多中心治理视角下农村集体经济发展动力机制分析

谢宗藩，肖 媚

（湖南师范大学公共管理学院，湖南 长沙 410081）

一 引言

城市化进程加快导致我国农民市民化趋势日益明显，大量农民进城在推动城市经济快速发展的同时却致使农村呈现一片“空心化”景象，农村集体经济“空壳化”现象日益普遍。中共十八大报告提出了“壮大集体经济实力”的战略部署后，中共十九大上党中央又进一步明确了鼓励农村通过发展多种形式股份合作“盘活”村集体经济的政策方针。中央及地方政府的政策支持力度也随之逐渐加大，农村集体经济也因此取得了一些成就。截至2019年4月底，全国超过15万个村完成了经营性资产股份合作制改革，确认集体成员3亿多人，累计向农民股金分红3 251亿元①数据来源：农业农村部网站。。然而，在市场经济体制深化改革的背景下，农村集体经济发展动力不足问题依然存在，农户思想认识不足、动员难度大，社会投资主体对投资集体经济存有疑虑，基层干部的能力和党组织引领农村集体经济发展的能力仍有待加强等问题较为突出。如何激发相关利益主体发展集体经济的动力，进而突破农村集体经济发展困境，成为需要重点关注的课题。本文基于多中心治理理论，在均衡考量基层政府、农户及社会投资主体等的利益诉求的基础上，构建农村集体经济发展动力机制分析框架，尝试从利益主体内外部动力机制分析中探求农村集体经济发展的优化路径。

二 文献回顾及述评

自中共十八大提出“壮大集体经济实力”的战略部署后，我国学者对新时代农村集体经济发展问题进行了较为深入的研究。学界普遍认为我国农村集体经济发展滞后并尝试探析其困境成因，目前我国农村集体经济宏观上依旧处于弱势地位，存在区域间发展不平衡，两极分化严重，法律制度不完善，难以形成有效治理机制等问题（冯蕾［1］，2014；杨博文等［2］，2020；宗成峰等［3］，2020），微观层面则存在经营性收入偏低，持续性盈利能力不强，激励机制缺乏导致内生动力不足，缺乏适合现代经济组织运行的内部组织制度等问题（仝志辉等［4］，2018；崔红志等［5］9-10，2018；崔超［6］，2019）。究其原因，一些学者认为主要有以下三个方面：一是国家扶持政策不完善，相关法律法规和政策规定贯彻落实不到位（贺卫华［7］，2020；杨洋［8］，2020）；二是市场化和分工程度不高（薛继亮［9］，2012）；三是基层干部思想认识不足，自身领导力不强，农民集体经济观念淡化，村集体造血功能缺乏，人力资本短缺，集体组织成员资格认定不明确以及集体经济具有较强外部依赖性等微观层面的原因（方志权［10］，2014；王海英［11］，2018；闫旭［12］，2019）。总的来说，我国农村集体经济发展过程中因多种内外因素影响而导致发展动力不足的问题较为明显。基于上述问题，学者们从农村集体经济发展外源性力量和内源式动力角度提出了针对性的政策建议。熊彩云（2015）认为政府扶持是推动集体经济发展壮大的重要外部力量［13］。王海英（2018）则认为政府需在引导支持农村集体经济发展的基础上，进一步探索集体经济组织发展形式，加快集体经济组织创新并注重人才培养与引进［11］。此外，一些学者认为农村集体经济发展还需走内源式发展道路（徐勇等［14］，2015），产权制度改革是其重要内生动力（陈军亚［15］，2015），具有较强的激励效应，可有效激发农民及基层干部发展集体经济的积极性和主动性（孔祥智［16］，2020）。

综上所述，国内学者从理论与实践层面对农村集体经济进行了较详细的研究，但目前相关文献大多从外部环境条件或单一主体出发，涉及农村集体经济发展多元主体参与以及农村集体经济主体动力机制的文献仍较为缺乏。基于此，本文尝试运用多中心治理理论，在理清农村集体经济各参与主体利益诉求及其相互作用的基础之上，分析湖南省湘西自治州泸溪县M村从贫困村“蜕变”成“湖南省社会主义新农村建设示范村”的农村集体经济发展实践过程，并深入探析其背后的动力机制转变过程，进而透视农村集体经济发展动力机制逻辑，明确各主体在发展农村集体经济中应有的价值取向和角色定位，并据此提出农村集体经济发展的优化路径。

三 多中心治理视角下农村集体经济发展动力机制分析框架

（一）农村集体经济的双重属性

毫无疑问，农村集体经济具有较强的正外部性，在一定程度上承担了“吸收农业剩余劳动力”“增加基层财政收入”以及“保障农村公共品供给”等政府职能（沈于等［17］，2018）。正是源于农村集体经济所具备的“公共福利属性”，我国政府将发展农村集体经济作为脱贫攻坚的重要途径之一，赋予其推动农村经济发展、实现乡村振兴的“历史使命”。农村集体经济的正外部性决定了其在农村经济发展中所具有的“优越性”，最为重要的优势即在于可提升分散农户的市场竞争力。有实证研究表明，农村集体经济每增加1单位，就会使GDP增加321.384个单位（刘义圣等［18］，2019）。可见，农村集体经济发展对于农村经济发展具有极大促进作用。此外，农民公共福利性需求刚性增长的特点也使农民具有较为强烈的发展农村集体经济的期望（崔红志等［5］，2018）。

但无法回避的现实是，我国农村集体经济发展潜力长期未得到释放，广大农民虽有发展集体经济的期望，却鲜有参与农村集体经济发展的内在动力。究其根源，“集体行动困境”是我国农村集体经济发展滞后的关键原因。人民公社时期“吃大锅饭”的集体经济制度安排，导致组织内部出现劳动付出与报酬不对等现象，“搭便车”的机会主义行为盛行，农民劳动积极性逐渐下降。改革开放后，家庭联产承包责任制释放了广大农户的生产积极性，但农户只关注自己“一亩三分地”的结果导致了农村集体经济不断弱化。我国农村集体经济发展的历史实践表明，过于集中易出现“搭便车”现象，导致生产效率低下，而过于分散则易导致农户在市场竞争中处于劣势地位，此两种情形均不利于激发农村集体经济活力。市场经济体制改革不断深化的背景下，农村集体经济组织在将分散农户联合起来获得较强市场地位方面具有比较优势，可以有效破除农村经济发展中“户自为战”的困境。但值得注意的是，发展农村集体经济应有效避免“搭便车”问题的出现。

（二）多中心治理在农村集体经济中的适用性分析

农村集体经济发展不是政府的“独角戏”，不能单纯依靠政府部门自上而下推动，而应由各相关主体共同协商参与治理，也只有政府、农户、乡村精英①主要包括返乡发展的具有一定技术特长或较强经营管理能力的外出务工或创业人员，农村龙头企业经营者，种养大户等。及社会投资主体等利益相关主体共同搭台，才能唱好壮大农村集体经济的大戏。多中心治理理论认为，只有各类治理主体优势互补，才能实现更优的公共产品配置（段龙龙等［19］，2013；李平原［20］，2014）。世界各国的治理实践也证实了这一点，高度集权的治理体系下极易出现政府部门无法迅速应对环境条件变化的情况，分权体系反而更具适应性（谭江涛等［21］，2018）。我国农村地区地理位置及资源条件迥异，无法通过集权途径发展集体经济，加之集体经济涉及多方利益主体，过于集权将不可避免地陷入“搭便车”的集体行动逻辑困境。因此，本文认为多中心治理理论强调的利益均衡逻辑较为适用于推动我国农村集体经济发展。

运用多中心治理理论分析农村集体经济发展中各个主体之间的互动与利益关系，从而在关切相关主体利益诉求的基础上激发其参与农村集体经济发展的动力。首先，多中心治理体系强调治理主体平等参与，各方均拥有同等表达利益诉求和参与利益分配的权利，从而增强各方参与农村集体经济发展的积极性。其次，多中心治理下的农村集体经济能促使参与者制定更适合本地公共资源使用的规则，从而降低监督成本，增强彼此间的信任程度。鉴于传统农村集体经济发展效率低下和农村公共产品供给不足问题，引入多中心治理机制无疑可以提高农村集体经济发展效率以及完善农村公共产品供给。最后，多中心治理体系有利于实现人民利益最大化的核心目标。多主体参与的农村集体经济有利于实现农村社会和谐稳定的政府目标，有利于社会投资主体开拓农村市场和实现长期发展，有利于改善农民生活条件以及提高乡村精英社会地位。因此，多中心治理机制能使农村集体经济各利益相关主体协同合作，在实现自身利益的同时促进村集体经济与农村社会又好又快发展，这恰好也构成了多元主体发展农村集体经济的动力机制。

（三）多中心治理视角下农村集体经济发展动力机制分析框架

从当前实践看，基层政府、村两委（干部）、农户、乡村精英以及社会投资主体等主体均参与农村集体经济发展，并通过协商、谈判形成利益分配机制。如图1所示，多元主体的内生动力与发展的外部动力两方面共同作用于农村集体经济发展，当各主体追求的利益与农村集体经济发展方向一致时将激发其参与发展的内生动力，反之则会削弱。此外，政策压力与市场环境不确定性作为农村集体经济发展的主要外生动力，当外部环境适应农村集体经济发展要求时将促进其发展，反之则会阻碍其发展。基于多中心治理理论，农村集体经济多元主体融入社会网络中积极表达自身利益，网络型的结构能更好地维护农村社会的稳定。唯有实现各方利益均衡才能确保多中心治理体系的稳定性（张玉强等［22］，2019）。

图1 多中心治理视角下农村集体经济发展动力机制分析框架

1.内生动力机制分析

农户、乡村精英、基层政府、村两委及社会投资主体等利益主体基于自身利益需求决定是否参与农村集体经济发展。

首先，个体农户是在最大化自身收入的驱动下选择其经济行为，农户是否参与村集体经济发展取决于参与能否为其带来更高的收入，就像大多数农民在改革开放浪潮中选择进城务工一样，这是因为务工收入往往显著高于务农收入。但是，户籍制度的约束导致很多农民未真正“市民化”，从事体力劳动换取报酬并非长久之计，加之父母养老及子女教育等问题使农民工进城务工的隐性成本增加，所以，如果农户可通过投资入股农村集体经济获得与进城务工相差不大的收入，或是即使低于进城务工收入，但就近就业能为其带来就近照顾家庭的无形收益，同样可激发农户参与农村集体经济发展的积极性。此外，值得注意的是农户群体中的乡村精英，其对村庄的认同感与归属感在一定程度上会影响行为选择，他们追求自我价值实现，在努力经营之余回馈乡村，甚至自愿向村集体提供部分公共产品或服务，由此获得参与村集体事务的“话语权”，从而增强自身在当地的社会地位，乡村精英也因此有较强的参与农村集体经济发展的内生动力。

其次，基层政府主要基于其职能履行和政绩目标选择是否推动农村集体经济发展。一是职能履行目标驱动，基层政府作为政府提供公共产品职能的“最后一级”履职主体，完善农村基础设施和公共服务供给是其核心职能，农村集体经济组织可承担部分为农村社区提供公共产品的职能，在一定程度上与基层政府履职目标契合。二是政绩目标驱动，乡村振兴背景下基层政府主要政绩目标为促进当地经济发展，解决本地村民就业，实现农民增收。

再次，村两委作为农村集体经济发展的关键推动者，其内生动力主要来源于以下三个方面：一是经济激励，村两委干部通过推动农村集体经济发展，可获得政府发放的绩效奖金或参与分享集体经济发展收益；二是政治晋升激励，在各级政府重视集体经济发展的背景下，村两委干部如果较好地完成基层政府布置的各项集体经济发展任务，带动村民脱贫致富，促进基层政府职能履行目标实现，则有可能“打通”晋升渠道，自然对村两委干部形成较强激励作用；三是社会认可，村两委干部带动广大人民群众发展集体经济和脱贫致富，增加村集体资产，为群众提供更好的公共设施与服务，有利于在获得群众认可的同时进一步巩固与强化其在当地的社会地位，同时在一定程度上激发村两委干部的积极性。

最后，社会投资主体参与农村集体经济发展的行为目标是在尽可能降低交易成本的同时获得最大经济收益。虽然在农村发展集体经济具有前期投资较高、风险和不确定性较大及收益率较低等特点，但企业通过相关绿色通道与扶农优惠政策参与农村集体经济发展，能得到当地政府大力扶持与认可，在降低交易成本的同时为企业后续发展奠定良好政治基础。社会投资主体参与农村集体经济可凭借相对先进的技术和相对充足的资金，在农村获得相对竞争优势，而且农村地广人稀，自然资源丰富，若企业能够找准合适的产业，将农村潜在资源优势转化为市场竞争力，则不仅可节省大量成本，还可成为特定产品市场的城乡联结“纽带”，从而在市场中占据优势地位，进而获得长期收益。

2.外生动力机制分析

农村集体经济发展的外生动力来源于政策压力与市场环境不确定性两方面。政策压力是基层政府与村两委干部发展农村集体经济的关键外生动力。自中共十八大以来，中央政府陆续提出了新农村建设、乡村振兴、脱贫攻坚等与农村集体经济发展相关的战略部署，出台了一系列支持农村集体经济发展的政策方针，各级政府在中央政府的政策压力下执行与落实同农村集体经济相关的各项法律法规及政策措施，并对村两委班子开展针对性指导与监督，迫使基层干部将目光投向农村集体经济发展。政策压力源自绩效考核压力，特别是目前上级政府将农村经济发展与干部考核晋升相“挂钩”，而农村在市场化竞争中处于劣势地位，在无法引进优势产业和落后产业发展受限的约束下，“就地取材”发展农村集体经济成为基层干部的首要选择，其推动农村集体经济发展的积极性自然“水涨船高”。

市场环境不确定性是农户参与农村集体经济发展的重要外生动力来源。首先，个体农户技能水平与生产资源有限导致其生产能力与经营能力不足，难以推动农业生产专业化、规模化发展；其次，分散农户市场竞争力弱，在农产品交易中处于劣势，在与农产品收购商讨价还价中难以有效保障自身利益；最后，农产品市场信息滞后导致农户很难在短时间内调整产品产量，增大了农户所面临的市场风险。农户“抱团”参与集体经济发展可在一定程度上缓解上述难题。所以，为降低市场风险并改善市场地位，分散农户具有联合起来加入农村集体经济组织的动力。

四 农村集体经济发展案例分析

我国农村集体经济发展目前呈现较为明显的两极分化态势，东部沿海地区明显强于中西部地区，近郊村明显优于远郊村的情况较为突出（王海英［11］，2018）。为探寻欠发达地区农村集体经济发展动力机制，笔者选取湖南省湘西自治州泸溪县M村作为案例，并于2020年6月至2020年8月期间先后三次前往湘西自治州泸溪县M村进行调研，采用半结构化访谈方式，与M村村干部、合作社负责人、贫困户等共15名调研对象进行深度访谈，获得了较为翔实的一手资料。该村位于湖南湘西贫困地区，具有我国农村集体经济发展困境的大部分典型特征，深入研究泸溪县M村从贫穷村“蜕变”成“湖南省社会主义新农村建设示范村”的集体经济发展实践，对分析农村集体经济发展动力机制具有重要借鉴意义。

（一）案例描述

泸溪县M村地处湘西贫困山区，产业零散、公益事业停滞以及生态环境恶劣等问题导致当地村民生活贫困，仅靠种植水稻不足以维持家庭生计，纷纷外出打工谋生。村干部作为集体事务代理人，在市场经济浪潮下发展农村集体经济的动力和能力均明显不足。此外，村级负债累年增加导致投资环境恶化，无法有效吸引外部投资，该村经济发展长期滞后。

21世纪初，以SZL为主要代表的一批农民工返乡创业，开始带领村民积极探索创业致富的路子。SZL带着积蓄及陶瓷销售经验回村创办鑫隆紫砂陶瓷厂并雇用当地村民进厂工作。经过十多年的发展，陶瓷厂规模日益壮大，SZL也成为当地闻名的创业致富能手。2014年，在H镇党委的支持和村民的认可下，SZL全票当选为该村村支书。新的村两委根据实际情况建立了“一核两列三级”党建引领机制①“一核两列三级”党建引领机制模式，即以村党支部委员会为核心，分为党支部、村委会两列工作体系，两列工作体系下再分三个工作层级：党支部序列由党小组长、党员中心户、村民三级组成，明确小组长负责制；村委会序列由网格长、群众中心户、村民三级组成，明确网格长负责制。，大力发展符合当地实际的产业，壮大集体经济。对于全村49名党员干部均以联组包户的方式明确了各自责任和任务，促使其主动带动群众脱贫致富。此外，M村还按照“四议两公开”的要求通过了《M村发展壮大集体经济奖惩制度》，明确规定村干部发展村集体经济的成效与其工资报酬及绩效考核挂钩。2016年M村又相继制定了《关于规范M村集体经济管理的实施办法》《村财务公开制度》等一系列制度，充分保障了村民的知情权与监督权。

为打造集体经济龙头企业，在村党支部的引导下，M村村委会与鑫隆紫砂陶瓷厂签订合同，进行产权置换，入股陶瓷厂，生产陶瓷酒瓶10%的收益归村集体所有，用于帮扶贫困户及改善公共设施。合同的签订有效解决了村里无钱办事及贫困村民就业的问题，不仅使村集体获得20多万元的分红，还带动该村及周边群众500多人就业，M村76户270名贫困户实现了脱贫。为推动乡村旅游和产业扶贫融合发展，加快精准脱贫步伐，SZL邀请该村青年CSY回乡投资，2017年CSY牵头与村里11人成立众筹公司，吸收包括13户建档立卡贫困户在内的96户群众入股，村集体占股10%，众筹520万元组建了马王溪七彩旅游公司。此外，村两委组织加快土地流转，全村308户村民流转闲置耕地800亩、山地1 680余亩，将其统一规划成千亩现代生态休闲农业带，吸引了不少产业大户前来投资，村集体每年因此得到的租金收益达6万元。

集体经济的发展为M村的文化、医疗、卫生等公共产品供给提供了资金来源。该村创办了农民夜校，购置5 000余册图书设立农家书屋，并组建了农民文艺宣传队，极大丰富了村民文娱生活。该村还新建了村卫生室，支持村民参加新农合，新农合参保率已达100%。村民的生活水平也因集体经济发展而不断提高，留守儿童有父母陪伴，留守老人有子女照顾，看病难、看病贵等一系列问题也迎刃而解，2018年该村也因此被评为“湖南省社会主义新农村建设示范村”。

（二）案例分析

通过对M村农村集体经济发展进行前后对比，可以发现其初期发展面临着村两委干部不作为、村民缺乏信心、社会投资主体投资意愿不足等困境，导致农村集体经济发展乏力。经过一系列调整改革并整合各方资源后，多元主体基于自身利益诉求参与农村集体经济发展中，各主体参与的动力得以激发，虽各方利益诉求有所差异，但促进集体经济发展的目标趋于一致，在竞争中合作，最终实现了多方共赢。下面就案例中各利益主体的动力机制变化分别予以分析，如表1所示。

首先，对基层政府官员而言，市场经济背景下发展农村集体经济无法快速实现经济增长，短期政绩效应不明显，此外还面临农户参与意愿不足的现实困境，长期发展效应亦不确定。因此，基层政府最初选择“睁一眼，闭一眼”，忽视村集体经济发展，将注意力转向能较快带来经济成效的引资工作。H镇政府通过调整M村村两委组成，培养集体经济发展带头人，从而转变其行为选择，使之重视集体经济发展，这主要源于外部政策压力的不断增强，特别是发展农村集体经济成效作为基层党建工作考核的一项重要指标后，上级政府的监督考核压力不断增大，基层政府发展农村集体经济的行为模式发生改变也就不足为奇了。案例中H镇政府大力支持M村村两委重组，支持SZL出任村支书，并进一步促成了“一核两列三级”党建引领机制的建立，有效解决了以往发展力量不集中、党组织作用不突出等问题。但更为重要的是，奖惩制度的设立增强了村干部的积极性和主动性。《M村发展壮大集体经济奖惩制度》明确规定村集体经济组织完成经济增长目标后将拿出10%的利润作为奖金奖励在职村干部，如果不能完成目标将扣发县政府发放的绩效奖金，连续两年不作为将撤职换人。奖优罚劣制度使得推动村集体经济发展成为村干部的“最优选择”，其动力得以激发。

表1 M村农村集体经济发展动力机制转变

其次，就个体农户而言，案例中M村许多村民仅靠务农收入不足以维持家庭生计，唯有选择外出务工谋生，但大多数外出务工村民受限于自身技能水平，收入无法维持全家进城生活，老人与子女留守成为“常态”，务农村民收入更是长期处于低水平状态，无法脱贫致富奔小康。如若有获得较高收入的机会，此两类村民均会有较强的参与村集体经济发展的意愿，但外出村民对村干部能力缺乏信任，无心参与村集体经济发展，部分留村务农的村民也因经济状况较差无力推动村集体经济发展。自基层政府开始鼓励发展农村集体经济，并通过选举出致富能手重组村两委，培养村集体经济发展带头人，村集体经济发展进入正轨之后，M村外出村民开始陆续回乡发展，因为参与村集体经济发展不仅可获得与务工收入相差不大的收入，还可以获得兼顾家庭的隐性收益，而留村的部分农户也通过参加当地农村集体经济组织增加了收入或实现了脱贫。可见，个体农户是否参与村集体经济发展是其基于自身成本—收益的权衡结果。对乡村精英而言也一样，其将知识、技术、资金以及市场信息等现代要素带入乡村，并通过土地流转、产权置换等方式参与村集体经济发展也是其成本—收益权衡的结果。回乡创业首先追求的是经济利益，但特别值得注意的是，他们回乡也有一定的社会地位或政治利益诉求。案例中乡村精英SZL回乡创业，在追求经济利益的同时，雇用当地贫困村民，积极带领贫困村民脱贫致富，获得了村民的拥护与支持，最终被选举为村支书。SZL当选村支书后还将自己的陶瓷厂进行产权置换，将其改组为合作社性质的集体经济组织。不仅如此，SZL还积极鼓动该村在外务工创业的村民返乡创业，CSY即是在村支书的号召下回乡发展旅游业，并经过一年时间的努力建成了M村旅游扶贫脱贫产业链。乡村精英们的社会地位得到了很大提高，进一步激发了他们参与集体经济发展的动力，而且凭借其在集体经济组织的内部权威形成强大的资源动员力，从而可以推动集体经济更好更快发展。

最后，社会投资主体是否选择投资村集体经济亦是其进行成本—收益比较的结果。社会投资主体作为理性经济人，一般情况下不会投资收益低的项目，加之农业相关产业项目还具有周期性较长、风险性较大的特点，不是社会投资主体的首选。更为重要的是投资环境的影响，之前M村交通不便、产业零散以及制度不健全等问题较为突出，投资环境差无形中增加了投资的隐性交易成本，进一步削弱了投资主体的投资意愿。随着村内基础设施的完善①村内基础设施建设：园区建设50万平方米多功能创新创业标准厂房；村里所有公路建成并硬化，共长20多千米；整修灌渠6 000多米，兴建溪坝8处；修建垃圾池14个，回收站1所；新建1栋教学楼及2栋宿舍楼，阅览室配备图书5 000余册。、营商环境的优化以及优惠政策支持力度的不断加大②村内惠企举措：该村实行标准厂房租赁制度，对吸纳建档立卡贫困户就业的企业，按照每人每年1 500元的标准，给予岗位补贴；对投资企业5年内免收各类行政事业性费用，经营性收费按标准的50%收取；根据企业为贫困劳动力缴纳的养老保险费、医疗保险费标准，给予连续3年的补贴。，投资主体参与农村集体经济发展的交易成本不断下降，预期收益不断提高，“有利可图”自然吸引一批投资主体投资M村集体经济项目。加之当地政府及村两委日益重视集体经济发展，进一步加大了农村基础设施投入，并统一规划经营，通过扩大宣传等方式打造村庄“名片”，特别是M村的陶瓷企业和千亩现代生态休闲农业旅游带，均是当地小有名气的集体经济项目，其市场知名度的提高增强了当地经济活力。而投资环境与经济活力向好变强则吸引更多的投资主体对M村集体经济事业进行投资，并通过招聘当地廉价劳动力、利用丰富自然资源，将资源优势转化为市场优势，在降低经营成本的同时获得了当地政府的支持认可，从而可以谋求长期发展。

综合上文分析可以发现，案例中M村各利益主体在村集体经济发展过程中是基于其自身利益目标选择其行为，基层政府追求履职与政绩目标，农户与社会投资主体寻求收益增加，乡村精英则在寻求经济利益的同时追求社会地位的提高。当然，政策制度环境及市场竞争环境等外部因素通过改变各主体的成本—收益状况，亦会在一定程度上改变各主体的行为选择，从而形成各主体参与农村集体经济发展的外部动力。M村集体经济发展的实践经验表明，只有各主体在内外部动力的驱动下形成发展合力，才能最终实现集体经济发展目标。形成发展合力、促进各方相互合作是村集体经济发展的核心，在发展合力尚未形成的阶段，外部因素特别是政府的正确有效干预可能会起着至关重要的作用，所以进一步推动村集体经济发展需要政府采取有关政策措施，通过提高参与各方的参与意愿及动力为集体经济发展提供持续驱动力。

五 推动农村集体经济发展的对策建议

（一）各级政府联动协同，形成发展合力

政府的引导扶持是农村集体经济发展的关键外部因素，在一定条件下甚至是其他利益主体的动力来源。因此政府有关部门应采取积极有效措施推动农村集体经济发展，且各级政府应发挥不同作用。首先，中央政府及省市级政府应加快完善农村集体经济的相关法律法规，增强政策与集体经济发展的契合度，在提供良好的制度保障的基础上优化项目审批程序，引导农村集体经济发展方向，并在财税政策及土地使用政策等方面提供宏观层面的政策保障。其次，县级政府应积极引导基层政府发展农村集体经济，将基层政府发展集体经济的成效纳入基层党建工作的考核中，进一步强化基层政府发展集体经济的压力与动力，并在资金与人才支持、基础设施建设等方面提供中观层面的政策保障。最后，基层政府积极创新集体经济发展模式，通过党建引领构建农村基层党组织、村民自治组织与农村集体经济组织协同的“三位一体”组织保障体系，并不断完善激励制度，激发广大基层干部发展壮大农村集体经济的动力。

（二）完善激励制度，激发村两委动力

村两委干部作为农村集体经济发展的关键力量，可通过完善激励制度激发其发展集体经济的动力。一是经济奖励，通过发展农村集体经济，增加村内集体资产，从而参与集体收益分红，如规定村干部发展村集体经济的成效与其工资报酬及绩效考核挂钩，以有效激发村两委干部的积极性。二是政治激励，积极贯彻落实党中央提出的“健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员制度”①2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中第六条提出“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”的相关要求。。通过选拔制度调整基层的用人导向，增加村两委干部晋升渠道，推动基层干部向有作为、善作为看齐；在农村集体经济发展的过程中，基层政府应简政放权，给予村两委干部对本村集体经济发展规划与管理的自主权。三是加强对村两委后备力量的选拔与培养，立足“选人”，积极动员乡村精英及其他优秀人才返村任职，并有针对性地进行培养，提升其能力素质，促进责任落实，进而增强集体经济发展的人才力量储备。

（三）发挥农户主体作用，激发其积极性

农民作为农村集体经济的发展主体，基层政府及农村基层组织要培养农民的主人翁意识，使其认识到村集体经济发展不仅会增进集体利益，也会增加个人收入，从而改变其行为选择，使之积极参与集体经济发展。第一，积极宣传国家有关农村集体经济发展的政策，利用典型案例宣传、举办经验交流会增强农民对农村集体经济政策的理解并提高其参与意愿。第二，多措并举鼓励村中致富能人、种养大户以及务工返乡人员积极投身于农村集体经济发展，并从中培养集体经济发展的“领头雁”，将其选拔到农村基层党组织和农村集体经济组织的领导队伍中来，使其真正发挥模范带头作用，激发广大农民特别是乡村精英参与集体经济建设的积极性。第三，完善公开监督制度，强化农民参与机制，在对集体经济组织领导形成权力约束机制的基础上，进一步形成农民平等参与的利益协调机制，提高农民对集体经济组织运行稳定性的预期，从而激发其持续参与动力。

（四）加强政策倾斜，吸引社会投资

社会投资主体参与能更大程度地带动集体经济组织与市场经济接轨，从而提高其市场竞争力。政府部门应加强政策倾斜与扶持，努力营造良好的营商环境，从而吸引更多社会投资主体参与农村集体经济发展：一是实行税收优惠政策，鼓励社会投资主体参与农村集体经济发展，特别是对新兴农业产业化龙头企业，在法规允许的界限内增大税收支持力度，降低其投资成本；二是通过土地流转对农地资源进行统一规划利用，在推动规模经营的过程中增强其市场知名度，提高社会投资主体投资的预期收益；三是基层自治组织做好政策宣传工作，在保障农户利益的同时提高农户配合程度，为社会投资主体降低参与集体经济发展的交易成本。投资成本与收益此消彼长之下自然会吸引逐利的社会投资主体，其投资积极性亦会随之增强，从而达到吸引外部资本参与集体经济发展的政策目的。