对提高全域土地综合整治评价项目效率的思考

● 陈玉鑫,周 毅

全域土地综合整治项目涉及众多子项目，投入成本高、成果质量要求高。研究小组在分析现有全域土地综合整治项目评价体系方案的基础上，结合工作实际，提出一种优化验收评价的方法，对如何提升土地综合整治项目评价效率进行初探。

一、传统验收评价方法体系

（一）传统验收评价流程

全域土地整治项目由若干个子项目构成，其中的每个子项目与即将开展的下一个项目之间是平行并列的，这些项目施工完成后可以同时开展检查验收；但如果多个子项目彼此间存在先后完成的关系，则需要根据工序先后开展验收。传统的质量检查方法按照整体与局部的关系，将项目成果的验收分为子项目验收和整体项目验收，具体流程如图1 所示。

图1 传统验收评价流程图

（二）传统验收评价内容

传统验收方法分为内业检查、外业检查、验收评审3 个部分。内业检查查验资料，外业检查查验项目建设、规划执行落实等情况。

内业检查根据项目具体实施的类型，参照对应项目的技术规范和政策文件的要求开展检查，如项目各个阶段的文档资料成果、数据成果、工程竣工资料成果等。

外业检查运用土地利用现状调查成果、遥感监测影像成果及有关的信息化技术手段，对照乡镇国土空间规划和村庄规划，结合实地进行检查。一是检查规划确定的整治任务的实施推进情况、规划执行落实情况；二是检查全域土地综合整治后，乡村风貌、居民生活、生态环境等方面的提升成效。不同类型的国土空间生态修复工作采用不同的评价方法。外业检查的重点是对各项具体整治工程的完成质量、新增耕地和农用地的状况进行确认，特别是耕地和永久基本农田的状况、建设用地规模等。

验收评审则以验收会议的形式检查项目成果的子项目验收和整体项目验收情况，专家组对各类子项目以及整体项目验收出具检查验收结论。

二、传统验收评价方法的缺点

目前，针对全域土地综合整治子项目的验收尚未出台完整的评价体系，只能采用传统的土地整治验收方法以及其他附属工程验收方法进行评价。研究小组对这类方法进行综合分析后，认为存在以下问题：

（一）检查周期短，无法全覆盖、全方位，验收后无法对项目的整改情况进行监督

土地综合整治项目具有特殊性。传统验收评价方法须采用百分百的全覆盖检查，多是采用组织验收专家组的方式对成果进行检查验收。该方式检查周期短，专家组人员少，仅靠专家验收组无法全面掌握项目特别是子项目的质量，部分子项目可能存在质量隐患。同时，专家组是临时成立的，验收会议结束后专家组即解散，无法跟踪、跟进项目后续的整改工作，难以有效保证整改质量。

（二）市、县两级审查环节不健全，难以保证项目验收的进度和质量

与自治区级专家组审查相比，县、市两级专家组查出存在问题后项目整改起来比较方便，将存在问题消灭在县、市两级验收阶段，有利于推进项目的整体进度。目前，县级初验工作仅靠初验、复核专家组对项目的质量情况进行认定，市级验收工作仅靠专家组进行复审，根据研究小组的调研情况，县、市级初验阶段目前还存在技术力量比较薄弱、人手不足等问题，项目验收的进度和质量难以保证。

（三）缺乏信息化管理手段

项目的设计、施工、验收、整改等各道工序目前均靠传统方式进行记录，项目中可能存在数据造假、资料缺失、记录不完整、记录不及时等多种问题。

（四）缺少统一标准的质量评价体系，项目整体质量尚无评价标准

全域土地综合整治子项目较多，目前尚未建立统一标准的质量评价体系，如何通过各子项目的质量来体现项目整体的质量尚无科学定量或定性确定的方法，缺乏质量评定依据。

（五）缺少绩效评价方案，无法保证项目的监督推进力度

目前，传统验收评价方法缺少明确的绩效评价方案，这可能会导致监督、推进力度不够，从而导致项目建设监督施工不到位，造成质量隐患。

三、验收评价方法优化

在全域土地综合整治项目成果的质量检查中，要充分利用好当前的测绘地理信息技术等高新技术，提升检查的效率和精度；同时，要保证检查质量，及时优化、完善政策，健全质量管理制度体系。

（一）引入第三方质检机构对项目进行验收前的全覆盖检查

第三方质检机构作为专家验收会的重要组成部分，可以为专家组提供项目审查意见，同时可以对存在问题的项目整改进度进行跟踪跟进。第三方质检机构的介入可以缓解县、市两级项目验收组的工作压力，辅助专家组对项目全部子项目及整体工程的质量进行把控，可以有效防止验收中出现蒙混过关的现象，并督促参建方对项目存在问题进行整改。

第三方质检机构在专家验收会前介入，对复核成果进行100 %全数检查，可全面掌握项目的成果质量，尽可能将问题在县级初验阶段进行整改，很大程度上保障了项目的验收质量，同时降低项目在自治区级检查中发现新问题而导致反复修改的风险，减少因反复修改而导致的时间、人力、物力的浪费。专家验收会结束后，第三方质检机构负责跟进项目的整改情况，保障后续整改工作的持续性开展。

（二）优化整体的检查验收工序流程

将验收模式优化为“一级检查、二级验收、一级抽查”的模式，即在传统验收流程的关键节点增加质量控制工序，提升子项目和整体项目验收的效率。

一级检查为施工单位自查。二级验收分别为子项目县级初验以及市级整体验收。县级初验为县级项目主管部门组织实施开展的项目验收；市级整体验收为市级项目主管部门组织实施开展的整体项目验收。一级抽查指在自治区奖补阶段，由自然资源质量监督管理部门介入开展自治区级抽检，由自然资源主管部门安排相关自然资源质量监督管理部门负责自治区级的质量抽检工作，客观公正地评价项目质量情况。改进后的流程如图2 所示。

图2 全域土地综合整治项目优化后验收流程图

（三）适应测绘新技术的发展，积极探索新技术、新方法

利用当前的测绘地理信息技术、无人机摄影测量技术、三维建模技术等构建项目管理信息系统、项目区实景三维模型、DEM 模型，实现项目信息化管理，提升项目的监管水平和生产管理效率。

项目开展的前期构建中可借助分级管理，对设计、施工、验收、整改等不同阶段的项目进行信息管理；整体项目验收阶段可使用无人机和实景三维建模技术开展辅助检查，包括检查全域土地综合整治土地整治类成果的工程质量情况、任务完成情况等，为信息化管理提供支撑基础。

（四）编制质量评价体系，统一规范项目验收标准

全域土地综合整治涉及子项目众多，子项目类型不同，按照传统的管理分工，不同的子项目隶属于不同的部门管理，这会给项目管理带来较大的压力，导致项目推进困难、进展缓慢。统一标准的评价体系是项目质量管理的基础，是项目验收的主要依据，建议自然资源主管部门尽快编制统一规范的项目验收标准。

（五）将项目管理纳入绩效管理，编制绩效评价方案

绩效评价是保障项目顺利实施推进的关键，是保障项目按时保质完成的驱动力。建议自然资源质量监督管理部门尽快编制绩效评价方案，将评价结果纳入绩效考核中，将评价结果作为自治区级奖补的重要依据，同时作为考核各县工作成效的依据。