技能部的非部级单位——教育标准办公室负责制定全国统一标准的托幼机构学前教育服务质量规范以及注册和督导检查工作等，形成“第三者”监督机制。从2001年开始，所有的托幼机构都要接受教育标准办公室的监督。只有评估达标的机构，才有资格接受政府为3～4岁儿童发放的幼儿教育补助金。

美国联邦政府2002年颁布实施《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind），为了确保所有的儿童都达到课程标准的要求，将高风险标准化测验作为主要评价手段来衡量学校绩效状况[14]。

1997年，我国香港特别行政区教育统筹委员会发表了题为《优质学校教育》的第七号报告书，明确提出“优质学校教育”的概念以及学校教育质量保障的责任框架。2000年，教育统筹委员会向特区政府提交了《香港教育制度改革建议》，明确提出构建香港学前教育质量保障机制的思路，在此基础上形成了香港学前教育质量保障体系的基本架构和运行机制[15]。

（六）积极参与家园合作

英国政府于1997年推出了“确保开端计划”（Sure Start）。政府通过投入大量的人力和物力，扩大与家庭和社区合作，关注家长接受教育和培训的情况。英国政府还通过大量拨款，成立了有100多个学前儿童成长中心，中心鼓励托幼机构和社区、家庭合作，为家长提供“一站式”教育服务与指导。1998年，英国政府批准成立第一批“教育行动区”计划，从经常参与学校事务的家长志愿者中招聘了一部分工作人员，由他们负责学校与家长的联系工作，每周配合学校开展形式多样的活动，并将家长参与制度化。

20世纪60年代中期起，美国开始实行开端计划，要求受资助的幼儿园或学校必须积极地帮助家长提高他们的教育水平，组织家长参与到儿童的教育过程中。1974年，美国颁布《家庭教育权与隐私法》（The Family Educational Rights and Privacy Act）和《全体残疾儿童教育法》（Education for All Handicapped children Act），明确规定家长有参加与其子女教育相关会议的权利，并有对幼儿园或学校的决策发表自己观点和意见的权利。20世纪90年代，《儿童保育与发展固定拨款法》（Child Care and Development Block Grant Act）、《2000年目标：美国教育法案》（Goals 2000：Educate America Act）和《学校教育改革法》（Reforms of School Education Act）都把加强家园联系放在突出的位置。2001 年美国联邦政府通过的《不让一个孩子掉队法案》（No Child Left Behind）中规定，学区必须在家长参与的情况下，对所属学校的家长参与制度和政策的实施效果进行评定[16]。

三、发达国家或地区政府发展学前教育经验对我国的启示

（一）明确政府在学前教育发展中起主体作用

我国政府，一直以来，特别是近年来，为学前教育改革与发展从顶层设计到具体推进实施，都有了显著改善。但由于历史与现状的原因，我国政府在学前教育发展过程中的主体责任定位应进一步明确。

（二）加强政府在法律、政策方面对学前教育的重视

基于当前学前教育改革与发展的需要，应加快《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》的立法进程，早日颁布并实施，从而使得学前教育整个领域的发展有法律保障和基本遵循。同时，应加强普法工作，使全社会包括公民和地方政府，严格地按照法律法规办学前教育。

（三）加大政府对学前教育投入，完善教育经费投入机制

学前教育经费一般由政府、社会和家庭共同分担，但政府应该承担主体责任。政府应加大对学前教育的投入，这是提升学前教育质量必不可少的物质条件。特别是我国农村地区，又以中西部农村地区为甚，经济、社会发展相对落后，学前教育普及率低。对此，唯有政府承担主体责任，以财政投入为主，积极发展公办园，扩大公办园数量，才可能真正实现学前教育的普及；对于城市下岗和失业工人的子女入园困难，城市流动人口的子女入园难题，政府则可通过合理适度引入市场化机制，如考虑采用幼儿教育券等形式对城市困难弱势儿童群体实施免费学前教育，建立和完善对城市困难弱势儿童的免费扶助机制；对于学前教育普及程度相对较高的城市，政府可以根据当地学前教育的规划，通过设立具体项目的方式，吸引各类幼儿园主动承担项目建设并给予公共财政支持。

（四）建立健全以政府为主导的学前教育机构及质量督导评估体系

根据发达国家或地区经验，我国应在政府主导下，建立并完善相关的评估机构和评估体系。第一，在评估目的方面，我国学前教育评估应弱化等级鉴定，强调通过评估促进学前教育质量的提高。第二，在评估指标方面，建立健全国家学前教育质量评估指标体系。要进一步强调过程性质量，强调评估指标的可操作化。第三，在评估主体方面，要构建以政府为主导，让学前教育机构管理者、教师、幼教专家、幼儿家长等共同参与的合理的协作评估机制。第四，在学前教育机构准入标准方面，应根据学前教育发展需要，特别是地区经济发展水平、生源等，建立有地区、类别差异性的学前教育机构准入标准。

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[16] 孙孝花.从“局外人”到“局内人” ——美国家长参与学校管理的角色转变研究[D].金华：浙江师范大学，2005.

本文系江苏省高教学会评估委员会2020年度重点课题“基于深度学习的学前教育专业课堂教学评价指标体系研究”（课题编号：2020-Z10）的阶段性成果。

通讯作者：易森林，499316465@qq.com

（责任编辑 张付庆）