市域铁路地方政府支付责任及落实措施探讨

周奕 柏飞彪

伴随我国城市化进程不断演进，加快发展市域铁路，承担市域内组团间交流是集约、绿色、环保发展的必由之路。本文从市域铁路基本概念及主要技术经济特征入手，对我国既有市域铁路资本金筹措及政府补贴责任案例进行分析与总结，提出新建市域铁路项目，政府支付责任包括资本金出资和项目运营补贴；利用既有铁路富余能力开行市域公交化列车项目，政府支付责任为购买服务。最后，为落实地方政府支付责任，本文提出六项基本措施。

市域铁路定义及特征

市域铁路是一种介于城际铁路与城市轨道交通之间，用以连接都市圈中心城区与周边城镇组团，为乘客提供快速度、大容量、公交化运输服务的新型快速轨道交通系统，是我国推进新型城镇化建设、优化城市空间布局、引导土地合理利用、促进城镇城乡协同发展的重要环节。市域铁路通常布局于经济活跃、人口集聚的都市圈中心城市，重点用于满足1小时通勤圈内快速通达的出行需求。作为典型的公共交通基础设施，市域铁路将造成长期、巨大的资金占用；同时由于客流构成相对单一，项目经济强度普遍偏弱，因此，地方政府主导实施并在资金方面给予支持，是市域铁路生存与可持续发展的关键所在。即使项目通过合理的商业运作有条件引入社会资本，一定额度的政府性资金投入也是其参与市域铁路项目的核心驱动力。

既有市域铁路资本金及政府补贴责任案例

相较其他交通制式产品，市域铁路在我国起步较晚。自2008年8月北京市郊S2线建成至今，我国仅北京、天津、上海、成都、贵阳、温州6座城市开通运营11条市域铁路，线路总里程723km。其中一部分由地方政府和国铁合作、利用既有铁路改建而成；另一部分由地方根据城市发展和客流需求，采用定位合理的设计标准新建而成。既有市域铁路项目成功经验一定程度上可为未来类似项目资金筹划和支付责任界定提供经验启示。

成灌（彭）铁路由成都至青城山主线、离堆支线和成彭支线组成。铁路全长96km，由成都市域铁路公司建设、开发与管理，公司初始股东为成都铁路局与成都地铁，分别代表原铁道部和成都市出资，后通过股权转让形式引入成都交投集团作为市级资本。为减少公司运营亏损，成都市政府在2010～2016分年度为市域铁路公司提供了0.6～5.0亿元的现金补助，并于2015年与成都铁路局联合启动“成都市域铁路公交化运营改造”工作。成灌（彭）铁路作为其中的一期改造工程，首先于2018年成都市自购10组CRH6A“天府号”公交化动车组在线上运营，其后于2019年8月由成都市政府全资实施工程改建，包括售检票及进出站闸机改造、车站设施补强等，并约定市域公交化列车未来运营产生的现金流短缺，通过土地开发和财政补贴方式解决问题。温州市规划 S1～S4、M1～M2共6条市域铁路，线路全长360km，由温州市铁路与轨道交通投资集团建设开发，其中S1线于2018年10月开通运营。按照“谁受益、谁承担”基本原则，温州市在S1线中借金改政策机遇，于2012年推出“幸福轨道”募资项目，以“明股实债”的方式向社会投资者公开筹得15亿元资本金，剩余部分由市本级与沿线各区县、管委会按照分段概算共担，资金来源于地方财政拨款、政银合作产业发展基金和地方政府轨道专项债。此外，温州市政府还给予S1线一定的现金平衡款用于平衡项目债务融资，利用市级轨道交通建设发展专项资金为项目提供建设补助和亏损补充，并提供一定规模的配套资金平衡用地。

2019年12月，溫州市政府与浙江省交通集团下属幸福轨道交通运营管理有限公司签署PPP运营合作协议，以TOT形式向其转让S1线30年运营权，获得90亿元运营合作费，实现资金回笼，提高了政府对后续轨道项目的投资能力。

市域铁路政府支付责任识别

按照我国交通领域财政事权和支出责任划分基本思路，市域铁路建设经营相关支出及各项具体执行事务均由地方承担，而国办函2020[116]号《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展意见的通知》更明确提出，都市圈所在城市政府是发展市域铁路的责任主体，肩负项目出资及可持续经营责任。因此，地方政府必须根据城市发展需求和财力水平，合理规划项目规模和建设时序，严控地方政府债务风险。结合案例可以看出，市域铁路既可由省级发改部门审批或核准后新建形成；也可利用既有铁路富余能力或对既有铁路进行适当改造补强后形成。由于形成方式差异，地方政府在市域铁路项目建设经营过程中承担的支付责任也有所区别。

对于新建项目，政府支付责任包括资本金出资和项目运营补贴两部分。其中资本金通常由地方政府授权本级投资平台出任股东并相应形成国有产权；运营补贴通常基于项目健康可持续生存发展目标，由地方政府于经营期内利用财政资金、优惠政策、土地及产业资源等为项目提供显性或隐性支持。对于利用既有铁路富余能力开行市域公交化列车项目，政府支付责任通常采用购买服务形式。由于市域列车开行主要增加短途客流业务，新增客票收入难以覆盖人工、能源、动车运用、基础设施维修养护等运营成本，同时，在既有线上加开市域公交化列车将在一定程度上影响既有线原列车开行计划执行。具体路径为政府与既有铁路所有权人或承运人签订运输服务购置合同，并约定单价或固定总价利用地方财政支付服务价款。

地方政府支付责任落实措施

伴随城镇化和区域一体化发展持续推进，我国大型城市典型空间结构已逐步由单中心向多中心方向演化。从各地交通建设规划来看，市域铁路需求正呈井喷式增长。地方政府作为市域铁路项目实施责任主体，负有前期策划与筹资责任，因此，能否以及如何高效落实项目建设经营所需资金，将直接制约市域铁路的发展节奏与实施效果。

第一，要做好顶层设计，有序推进项目实施。作为市域铁路发展责任主体，地方政府应深入论证项目建设必要性，并对域内既有铁路能力富余情况和加开公交化市域列车可行性进行充分论证，确保市域铁路建设规划与城镇布局、产业发展、人口集聚趋势相互匹配，杜绝过度超前建设和重复建设，从源头上避免不必要的政府投资浪费，加重政府支付责任负担。

第二，要合理安排项目投资建设时序，避免政府资金供需错配。地方政府应尽可能在资金、人力、物力等客观约束条件下，发挥有限财政资金的最大效果。因此，要对地方财政收支情况和政府投资能力进行科学预测，本着财政可承受、项目可持续的基本原则，合理安排建设时序，并对拟实施项目制定详细的分年度投资和补贴计划，确保政府出资能力与市域铁路建设经营时序相互匹配。

第三，要遵循属地负责原则，以事权归属为前提明确落实分级支付责任。市本级及区县两级政府应根据本方资金实力和资源禀赋，合理安排财政拨款、国有资本出资及资源代偿，及时编制本级铁路投资计划，确保支付计划与财政预算安排有效衔接。考虑地方财政对基建项目投资属于“弹性”支出，因此，为支持市域铁路发展，可考虑制定财政预算收入定向使用政策，适度提高预算支出中市域铁路建设资金安排比例，为市域铁路项目筹资注入更多能量。此外，为减少支付压力，地方政府在执行中还应结合国家及省级相关发展规划，积极争取上级专项支持资金、积极申请地方政府专项债额度。

第四，要合理界定市域铁路政府补贴责任。铁路运输具有经营与公益双重属性，按照“利益相关者理论”，经营性运输应由铁路企业自负盈亏，公益性運输需由公共部门承担补贴责任。考虑市域铁路带来的区域经济发展、就业机会增加、引资引智能力提升等外部溢出效益，最终都体现为地方社会效益整体提升，因此，铁路公益性补偿主体应由地方政府承担，其补贴目标、补贴时机、补贴方式可根据项目特征灵活决定。既可考虑以财政拨款形式直接给予项目公司现金补助；也可利用财政贴息、税收优惠等方式降低项目支出，以此缓解项目现金流紧张或经营亏损问题；还可考虑运用“城市+轨道”一体化发展策略，利用铁路沿线土地出让及增值收益、物业或产业开发收益分红、资源使用权收益等反哺铁路建设经营，以此降低政府在铁路项目中的现金性支出。

第五，要做优、做强地方投资平台，保持对市域铁路的持续投资能力。考虑到政府投资需广泛覆盖各项民生及基建领域，可投入市域铁路领域的财政资金规模有限，地方投资平台常以企业自有资金代地方政府行使出资责任。因此，投资平台应有效整合企业内生资源和外部战略合作关系，通过延伸业务链条，拓宽经营板块、优化资本配置、加强产融结合等方式，持续开发挖掘企业营收和利润增长端，增强企业资产规模和融资授信能力，从而获取对市域铁路项目的持续投资能力。

结 语

市域铁路的健康协调发展是地方政府的责任，这毋庸置疑。地方政府应根据项目类别积极引导支持市域铁路的有序发展，厘清政府、市场与企业的关系。一方面，做好顶层制度设计，充分论证项目实施的必要性与时机，严格执行项目建设程序，遴选综合实力强的企业，从源头上把握好政府支出责任；另一方面，充分用足中央和省级政府支持政策，提高财政资金引导力度，做强、做优地方政府平台公司，全方位利用资本市场，提升政府出资能力和运营补贴能力。

（中铁二院工程集团有限责任公司交通与城市规划设计研究院）