整县推进：农业农村现代化的“潍坊模式”

王立胜 刘岳

[关键词]乡村振兴 潍坊模式 农业产业化

习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出，改革开放以来，山东创造了不少农村改革发展的经验，贸工农一体化、农业产业化经营就出自诸城、寿光、潍坊，形成了“诸城模式”“寿光模式”“潍坊模式”。总结提升包含“寿光模式”“诸城模式”在内的农业农村现代化发展的“潍坊模式”，既有重大的理论意义，也有重要的实践价值。本文希望通过对“潍坊模式”形成的历史过程、主要特点及经验启示的讨论，在理论提炼的基础上形成完整系统的可复制、可推广经验，为扎实推进乡村振兴战略提供参考。

“潍坊模式”形成发展的历史过程

“潍坊模式”发端于农业产业化经营创新实践，丰富于党的十八大以来的总结提升，完善于实施乡村振兴战略之后的全面突破。

第一阶段是潍坊创造性地提出农业产业化，并不断在实践中体系化、制度化。上世纪90年代以来，一方面，农民在实现温饱之后，增加货币收入的愿望强烈，落后的农业产业结构和较低的劳动生产率水平对这一愿望的实现构成严重制约;另一方面，农民单家独户分散经营与大市场之间的矛盾越来越突出，周期性出现“菜贱伤农”“粮贱伤农”现象，市场化对农業持续发展、农民持续增收形成巨大压力。

党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制后，山东省委要求潍坊市在总结提升诸城市商品经济大合唱、贸工农一体化做法基础上，按照建立社会主义市场经济体制的要求，率先探索更高层次的农业发展机制。潍坊市在系统梳理诸城市贸工农一体化、寿光市靠市场带动农村经济、寒亭“一村一品”“一乡一业”、安丘实施名牌战略、高密实施区域化种养等经验做法基础上，学习借鉴日本、法国、美国等国家农业发展先进理念，提出了“农业产业化”概念和政策思路。“农业产业化”具体表述为“确立主导产业，实行区域布局，依靠龙头带动，发展规模经营”，并在工作中进一步深化为：以市场为导向，以效益为中心，以科技为支撑，围绕主导产业，优化组合各种生产要素，对农业和农村经济实行区域化布局，专业化生产，一体化经营，社会化服务，企业化管理，形成市场带龙头，龙头带基地，基地连农户，集种养加、产供销、内外贸、农科教于一体的农业经济管理体制的运行机制。1993年5月，潍坊市委市政府印发《中共潍坊市委、潍坊市人民政府关于按照农业产业化要求进一步加强农村社会主义市场经济领导的意见》，这是历史上第一个以党委、政府名义出台的关于发展农业产业化的地方性文件。1994年初，山东省委印发1号文件在全省推广潍坊农业产业化经验;1995年底，人民日报发表社论《论农业产业化》并配发三篇述评，充分肯定了农业产业化思路和做法;2001年10月，全国农业产业化现场经验交流会在潍坊召开，标志着农业产业化开始在全国推行实施。

地方政府解决了小农户与现代农业发展衔接的问题

农业产业化不但是一种新的农业经营组织方式，同时也是新的农村发展和运行机制。经过多年的实践、探索、提升，农业产业化已经成为中国特色农业现代化道路的重要内容。

第二阶段是党的十八大以后，潍坊市干部群众在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，总结完善农业产业化经验，不断充实丰富“潍坊模式”。

在这一阶段，潍坊以完善农业产业化体制为基础，围绕“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”这一命题，通过不断地组织创新和产业政策创新，比较好地化解农户与市场不相容的难题，在“发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用”方面实现了较大的突破。

“潍坊模式”中，政府与市场的关系，不是简单的相互补充关系，即不是市场做什么，政府做什么的简单分工模型，而是构成一组持续动态互补的耦合关系。积极有为的地方政府主导建立了完善的农业社会化服务体系，并将政府信誉注入到地方农产品品牌中去，极大降低了农户经营者资本形成的门槛和市场风险，使无数作为分散经营主体的小农户与广阔市场、科技研发体系、质量标准体系实现了很好对接，较好地解决了小农户与现代农业发展衔接的问题。例如寿光，大棚种植技术刚出现的时候，政府主要抓技术推广和产业引导。到蔬菜大棚实现规模化之后，技术和产业的推广与扩散就交给市场，政府开始解决基础设施水平不高的问题，调配资源建高标准基地。市场对于“绿色、无公害、有机”蔬菜提出要求时，政府的主要精力转向制定和推广蔬菜质量标准;省内外设施蔬菜大规模发展之后，寿光党委政府开始大力培植种子产业。寿光成为中国蔬菜产品的集散中心、蔬菜信息的交流中心、蔬菜价格的形成中心、蔬菜标准的制定中心，得益于种植技术、设施水平、市场开拓的迭代进化，更是地方政府产业政策实现主动迭代进化的结果。这也是无论其他地方蔬菜种植和销售规模多大，都始终无法撼动寿光地位的根本原因。

第三阶段是党的“十九大”提出实施乡村振兴战略以来，潍坊市全面落实习近平总书记提出的“六个推动”要求，立足于将潍坊建设成为乡村振兴齐鲁样板的先行区和示范区，着眼于实现从“农业现代化”到“农业农村现代化”目标的跨越，构建完善新时代“潍坊模式”。

在这一阶段，潍坊着眼解决农业质效低、产业链条不完整的问题，加快农村三次产业融合，以农业供给侧结构性改革为主线，推动农业由增产导向向提质导向转变;着眼从根本上破解城乡二元结构矛盾，加快城乡融合，以健全城乡融合发展体制机制为动力，推动城乡由不均衡发展向融合一体发展转变;着眼解决农村生态环境建设滞后的问题，加快推动农村生产生活生态融合，以美丽乡村建设和农村人居环境整治行动为抓手，推动由单纯注重抓农业生产向更加注重促进农业强、农民富和农村美相协调转变;着眼解决农业国际竞争力不强的问题，加快国内国外要素融合，以创建潍坊国家农业开放发展综合试验区为引领，推动由“高端进口、低端出口”向更高水平引进来、更大力度走出去转变;着眼破解抓“三农”工作体制机制与“三农”工作重中之重地位不相称的矛盾，加快各种力量与服务资源融合，以深化机构改革为契机，推动由单一系统抓“三农”向全党全社会抓“三农”转变，着眼于实现乡村全面振兴的“潍坊模式”整体成形。

“潍坊模式”的主要特点

“潍坊模式”是在农业产业化经营的制度成果和实践成果基础上建立起来的，其出发点在于解决农业生产经营中的具体问题。经过20多年的发展完善，特别是在党的十八大以后，按照中央总体战略布局，针对农业农村发展新形势、新任务，其内涵特点和任务定位已经远远超过2000年左右对农业产业化经营的经验总结。在实施乡村振兴战略的时代背景下，呈现出更具总体性和整体性的鲜明特点。

一是实现内生性发展。与以“苏南模式”为代表的长三角地区和以“珠江模式”为代表的珠三角地区比较，一方面，长三角地区的现代化过程强烈依赖于上海在产业升级过程中的“产业外溢”，早在上世纪80年代就有“星期日工程师”现象，国营企业的技术人员和销售人员利用业余时间为乡镇企业和私营企业服务，国营企业长期积累的技术、工艺、材料、设备以及销售渠道网络的转移为这一经济区域的发展提供了巨大动力;珠三角地区的发展初始阶段依赖于“三来一补”产业形式，依托与香港结成的“前店后厂”模式，在较短时间内解决了农村剩余劳动力问题，积累了资金、技术、管理经验，掌握了国际市场网络，为此后的发展提供了非常好的基础。而潍坊是在没有独特资源禀赋、特殊区位优势、特殊政策支持，也缺乏上海、香港这样的首位城市拉动的情况下，依靠自身力量，依靠改革精神，依靠群众首创，依靠内生发展，不断实现产业的迭代进化，成功探索了一条独特的农业农村现代化发展道路。另一方面，无论苏南模式还是珠江模式，都是通过工业化实现了现代化的起飞，而潍坊基本上是依靠农业（如寿光的种植业、诸城的养殖业）完成了现代化的起飞阶段。内生性发展的鲜明特点，是潍坊有能力成为乡村振兴齐鲁样板先行区和示范区的重要精神基础。

二是实现小农户和现代农业发展有机衔接。这是习近平总书记在党的十九大报告中提出的明确要求。西方经济学理论历来认为小农户无法实现与大市场和现代农业体系的对接，因此“消灭”小农以实现规模化是唯一出路，也因此推导出必须全面改变作为基本生产资料的农村土地制度的一系列意见，从产权理论入手提出土地私有化的理论导向，动摇农村基本经营制度。而“潍坊模式”无论从实践中还是理论上都很好地证明，典型的小农户，如寿光的蔬菜种植户完全可以实现与现代农业发展的有机衔接。小农户经营方式，以发达健全的农业社会化服务体系为中介和平台，可以与广阔的国内国际农产品市场、与农资供应体系、农业科技体系、农业信息体系很好地对接。“潍坊模式”在很好坚持农村基本经营制度的前提下，破除对西方经济学理论的迷信，实现农民的共同富裕。

三是充分实现第一、二、三产业融合发展。在恩格尔系数的不断下降和第一产业在区域生产总值中的比重不断下降的条件下，实现农民收入持续增长，必须不断降低农民在总人口中的比重，以提高农业生产者在社会财富分配中的人均份额。但是这样就必然要求农村人口大量流出，在导致农村衰败的同时，给城市发展和就业带来巨大压力。在我国人口和土地等基本国情条件约束下，这一过程不可持续。这也是习近平总书记提出“城镇化与逆城镇化要相得益彰”重要指示的现实基础。

“花木之鄉”青州的花卉产业是产业融合发展的范例

“潍坊模式”的重要特点在于依托发达的第一产业，在达成第一产业内部较高劳动生产率的基础上，大力推进农业、农产品加工业、涉农生产性服务业实现三次产业融合，推进产业链相加、价值链相乘、供应链相通。除了寿光的蔬菜种植业，诸城的养殖业之外，如青州的花卉产业，全市花卉种植面积13.1万亩，年产值85亿元，花卉生产专业村136个，从业人员12万人，年花卉交易额 110亿元，成为山东省花卉交易会永久会址，是中国花木之乡;昌邑的苗木产业，全市苗木面积达到12万亩，600多个品种，各类园林绿化苗木存圃量达到了 2亿株，年产值达15.76亿元，成为国家绿委办命名的“中国北方绿化苗木基地”“国家级苗木交易市场”。通过产业链条整合吸纳大量分散农业生产经营者，提供充足就业机会，在社会总财富水平增加的同时，使农民可以分享整个涉农产业链条的利润，实现农民收入持续增长;在保证合理城镇化水平的前提下，农村没有出现衰败;三次产业形成完整闭环，保证了经济的持续稳定增长。

四是实现农村经济发展和社会治理同步推进。依托第一、二、三产业融合发展，潍坊各县市均形成各具特色的发达县域经济，形成巨大产能，基本解决就业问题，形成连绵不断的城镇群。2018年，潍坊市农村劳动力转移就业总量 162万人，其中在镇外县内95万人，占58.7%，在县外市内 37万人，占 22.7%，超过80%的农村转移劳动力实现在本市内就业。大部分农村转移劳动力在县内、市内实现就业，加之目前相当完备的农村交通通信条件，一方面，习近平总书记所关注的农村“留守现象”在潍坊不严重，保障了农民家庭的稳定和谐，保障了农民的获得感和幸福感;另一方面，意味着农民即便离开村庄，也始终生活在原有亲属圈、文化圈当中。原有的乡土文化、舆论氛围、伦理结构、社会结构都没有解体，总书记所强调的“乡土文化的根”没有断。传统社会治理资源仍然发挥着很强的社会教化和控制功能，也使得在保持社会合理流动性的前提下，社会治理成本很低，社会稳定有了可靠保障，党的“十九大”提出的“自治法治德治相结合的农村社会治理体系”基本成形。

“潍坊模式”的实践，形塑了潍坊农业生产经营组织形式、形塑了农业农村社会化服务体系特点、形塑了基层党委政府行为模式、形塑了县域经济结构和产业结构、形塑了城乡关系结构，也形塑了农村空间结构、社会结构和人口结构。因此，“潍坊模式”的种种实践构成了潍坊工农城乡关系的基本底色，形成了均衡发展的特点，为实现“融合城乡”打下很好的基础。

“潍坊模式”的经验启示

一是正确处理市场与政府的关系。“潍坊模式”在各个时期都比较好地同时发挥了政府的引导调控和市场的资源配置这“两只手”的作用。政府既没有进入微观农业经营领域，以政府的积极性替代农民积极性，以政府决策替代农民选择，也没有简单地扮演所谓“守夜人”的角色，在产业发展方面无所作为。第一，政府科学制定并积极推进地方性产业政策，切实发挥产业政策在农业结构调整、产业布局等方面的巨大作用。第二，政府发挥财政资金的“种子”和杠杆功能，在产业培育、方向引导方面起到巨大作用。第三，政府花大力气进行基础设施投入，搭建产业发展平台。如寿光“菜博会”、青州“花博会”、昌邑“绿博会”的举办以及随之进行的大量基础设施配套投入，都对这些产业的发展发挥了至关重要的作用。第四，政府提供了充足的公共产品，在农业科技、市场环境、产业规范等方面充分作为。

例如在 2010年左右，由于日本提高了蔬菜进口标准，主要出口日本的安丘蔬菜遇到了重大危机。安丘市政府迅速建立起严格的质量监控追溯体系，引导农户按照统一标准种植蔬菜，在短时间内使日本重新认可安丘出口的蔬菜，并使安丘蔬菜的品质和利润都上了一个新的台阶，出口规模不断扩大。再如，潍坊创建了全国唯一的国家农业开放发展综合试验区。试验区创建了东亚畜牧交易所，成为中国面向东亚地区乃至全球唯一的畜牧产品交易平台。在寿光，由于从事蔬菜种植业的小农户主导的生产品类是鲜食蔬菜，加工深度不深，因此更加需要政府主导建立完善的产前、产中、产后社会化服务体系以及沿着生产链条进行的水平整合，更加强调政府功能的发挥。在诸城，畜牧业作为主导产业，产业链条长、加工深度深，因此更加强调贸工农一体化、产加销一条龙，强调资本沿着产业链条进行垂直整合，更加强调龙头企业作用。无论是寿光还是诸城，种植业还是畜牧业，都是使分散小农挂在完善的社会化服务体系上，与大市场实现了紧密联结。实现了有为政府和有效市场结合，避免了很多地方在农业发展中出现的“政府失灵”和“市场失灵”现象。

政府花大力气搭建的产业发展平台对产业发展起到了关键作用

二是始终坚持整县推进。潍坊市深刻认识到，第一、二、三产业融合发展，事关产业布局、链条延伸和产业规模，关键在县;城乡融合，事关基础设施投入、公共产品统筹和多规合一，关键在县;实现农业农村现代化，关键也在县。必须以县为基本发展平台和推进单元，实施整县推进。潍坊市在财力分配和管理体制、土地指标等发展的关键环节和领域上，都没有向中心城区过度平调，而是着力向县域倾斜，保障县一级的发展权，给县一级提供充足的发展空间。

三是正确处理城乡关系，形成良性城乡关系结构。国内大多数地方，城市规模扩张必然带来农村缩小甚至衰败;工业发达地区，农业的重要性和地位必然下降。潍坊农业增加值在区域生产总值中的占比不高，但是加上农产品加工业和为农生产性服务业增加值，在区域生产总值中的占比就达到相当高的比重;第一产业就业人口在总人口中的比重不高，但是加上在农产品加工业和为农生产性服务业的就业人口，在总人口中的比重也达到相当高的水平。潍坊实现了大城市、大农村并存，大工业、大农业并存，因此也就具备了城镇化、逆城镇化并举的现实条件，可以在此基础上率先实现实质意义的城乡融合。

四是“潍坊模式”是中国经验、中国道路的有机组成。“潍坊模式”是中国特色农业农村现代化道路的鲜明体现。“潍坊模式”形成发展完善的过程，是一个地方依靠党的领导和地方政府的积极作为、强力推动，主要发挥内生性力量，通过体制机制创新，迅速成为较发达经济体的过程，是一个由落后经济体向较发达经济体转化的典型发展经济学过程，具有重要的发展经济学意义，也是构建中国特色社会主义政治经济学理论体系的重要实践依据和灵感来源。

从“潍坊模式”看实施乡村振兴战略的几个关键问题

一是要着眼于农业农村优先发展推进农村土地制度改革，增加农村内生性动力。农村土地制度是农村基本经营制度的核心。十九大报告指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，这是继续发挥农村基本经营制度优越性，发挥好农村作为现代化建设战略总后方作用的根本保障。无论是农村承包地、宅基地还是集体建设用地改革，都应当以促进农村稳定、农业发展、农民利益为依据，而非一味地以推进城市化和发展工业为目的。在双循环新发展格局条件下，应当更有效地推进城乡增减挂钩节余指标交易，更好地落实土地用途规划，凸显土地价值，为农村建设提供充足资金保障。通过土地指标交易渠道，城市资金、发达地区资金可以直接进入农村地区和欠发达地区，较各级层层转移支付的财政渠道更直接便捷。农村土地价值通过有形规范市场得以显化，交易价格明显提升，土地增值部分作为地方财政收入可用于农业农村建设的资金量将会大幅增加，农村建设领域随之产生社会资金进入的利润空间，避免目前完全依靠基层财政投入进行农村建设带来的政府债务等一系列问题，可以将城市开发建设的成熟经验、充裕的社会资金供给、农民改善生活条件的强烈愿望、地方政府积极的行政作为充分结合起来，使农村作为今后一段时间建设的主战场，有效化解过剩产能，全面改善农村基础设施条件、农民居住生活条件，提升农村地区负载产业和人口的能力水平，为实施乡村振兴战略提供更好的展开条件。

二是要发展农村集体经济多种实现形式，发挥集体经济综合功能。壮大集体经济是推动乡村振兴、实现内生性发展的基础。首先，要鼓励基层和农民群众在创新集体经济组织形式、产权形式上进行大胆实践，在实践基础上做好集体经济实现形式理论和政策的创新。其次，要重点研究解决当前集体经济“两张皮”的问题。尤其是农民合作社中，“一股独大”必然使合作社变相成为翻牌公司。合作社社员成为大股东的雇用劳动力，失去集体经济的性质特点;而如果股权分散，则缺乏组织性，决策成本高昂，市场竞争能力减弱。如何真正发挥合作经济和共有产权在农村的积极作用，成为农村集体经济的重要形式，是关键性的课题。此外，要将集体经济发展与农村基本治理单元相结合，通过发展集体经济构建农村新型生产生活共同体，在保障农民权益的同时全面提升农村社会治理水平。以行政村为单位发展集体经济不是唯一的形式，而農民合作社等经济组织由于功能定位单一，生产与生活相分离而不能有效发挥社会治理的功能。应当在发挥集体经济解决农民就业、增加农民收入功能的同时，通过政策安排，赋予集体经济组织担负一定的为本社区提供公共服务的职能，使农民共享集体经济的基础设施，以各种类型具有集体主义色彩，体现社会主义性质的农村经济体，重塑农村社区居民的生活习惯、心理结构和精神面貌，使生产组织与生活共同体在空间上高度融合，利益诉求方面高度一致，实现物质、人口和精神三个再生产的统一，这将是乡村振兴的理想图景。

三是要积极鼓励农民返乡创业，构建良性乡村治理体系。乡村振兴，关键在人。政策导向上应当从鼓励“资本下乡”转向大力支持外出农民返乡创业，推动建立城乡相互吸纳机制和城乡精英循环机制。实践证明，资本下乡这种“资合”方式不可避免地具有社会成本高昂和“道德风险”等问题，资本逐利和流动的基本特点也在切割农村原有社会关系结构，容易引发农村社会治理中一系列问题。习近平总书记指出：“乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。”外出农民返乡创业，可以将他们多年积累的经济资本、社会资本、管理经验与乡土资源、信任关系很好地结合，将经营成本、道德风险降到最低，实现地缘、血缘、业缘纽带的充分联结，实现“资合”与“人合”的内在统一，实现企业与农村社区的高度融合，同时很好地发挥农村精英的“组织员”功能，有利于实现“三治融合”的目标。

要特别注意保护小农户利益，避免“平均数掩盖大多数”

四是要特别注意保护小农户利益，避免“平均数掩盖大多数”。“家家包地、户户务农”仍然是我国农业生产经营组织方式的常态，小农户与现代农业发展所要求的市场体系、金融体系、法律体系、科研体系之间的矛盾仍然非常突出。必须正视这一问题并且实事求是地提出应对解决办法，而不是一味地推进土地流转，扶持规模经营。一方面，小农户经营在我国人地关系高度紧张的国情下有天然的合理性。实践证明，在当前普遍较为粗放的生产经营方式和低下的管理水平下，较大规模经营几乎无法做到土地产出率、资源利用率和劳动生产率同步提高，往往导致单产下降，浪费宝贵的耕地资源。而“半耕半工”的家庭生计模式，在解决农村中老年人就业的同时，充分发挥精耕细作的传统农业优势，在保障粮食安全方面作用巨大。因此不能在观念上将小农户和新型经营主体对立起来，贴上绝对的落后与先进的标签，必须立足中国国情，走中国特色的现代农业道路。另一方面，土地流转水平其实是城镇化水平在农村土地上的投影，换言之，有多少农村人口永久离开土地进入城市生活，决定了农村土地流转水平。因此，提高农村土地流转水平，实现农业规模经营不是一厢情愿的事情，而是决定于城镇化水平这一基本约束条件。必须以大力发展各种新型经营主体，实施多种创新形式缓解小农户经营导致的土地细碎化带来的一系列问题，但是也必须要以城乡人口结构、农村人地关系结构作为建立政策体系的依据和出发点。长期以来，从资金投入上看，由于“项目制”的国家扶持政策和产业资金投放方式，决定了能够承接项目的只能是大户、企业等新型经营主体，政策导向上将大户、新型主体作为先进的、正面的、积极的评价标准，基层政府为了获取項目资金只能扶持大户，作为“大多数”的小农户很难获得直接的政策资金支持;从政策供给上看，努力建立的现代农业体系，包括法律和金融、农业科技、市场流通、农业基础设施建设等政策体系，多数是以规模经营为指向，以满足新型经营主体需求为目的，较少考虑小农户的需求，客观上损害了小农户的利益。同时要注意到，产业资本承接政策项目资金产生的经济效益往往不能够留在农村地区实现循环拉动，对更直接、更广泛的农民增收作用有限，“平均数掩盖大多数”，这在一定程度上可以解释为什么国家支农资金投放力度与农村面貌改变程度不相匹配。因此，必须进一步完善农业社会化服务体系，平衡新型经营主体和小农户的关系，设计制定更加符合小农户利益的国家支农资金投放方式，建立能够更好地回应小农户需求的政策供给模式，建立更加符合实际的小农户与国家政策的承接对接机制，这样才能真正实现小农户与现代农业的有机衔接，这是实施乡村振兴战略的关键性问题。