刑事检察领域社会治理中的问题与对策

潘亚鹏 冯海娟

摘 要：通过刑事检察促进社会治理是检察机关的重要职能。社会治理贯穿于刑事检察的全领域和全过程，当前对刑事检察工作推动社会治理还存在理念上的偏差，推进社会治理实践中也存在缺乏统筹、不善于推进协同治理、专业性不足等问题。建议通过创新办案机制、类案专项推动等机制构建，探索出完善刑事检察领域社会治理工作的新路径。

关键词：刑事检察 法律监督 社会治理

刑事犯罪背后是深刻的社会治理问题。开展刑事检察领域的社会治理工作，是检察机关在双重改革叠加语境下，回应社会需求，顺应经济社会变迁，推动社会善治，主动融入社会治理大格局的新路径。

一、刑事检察领域社会治理的理论阐释

（一）刑事检察和社会治理的关系

1.追诉犯罪是开展社会治理的主要方式。首先，追诉犯罪具有行为规制的作用。刑法具有行为规制的机能，即对犯罪行为的规范评价得以明确的机能。[1]通过追诉犯罪行为，可以使社会公众认识到某一行为是可以实施或应当避免的，或者是可能受到刑法惩罚的。其次，追诉犯罪保护社会公共利益。犯罪受到国家追诉的原因，不仅是因为犯罪侵犯了被害人个人的权利，更是因为犯罪侵犯了公共秩序和社会公共利益。刑事检察是检察机关维护公共利益的最重要承担者，代表国家对犯罪行为进行追诉。[2]

2.法律监督是参与社会治理的独特手段。法律监督是检察机关的基本履职方式，是一种特殊的社会治理方式，“社会对检察机关最迫切的需求实际上是借助法律监督力量来实现依法管理，检察机关参与社会治理创新的最有效途径也是法律监督，优势也在于法律监督，这是检察机关推进社会治理创新的根本之所在，也是特色之所在”[3]。刑事检察领域法律监督的治理范围十分广泛，贯穿于刑事司法的全领域和全过程，并延展到民事、行政和公益诉讼检察监督领域及其他相关社会治理领域，体现出检察机关参与社会治理的独特属性和优越条件。

3.延伸预防职能是社会治理的重要推手。追诉犯罪和法律监督是社会治理的直接参与方式，但单纯利用刑法的规范和裁判功能，不寻找导致违法犯罪行为发生的根源，无法从根本上解决犯罪问题，社会治理的效果也大打折扣。社会管理漏洞和制度缺陷的存在也是促使犯罪行为发生的重要因素，一味脱离社会基础忽视社会需求，无法形成刑事检察社会治理的整体合力。因此，检察机关把办案作为载体，充分发挥办案过程对一般社会管理的检验与评价功能，来发现社会管理中存在的问题，提出有针对性的意见建议反馈给社会管理领域，加强针对刑事犯罪的源头防控，最大限度地预防和减少犯罪，是推进社会善治的重要推手。

（二） 刑事检察领域社会治理发挥的作用

1.践行检察机关的双重责任。检察机关作为国家法律监督机关，在推进国家治理体系和治理能力现代化中肩负重要政治责任和法律责任。[4]政治责任层面，刑事检察领域的社会治理工作始终围绕党和国家工作大局，坚决打击违法犯罪活动，防范违法犯罪风险，维护国家安全，维护经济建设秩序，维护国家利益和社会公共利益，增加群众安全感。法律责任层面，刑事检察领域的社会治理加强对刑事侦查、审判、执行环节的法律监督，保证法律的正确实施，维护司法和执法的公平正义。

2.充分发挥预防风险的功能。“刑法应该积极防控风险社会的风险，不能坐等相关行为已经造成了客观危害才事后介入，进而延误提前介入的时机和预防的积极性。”[5]刑事检察社会治理兼具预防犯罪风险和一般社会风险的功能。首先是预防犯罪风险。打击犯罪、惩罚犯罪，能够加强社会公众遵法守法护法的宣传引导，提升社会公众的法治意识和规则意识，最终实现预防犯罪的功能。其次是预防其他社会风险。经济生活中，个体和单位还面临着各种各样的社会风险，包括民事、行政法律风险，也包含社会管理秩序方面的风险，只是由于各种因素的耦合，有些风险直接演变成犯罪风险，但大部分的社会风险仍隐藏在正常的社会经济生活之中。刑事检察领域的社会治理，揭示出隐藏较深的社会风险，并主动向社会个人和单位进行传递，起到预防其他社会风险的作用。

3.有效促进社会矛盾化解。刑事犯罪的产生过程中，充斥着各种各样的矛盾。从犯罪产生的原因来看，无论是什么类型的犯罪，在本质上都是抗制规则的行为，反映的是被追诉人和社会的矛盾。[6]通过开展刑事检察领域的社会治理，注重发现矛盾、探究和化解矛盾根源，并采取少捕慎诉的理念，有效化解人和社会之间的矛盾。

二、刑事检察领域社会治理中存在的问题

（一）理念上的偏差

1.错误认为社会治理不是刑事检察的本职工作。一些人员还存在着检察与社会治理“无关论”的错误观念，认为社会治理只是检察工作之外锦上添花的功夫，以促进治理为价值导向的检察工作理念还没有真正树立起来。究其原因，一是对刑事检察的职能定位理解不到位。部分检察人员狭隘地将司法办案、释法说理、以案说法、检察建议理解为刑事检察的本职工作，忽视了上述“本职工作”实乃参与社会治理的途径。二是担忧社会治理会影响刑事司法的中立性。部分检察人员认为司法工作只有和社会保持适度隔离，才能确保司法活动的客观中立。实际上，“新时期的司法，既要严格恪守司法的裁判职能，又必须积极有为，衍生司法的社会职能，能动地开展司法活动”。[7]

2.片面认为社会治理仅是办案的后半篇文章。有些人虽认识到了参与和推进社会治理是刑事检察工作的重要任务，但片面认为社会治理在办案之外，社会治理仅是司法办案的后半篇文章。产生上述理念偏差的关键在于，没有理清司法办案和社会治理二者的关系。其一，司法办案本质上就是社会治理，如前文所述，通过司法办案正确适用法律，惩治严重犯罪，宽缓处理罪轻案件，维护程序正义，保障公民权益，就是检察机关最重要的社会治理手段。其二，后半篇文章仍依托司法辦案。后半篇文章并不是跟司法办案没有关系，而是司法办案的延伸，后半篇文章要解决的问题均发现于办案。例如刑事检察当中的诉源治理工作，需要依据大量的司法办案，才能从中发现案件特征，系统性归纳总则，分析案件发生的原因，科学地提出对应的治理措施。

3.片面认为社会治理就是开展法律监督。有些人认为法律监督是最重要的检察工作，刑事检察领域参与社会治理只能依靠法律监督。存在这些观念的人员习惯性将监督理解为纠正错误，他们往往能够敏锐地发现应当追诉的对象，或在办案过程找出侦查机关程序的违法或瑕疵进而开展监督纠正错误，但是鲜有针对侦查机关的诉讼结构、侦查方式、侦查质量、侦查效果等方面提出改善意见的情况。上述理念偏差，究其本质是囿于对法律监督推进社会治理的理解，还停留在发现问题的层面，并未领悟监督的目的在于促进被监督部门依照法律规定履职，同时与被监督部门一起解决问题，共同促进法治事业。另外，也忽略了检察机关的法律监督并非高人一等，检察机关的法律监督应追求双赢、多赢、共赢的理念。[8]

（二）实践中的问题

1.以个案为基础者多以类案为基础者少。刑事检察领域社会治理工作以个案为基础多以类案为基础少，基本仍停留在对个案的总结分析。个案为出发点的社会治理仅能堵塞一个漏洞，解决一个问题，距离“办理一案、治理一片、造福一方”社会效果较远。以某基层检察院制发检察建议书的实践情况为例，2018年1月至2020年6月，该院共计发送检察建议书20份，其中以类案为基础制发3份，占比仅为15%，分别是针对图书馆侵犯公民信息类案件、教育机构性侵未成年类案件、侦查机关怠于侦查类案件，其余17份检察建议均仅针对具体个案制发。

2.治理工作缺乏内部统筹推进。司法办案责任制下，客观上带来司法办案的统筹力度需要加强、刑事检察领域社会治理工作难以统筹等问题，某种程度上使得社会治理工作最终呈现出零敲碎打的现状。有些地方就同一个问题，不同检察官、不同环节、反复制发检察建议的情况时有发生。另外因办案经验、能力不同，检察官社会治理意识和能力也参差不齐，如果缺乏统筹，往往会忽略大量有价值的社会治理问题线索，即便发现一些问题，也需要强化统筹推进相关社会治理，以形成合力。

3.协同治理的意识和能力不足。检察机关只是社会治理的重要主体之一，而社会治理需要各种社会主体和社会力量共同推进，因此检察机关参与社会治理必须要协调配合各种资源，统筹推进。而协同治理的意识和能力不强也是目前刑事检察促进社会治理的一块短板。比如，一些地方的社会治理仅停留在提出社会治理检察建议的层面，检察建议发送后收到回复即可;一些地方开展生态修复等社会治理工作，本可与环保部门或者相关民间专业协会协同推进，却仅依靠自身力量;另外还有一些地方在推进社会治理过程中遇到阻力时束手无策，不善于协调运用党委、人大、纪检监察等力量推进工作。

4.参与社会治理的专业性不足。刑事检察人员具有丰富的刑事法律知识储备，但行政管理、社会保障、环境资源等方面具备的专业知识有限，更新速度滞后，不能对社会治理相关问题进行透彻分析，缺少对发案原因的深层次剖析，揭露出的社会治理问题浮于表面，案件背后所凸显的重点问题、重要特征挖潜深度不够。同时，专业性不足也表现在社会治理的套路化现象严重，提出的社会治理建议流于形式，蜻蜓点水，最常见的治理建议往往是“加强企业内部管理”“强化员工监督问责”等等。

三、完善刑事检察领域社会治理的路径

（一）开拓思路，创新办案机制推进社会治理

通过办案机制的运用将社会治理的理念渗透到办案过程中，以此实现社会治理与司法办案相融合的状态。比如一些地方创新认罪认罚从宽案件督促“退赃退赔”工作，在审查逮捕阶段，要求办案人员主动向犯罪嫌疑人释明退赃退赔可酌情从轻，以此调动犯罪嫌疑人退赃退赔的积极性，针对有赔偿意愿但双方对金额未达成和解的情况，适时启动“预付赔偿保证金制度”。审查起诉阶段，要求办案人员主动向犯罪嫌疑人说明退赃退赔可以享受的刑期优惠幅度，激励认罪认罚的犯罪嫌疑人尽可能退赃退赔。通过退赃退赔办案机制的推行，刑事和解的比例大幅提高，被害人的损失在最大限度范围内得到了弥补，破裂的社会关系被彻底修复或者得到修补。良好的社会治理效果也再次反哺到刑事办案，逮捕阶段的羁押率降低，审查起诉阶段的宽缓化处理越来越普遍，司法消耗降低，司法效率得到改善。

（二）实行类案推动的治理模式

类案更能深刻、集中和客观地反映社会治理的特点，采用类案推动的治理模式，能够系统发现社会管理中的普遍性、倾向性、苗头性问题，更加深入全面地分析出案件背后暴露的社会治理问题，提出治理对策，延伸社会治理的效果较为显著。如绍兴市越城区人民检察院开展的“公共企事业单位信息安全风险防范”专项社会治理工作，向涉案的图书馆、水务集团、电信公司等制发类案社会治理检察建议，提出完善数据库防御系统、加强信息内部监管等建议。此外，该院还收集汇编了2016年以来该院办理的几十起发生在各类公共企事业单位内部的侵犯公民个人信息、涉及网络信息安全的典型案件，向该院所在区的公共企事业单位赠阅，起到了良好的治理效果。

（三）健全社会治理线索统筹制度

为避免碎片化线索難以发现、社会治理线索流失等问题，需要建立健全刑事检察内部统筹机制，发挥社会治理合力，统筹对相关线索和问题的分析研判，加强对社会治理工作的可行性分析研究。以基层人民检察院为例，可采取如下做法。其一，部门主任集中管理线索。检察官和检察官助理在办案中发现相关社会治理线索后，统一向部门主任进行报备，由部门主任对线索进行集约化管理并进行初步筛选分类。其二，检察官集中研判。社会治理线索积累到一定阶段后，根据检察官个人办案特长和业务能力，以项目承包的形式，将一类社会治理线索分配给特定员额检察官，负责对线索进一步集中研判和推进治理。其三，社会治理专题检察官联席会议。充分发挥检察官集体思考和智慧，对提交专题联席会议讨论的案件线索进行集中分析研判，发掘其中存在的社会治理问题。如绍兴市越城区人民检察院通过召开专题联席会议，从一起黄酒企业销售人员监守自盗公司100多万销售款的个案中，发掘出近年来涉及黄酒企业诈骗、盗窃、职务侵占、假冒注册商标等案件高发的社会治理问题，并由此开展了“涉黄酒企业犯罪风险防范”专项社会治理项目，有针对性地开展了保护非公企业的工作。其四，部门间配合协作。为了扩大社会治理的效果，刑事检察部门还需要和民事、行政、公益诉讼检察部门及负责检察宣传的部门共同推进刑事检察社会治理工作，以提升社会治理效果。

（四）争取社会力量支持

刑事检察社会治理工作，须本着共治理念，注重寻求专业支持，力求实现项目精准治理。因此，检察机关需要争取其他机关、企事业单位和社会团体等社会力量，实现检察工作与社会力量的协同推进。以绍兴市越城区人民检察院所做尝试为例，该院针对非法捕捞案件高发的情况，开展了“非法捕捞水产品犯罪案件诉源治理和生态修复”专项社会治理，主动对接渔政执法部门，借助渔政部门的专业优势，共同开展督促被不起诉人发放禁止非法捕捞宣传单、增殖放流进行生态修复补偿等社会治理工作。又例如，该院在开展“涉物业犯罪专项社会治理”时，积极和市物业协会取得联系，通过物业协会平台，开展了一系列加强物业服务公司内部法律风险防范的治理工作。这种利用社会资源协同推进社会治理、借助社会力量的专业优势和专业平台的做法，既可以破解社会治理工作的专业性不足的困境，又可以促成共建、共治、共享的健康社会治理格局。

注释：

[1] 参见张明楷：《刑法学》，法律出版社2016年版，第21页。

[2] 参见苗生明：《以刑事检察为视角看“四大检察”的协同发展》，《人民检察》2019年第20期。

[3] 曹国华、陶拨进：《社会管理视角下检察职能定位之思考》，《人民检察》2011年第21期。

[4] 参见邱学强：《以高度的政治自觉和检察担当为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量》，新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/17/.c_11252

41731.htm，最后访问日期：2021年1月30日。

[5] 高铭暄、孙道萃：《预防性刑法观及其教义学思考》，《中国法学》2018年第1期。

[6] 冯军、孙学军：《通过刑事司法的社会治理》，人民出版社2016年版，第17页。

[7] 贾宇：《社会管理创新与司法能动》，《当代法学》2010年第6期。

[8] 参见王敏远：《检察建议工作面临的新情况与新思路》，《人民检察》2018年第16期。