新发展格局下我国就业矛盾及稳就业、保就业的财税政策选择

□徐晓雯 纪文婷 彭 飞

一、引言

当前，我国正处于经济发展的重要战略机遇期，面临着传统经济增长动力不足、质量不高，依存对外投资和出口以及经济结构不合理等一系列问题，同时叠加新冠肺炎疫情防控常态化仍然存在的潜在风险，使我国经济社会发展的现有症结更为错综复杂。为保障经济安全稳定运行，2020 年10 月26 日至29 日，党的十九届五中全会召开并提出了构建新发展格局的战略决策，强调要以扩大内需为战略基点，与深化供给侧结构性改革有机结合，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这表明在新发展阶段，我国经济发展思路发生了转变，逐步由出口导向型转为内需增长型，国内经济社会高质量发展成为政策主要着力点，并以此作为稳定国际大循环的依托，助力于全球经济复苏（黄群慧，2021）[1]。

更充分和更高质量的就业是配合扩大内需战略支点的重要杠杆。当下，打通经济内循环的首要突破口是就业。从需求侧角度而言，就业能够使居民拥有稳定的收入，提振消费信心，进而拉动内需；从供给侧角度而言，吸纳就业能力较强的中小微企业多为迎合消费者需求而经营，在一定程度上畅通了供给链；从创新驱动角度而言，中小微企业是我国技术创新的重要贡献者，促进高质量人才引进，有利于培育战略性新兴产业，为供给侧结构性改革带来利好，使中国企业在新一轮技术革命悄然兴起的国际外循环中发展壮大。同时，就业使个人兼具消费者和生产者身份，是实现共同富裕的前提。因此，无论是中美贸易摩擦带来的外部冲击造成经济不稳定背景下中央提出的“六稳”方针，还是在新冠肺炎疫情全球蔓延、公共健康危机下中央提出的“六保”任务，都将就业提至第一位，体现了就业优先政策，并定位在更高的宏观政策层面。稳就业、保就业成为国内国际双循环的重要驱动因素和实现经济高质量发展的前提条件。

就业是最大的民生。新发展格局背景下，稳就业、保就业工作不能仅依赖于从需求侧出发的政府投资拉动经济增长来增加就业岗位，更要从供给侧发力，扶持中小微企业打通创新链为就业扩围，而这就需要有为政府和有效市场的联动跟进。财政是国家治理的基础和重要支柱，因此应将就业优先更好地体现在财税政策中。从短期来看，财税政策要做好纾困工作，唤醒市场主体潜在活力，释放就业新增空间；从长期来看，财税政策要履行好稳定经济的职能，依托我国超大规模市场优势与产业链优势，深入研判就业市场特点和定位重点行业，做好政策供给，为就业质量的提升固本培基。现阶段，随着我国减税降费政策的大规模实施以及财政对防控疫情常态化的持续投入，中央和地方财政可持续压力愈发沉重，研究财税政策如何提质增效，更灵活更有针对性地保就业、稳就业，长效化作用于吸纳就业的市场主体，对于构建新发展格局下更充分和更高质量的就业意义重大。

二、文献综述

（一）促进个人就业

一是基于税收收入角度，政府可通过税收行为直接影响个人收入水平，进而作用于个人的消费行为和劳动供给行为。工资税或其他税收对劳动供给的作用可以通过替代效应和收入效应的大小来判断，其中对劳动供给影响最明显的税种是个人所得税（刘广洋，2003）[2]。众多研究表明，减税政策对个人就业具有促进作用。就业意愿方面，个人所得税减免政策对劳动供给有后续影响，减免政策力度越大，越能激励受影响群体供给劳动（叶菁菁等，2017）[3]。就业稳定性方面，个人所得税负担过重会扩大非正式就业规模，不利于就业的稳定性。减税政策可以在一定程度上规避非正式就业的不利影响，引导劳动者正式就业，以此推动就业高质量增长（王智烜等，2018）[4]。就业质量方面，人力资本积累是高质量就业的重要表现之一，个人所得税中劳动所得税税率提高对人力资本积累具有显著抑制效应，但在教育扶持力度高的地区可削弱该效应。要实现充分的高质量就业，就应减少中低收入者劳动所得税负担，加大财政对教育投资力度（赵艾凤和王好，2020）[5]。二是基于财政支出角度，学者们普遍认为，民生福利支出对就业具有促进作用（郭新强和胡永刚，2012；邱兆林和马磊，2015）[6-7]。财政不需要在民生支出方面过多权衡市场和政府力量，应大力补齐民生短板，通过建立区域协调和补偿机制充分发挥本地激励效应，全面刺激就业（边恕等，2018）[8]。另外，劳动力供需间的信息不对称也是个人就业面临的阻碍，财政应进一步统筹就业资金、加大就业支出，支持建设基本劳动就业创业服务，加强信息沟通，缓解就业供求失衡问题，提高个人就业需求的满足度（王阳，2019）[9]。

（二）促进企业吸纳就业

中小微企业和个体工商户既是个人创业的重要实现成果，也是承担就业的主要载体，财税政策作用主要体现在减轻企业经营负担、增加企业经营活力和有效吸附剩余劳动力等方面。一是基于税费收缴角度，减税政策可以有效提高企业内源融资能力，尤其是对于初创企业和中小企业的效果更加显著（毛德凤和彭飞，2020）[10]。中小企业减税政策对吸纳就业具有正向影响，但不同税种的影响存在异质性，减税政策侧重于增值税为主的流转税更利于稳就业（冯海波和陆倩倩，2020）[11]。在费用缴纳方面，社会保险费用的收缴会影响企业的资本劳动比，导致企业用工成本提高，如果用资本代替劳动，中小微企业吸纳低技能劳动力就业的意愿会下降（唐珏和封进，2019）[12]。由此可见，“放水养鱼”的减税降费政策可直接为企业吸纳就业释放空间。二是基于财政支出角度，传统的刺激经济的财政投资性支出扩张对产业链上游的国有企业就业具有正向作用，但制约了处于产业链下游的民营企业劳动力需求，基于此，稳就业应当转变传统扩张财政支出规模的政策，通过优化财政支出结构、提高财政支出效率促进就业（郭长林，2018）[13]。与此同时，财政政策可采用增加就业补贴、扩大转移支付来降低无业人群规模（何代欣，2020）[14]。

（三）产业结构影响就业

长远来看，就业的稳定取决于市场的发育状况，因而相关财税政策不能仅滞留于当下的个人与企业，还应把眼光置于长期的产业变革层面。理想的财税政策应起到促进产业结构与就业结构同频共振并协同发展的效果。一是基于税收角度，产业结构的变迁诱发了一定的结构性失业，第三产业囿于自身产业规模和内部各行业畸重畸轻的税负，削弱了其原有的强大吸附就业能力，当前的税收优惠政策难以高效落实到各产业间不同的就业群体，所以应不断完善契合产业特征的税收优惠体系（马海涛和王斐然，2020）[15]。二是基于财政支出角度，政府投资应围绕创新发展的趋势，投向公共服务供给、产业转型升级等新增长点，加大教育支出，做好人才供给，乘数字经济发展之势完善产业链，鼓励灵活就业（廖添土和葛格，2019）[16]。政府投资项目建设增加对劳动直接需求以外的间接效用，如高速公路等交通基础设施的建设有利于减少劳动力流动成本，满足产业结构调整对就业数量的需求；高铁等轨道交通建设有益于就业在产业间转移，推动地区产业重构（董艳梅和朱英明，2016）[17]。总之，实现经济高质量转型的关键在于供给侧质量提高，若中小微企业是供给侧结构性改革任务的血液，那么产业则是供给侧结构性改革的动脉，产业结构优化是实现长期稳定就业的要件。因此，要对扶持劳动密集型产业、培育新兴产业集群做好相关财税政策供给。

综上所述，我国学者对财税政策促就业效应研究较为细致，但由于不同发展阶段政府施政目标不同，相关研究结论与目前的现实环境契合度不高。通过对当前就业现状和矛盾研判，以现有文献为逻辑起点，将就业置于新发展格局背景下进一步提出稳就业、保就业的财税政策具有一定现实意义。

三、新发展格局下我国就业矛盾的特征研判

稳就业、保就业的财税政策制定和落实不仅要与我国构建新发展格局的战略举措相统一，而且要契合当前不确定性大环境下就业面临的新问题。通过深入研判新发展格局下我国就业总量矛盾和就业结构矛盾的特征，为稳就业、保就业财税政策选择奠定基础。

（一）劳动力供需矛盾有所缓解，但总体缺口加大

我国是世界上人口最多的国家，2019 年总人口超过14 亿，按照国际通用的三年龄段划分标准，15-64岁为劳动年龄人口，基于此标准，2008-2019 年我国劳动年龄人口增加了2230 万人，但占总人口比例由72.7%下降至70.6%，自2014 年起，我国劳动年龄人口出现持续负增长现象，在2017-2019 年3 年间负增长率达0.45%[1]。这表明在生育率下降及人口老龄化的趋势下，我国人口红利逐渐减弱，未来劳动资源储备并不乐观。因此，充分利用劳动力，提高劳动就业率显得尤为重要。

从劳动供求情况来看，若将15-64 岁劳动年龄人口视为劳动供给，就业人口总量视为劳动需求，那么由表1 可以看出，就业人员占劳动年龄人口比例自2010 年起逐年上升。虽然在2008-2017 年间我国就业总量持续稳定增加，但随着经济增速的持续回落，2014 年起就业人员同比增速逐年放缓，2017 年之后更是出现连续两年就业人口同比下降现象，到2019 年，就业人口总量减少达115 万人，与此同时，高校毕业生逐年增加，就业岗位的相对减少不利于我国充分释放人才红利从而实现高质量发展，稳定就业总量仍是关乎我国经济社会运转的长期工程。

表1 2008－2019 年我国就业人数和比例情况

（二）疫情防控常态化影响就业数量和就业方式

从近3 年城镇调查失业率的变动情况来看，我国城镇失业率整体呈逐年上升趋势，表明我国就业市场有待进一步优化。特别是新冠肺炎疫情的爆发和蔓延导致全球经济低迷，许多中小微企业和个体经济难以为继，2020 年2 月，我国城镇调查失业率提至6.2%，环比增加0.9%，为近年来高位（图1）。随着企业复工复产的推进和相关保就业政策的实施，5 月起城镇调查失业率逐步下降，12 月降至5.2%，与2019 年同期持平，表明短期的保就业政策颇见成效。尽管利用低门槛的“地摊经济”等手段可在短期内提高经济活力，达到保障就业的效果，但随着疫情防控的常态化，全球产业链供应链遭到一定破坏，我国外贸企业遭遇的负面冲击将是长期性的，外贸行业的就业机会因此缩减，甚至持续释放失业。为避免就业市场不稳定及收入减少，居民谨慎性动机增强，导致消费短期内提振困难，进一步加剧了经济不景气和失业的恶性循环。因此，应将保就业的政策融入经济双循环，在变局中开新局，支持“直播带货”等新就业方式发展，打造并规范大型跨境电商平台等外贸新业态，拓展居民消费和对外贸易新模式，鼓励企业开创蓝海，从而扩大内需、稳定就业，以内循环带动外循环，构建新发展格局。

图1 2018 年1 月-2020 年12 月全国城镇调查失业率变动情况

（三）重点群体的就业问题突出

高校毕业生、新生代农民工以及去产能人员是我国稳就业的重点关注对象，也是畅通国际国内双循环的重要发力点。一方面，攻关“卡脖子”核心技术、发展战略性新兴产业、打通内循环堵点和参与外循环合作都需要高素质劳动者的支撑。近年来，我国愈发重视人才培养，教育成为财政第一大支出，高校毕业生总量每年递增，据教育部统计数据显示，2020 年我国高校毕业生数量再创新高，达874 万人，同比增加40 万人。但许多高校毕业生由于畏难心理逃避、就业预期过高、实践能力欠缺等种种原因而陷入就业困局，未能发挥自身才能创造价值，特别是2020 年应届毕业生春招受疫情影响应聘渠道受阻，企业就业需求缩减，导致2020 年新增城镇就业人数1186 万人，同比减少166 万人，更多的毕业生主动或被动处在待就业状态，大量人力资本闲置[2]。另一方面，居民消费市场是扩大内需、促进内循环和吸引外资的关键。因此，面向边际消费倾向相对更高的农民工、城镇下岗失业人员等低收入群体，必须保障其就业和收入，并逐步将其发展为中等收入群体。我国城乡收入水平差距较大，大量农村劳动力流向城镇，但农民工群体知识水平有限且技能单一，随着常规重复性岗位趋于饱和，叠加就业信息不对称，使得农民工收入少、开支大，常常处于“候鸟式”流动状态，不仅不利于自身生活的稳定，也不利于及时满足企业用工需求，成为畅通经济循环的阻不易。另外，随着新旧动能转换，去产能人员就业急需安置，而2018-2020 年城镇失业人员再就业数量不升反降。2020 年我国城镇失业再就业人员和就业困难人员就业数量合计678 万人，同比下降6.48%，疫情冲击下城镇再就业形势愈加严峻。

（四）就业主要分布单位抗风险能力弱

2019 年城镇国有单位就业在全国占比仅为7.06%①，个体和私营经济成为我国就业的主体。表1 显示，我国个体和私营经济在城镇和农村的就业规模都在持续扩大，2017 年占城镇就业人数比重突破50%，2019年不仅占农村就业人数比例超过40%，而且占总就业人口比重过半，达到52.31%。2008-2019 年间总就业人口增加1907 万人，而个体私营经济吸纳就业数量增加了26844 万人。由此可见，个体工商户和私营企业逐渐成为当前我国就业的主要分布单位，且就业规模增长迅速，其中私营企业就业人数占比高于个体经济，农村私营经济发展速度更快。个体经济以个人或家庭为经营主，私营企业中小微企业居多，其进入门槛低有利于吸纳就业困难人员就业，但囿于其规模小、人员流动性大、应对风险能力薄弱，经济下行将直接影响其经营活力。特别是在新冠肺炎疫情冲击下，个体经济遇冷停滞，中小微企业举步维艰，外向型企业更是挣扎求存。由于经营亏损、资金断裂、融资困难等各种不利因素杂糅，复工复产还需政府一揽子政策予以支撑，恢复就业压力骤然沉重。当前政府保就业、保市场主体财税政策成效渐显，但身处风险社会，想方设法增强个体私营经济自身抗风险韧性才是长期稳定就业、“造血”双循环新发展格局的建设性思路。

（五）产业结构和就业结构失衡

近年来，我国第一产业就业比重不断下降，就业劳动力逐渐被第二三产业吸纳，2011 年第三产业就业比重首次超过第一产业，2013 年第二产业就业比重由上升转为下降趋势，这意味着第三产业成为就业的主要选择。2014 年我国就业结构实现向“三二一”的转变，但与众多发达国家第三产业就业占比70%以上，第一产业就业占比4%以下的“三二一”就业格局仍具有很大差距（蔡翼飞和任媛，2016）[18]。2019 年我国各产业对经济的贡献率分别为3.83%、36.79%、59.38%，就业比重为25.10%、27.50%、47.40%，这表明我国就业结构和产业结构不相匹配，第一产业劳动生产效率很低，存在大量人员冗余，第二三产业还有很大吸附就业的空间（表1）。从产业内部看，一般制造业就业吸纳能力大于资本密集型的重化工业，消费性服务业劳动生产效率要高于传统生产性服务业，产业内部就业结构也需要不断平衡。鉴于当前人工智能、互联网+等新技术引领产业发展，产业链全面自动化、智能化成为未来发展趋势，生产不再依傍简单劳动者，劳动密集型产业逐渐被替代，越来越过剩的低技能劳动力可能屈服于资本对其劳动权利的剥削，导致新技术传播出现曲折性（张新春，2019）[19]。这表明就业结构失衡会阻碍产业结构转型，不利于内循环产业链的延伸和融入新的多边贸易。新发展格局形成应当实现各产业关联发展，此时需要财税政策发挥协调就业作用并倒逼产业升级形成新的产业集群，为国内国际两个市场协同发展奠定基础。

四、当前我国稳就业、保就业的财税政策困境

基于以上对我国新发展格局下就业矛盾的分析可以发现，未来稳就业、保就业的财税政策选择面临一定的挑战。另外，许多过去已经实施和当前正在落实的就业政策也由于各种因素陷入低效用的困境。因此，应当剖析和总结其产生的原因，汲取经验教训，锚定政策难点，为后续充分发挥财税政策稳就业、保就业的效用探索新的思路。

（一）财税政策零散宽泛，未充分发挥促就业实效

就业是我国面临的主要社会问题，多年来已有大量财税政策调控就业的现实实践，但当前就业矛盾依然突出，原因之一在于促就业的财税政策选择范围广泛但缺乏一定针对性。我国政府下达的政策文件众多且涵盖各个方面，尽可能从全方位支持就业，但也因此容易出现政策零散繁杂、难成体系的问题，再加上具体执行办法模糊和缺少配套措施等种种因素，导致后续落实方向不明、惠及对象有限甚至偏离政策制定预期目标。

1.促进个人就业。为推动人才红利的形成，我国财政不断加大教育支出资金规模，高校毕业生虽然在总量上有所增加，但与急缺人才的创新型、科技型等专业性岗位匹配度不高，就业形势愈加严峻，尽管政府随之出台各类就业创业补贴优惠政策以鼓励就业，但实际上未从根源上化解大学生就业难的问题。原因之一是各高校教育经费并不一定与教学质量相匹配，如许多高校不断扩大校区规模，但不注重培养模式的转变，导致大学生供给难以对接社会需求。另外，新增的就业创业补贴政策在不同社会群体间差别不大，各地在实施过程中普遍采取类似措施，未实现因人而异和因地制宜，再加上信息零散，缺少统一平台收纳各地就业政策以形成体系，受众群体难以全面了解相关信息并快速享受政策扶持，不能有的放矢地激励就业。随着社会老龄化程度不断提高，民生托底保障工作责任重大，资金、政策和许多项目倾斜于低收入群体，但由于社会保障制度等配套措施不健全，低收入群体因劳动收入与不就业享受社会保障收入相当而怠于就业。一些针对就业困难人员开展的技能培训活动缺乏具体培训流程标准和培训质量评价，地方多以受培训人次作为政绩结果，实际培训却停留在砌筑工、厨师等传统型职业方向，与现有新业态需求不相契合，不能充分刺激灵活就业，偏离政策保障就业的初衷。

2.为企业减负。近年来减税降费和其他优惠补贴政策资金规模不断加大、受众企业范围不断扩张，但在实际执行中却存在落实难的问题。一方面，站在政策执行者角度，当前小微企业划分标准与相关税收优惠政策条件规定并非完全一致，政策众多且长短期掺杂，容易出现相互冲突和排斥，管理难度大，执行效率低。另一方面，站在应受益企业角度，政策安排缺乏对企业真实需要的灵敏度，致使实际效果不佳。比如，社会保险费用延缓缴纳可能对企业征信造成不良影响，同时也是关切职工个人利益的敏感点，这些因素可能让企业在综合考虑下放弃享受优惠政策。而且中小微企业资产负债率普遍偏高，且不同行业间存在明显差异，“一刀切”的财税政策释放的资金空间多被企业用于还债，处于亏损状态的企业也无法享受所得税优惠，许多政策收效甚微，更谈不上刺激企业雇佣劳动意愿。除此之外，财税部门为给予疫情下外需不足、成本上升的外贸企业以扶持，普适性的出口退免税政策持续加码，引发部分企业以此谋利，不断扩大当前低层次产品出口规模而不愿对技术创新予以投入的短视行为，不利于企业提升核心竞争力并在外循环中扎根站稳，因而基于此种方式增加的就业也不能长久保持。

3.促进产业转型。我国就业分布正从传统的农业、建筑业、制造业流动至服务业中，政府为加速就业转移给予第三产业较多的政策支撑，但由于我国就业弹性较小且政府财力有限，难以对就业产生长期的根本性影响，通过刺激单一产业内行业的发展带来的就业调整力度有限，且易造成顾此失彼的局面。双循环新发展格局背景下，各行业应当环环相扣，共同实现协同发展，需要转变原先“行业+减收增支”财税政策，不以产业定界，更多地引导零散产业趋向集中创造规模经济以吸纳更多就业。无论促进就业的财税政策从哪个角度出发，都要千方百计落实到人本身，避免“撒芝麻盐”式表层政策。不断完善配套措施并落细执行办法，真正实现全方位促就业是下一步的财税政策难点。

（二）就业弹性持续降低，财税政策方向有待转变

依据经济学理论，经济增长与就业增长存在正相关关系，经济下行压力下，扩张性的财税政策能够带来经济和就业双赢。但实际上我国经济和就业双向互动能力较弱，甚至出现背离现象。如图2 所示，我国经济增长率远高于就业增长率，且经济增长率变动引起的就业变动幅度很小，在2009 年、2011 年、2017 年皆出现经济增长和就业增长方向相背离的现象，表明随着技术进步和制度创新，经济增长来源不再主要依靠于劳动集中型产业，与此同时，经济增长创造就业岗位的能力也有所降低。就业弹性用于衡量经济增长带动就业的能力，就业弹性越趋近于1 表明经济体吸附就业的能力越强。我国就业弹性自2014 年起逐年降低，2017 年仅为0.0069，2018-2019 年就业出现负增长，就业弹性为负值，表明当前经济增长与居民就业发展并非一致。

图2 2008－2019 年经济增长就业弹性变动情况

我国当前经济增长速度放缓，就业增长率一再降低，与过去相关财税政策实施关系密切。过去为激励经济增长，政府广泛投资于产出能力强的重化工业等资本密集型产业，真正吸附就业能力强的行业由于产出能力弱，得不到充足资金支持，财政投资出现逆就业倾向。除此之外，我国地方政绩考核曾经存在偏重经济增长指标的现象，再加上地方税体系不健全，地方财政收支趋紧，资本密集的大型企业不仅能带动地方经济增长，而且能为地方创造更多税收收入，成为地方政府主要引入和发展对象。而作为就业主体的小微企业和个体经济不但扶持不到位，还背负着沉重的税费负担，短视的财税政策会使保增长和保就业发生冲突。应对新冠肺炎疫情的冲击，我国政府坚定将就业放置更加重要的位置，如何创新地运用财税手段稳就业、保就业并与经济高质量增长形成良性循环成为政策难点。

（三）减税降费力度加大，财政就业支出压力倍增

近年来，我国减税降费规模逐年扩张，加之经济下行导致收入增长乏力，使得财政收支“紧平衡”特征日益明显。据财政部发布数据显示，2020 年全国一般公共预算收入为182895 亿元，同比下降3.9%；全国税收收入为154310 亿元，同比下降2.3%；非税收入为28595 亿元，同比下降11.7%。而全国一般公共预算支出为245588 亿元，同比增加2.8%，其中地方一般公共预算收支差额达110368 亿元，同比增加7686 亿元，这在一定程度上表明地方自给能力略显薄弱。另外，许多地方部门缺乏项目预算事前预估和总量控制，导致有限资金被惯性支出锁定，财政腾挪空间有限，从而使得地方财政在稳就业、保就业方面出现力有不逮现象。如何在财力有限、各方期待财政资金迫切的情况下，协调和配置资金实现利用效能最大化，是考验稳就业、保就业的财税政策供给的难点。

五、新发展格局下稳就业、保就业财税政策的优化路径

保就业是在当前经济发展面临着错综复杂的风险情形下社会稳定的底线，稳就业是在变局中寻求经济高质量增长情形下的高线。构建新发展格局，财税政策不仅要基于微观主体做好就业保障，更要兼顾自身可持续性从宏观视角出发为长期的就业稳定做好打算。

（一）强化财税政策的就业导向，为双循环发展蓄力赋能

在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的构建过程中，经济发展方式也将会作出调整，更加强调扩大内需与供给侧结构性改革相结合，追寻质量变革、效率变革以及动力变革。无论是需求侧还是供给侧都与就业紧密相连，都要聚焦就业导向，要对就业容量进行扩围，对就业质量进行提升，推动充分就业。为此，要让就业优先更好地立足于财政调控的目标中，增强财税政策对就业现状的适配性。从需求侧角度，在当前外需疲软的情况下，应当着力提高内需比重。为摆脱这种发展模式，一方面，对原有依赖出口的企业进行内需挖掘和补贴扶持，减轻其税费负担并引导其将产品转向国内市场，同时也要利用一系列财税政策转移外部风险、稳住外需和寻找新的合作伙伴；另一方面，政府投资应致力于在5G、人工智能、大数据等新型基础设施建设和应用上取得突破，以此优化消费基础设施，刺激信息和服务消费，同时，财政补贴要灵活利用消费券这一载体，依靠国内超大市场规模优势充分发挥乘数效应，从而提振消费、刺激生产、促进就业，构建国内大循环。利用消费扩大内需还需要在供给侧发力促进消费升级。从供给侧角度，受国外技术垄断影响，我国企业长期被锁定于价值链低端，导致产业转型和产品升级缓慢。为摆脱这种低效模式，一方面，财税政策要对当前我国受全球价值链动荡影响的进口产业链环节的替代和补充予以支持；另一方面，财税政策要对我国经济发展方式转向创新驱动加以引导，大力发展战略新兴产业，让技术革新带动传统产业生产方式重组变革，稳步推进高端产业发展，推动产品渐进成为精品，实现科技内循环。同时做好量子计算等前沿产业领域研发资金保障和政策协调，以练就“独门绝技”稳固外循环。虽然在这一过程中不可避免会释放低技能劳动力，但长期来看，高素质人才就业需求的增加可在一定程度上缓解就业结构矛盾。此外，增加对新型城镇化建设和轨道交通建设的投入，为城市圈的集聚和产业带的形成厚植沃土，进而促进人才循环，推动产业链现代化，打造经济新增长点，为促进国际国内双循环蓄力赋能。

（二）增强财税政策针对性，保障重点群体和困难群体就业

近年来，我国稳就业、保就业的工作进行得如火如荼，高校毕业生、农民工和去产能人员是财税政策重点保障对象，继续支持和健全对重点群体和困难群体的就业保障任重道远。未来构建新发展格局的过程中，就业结构性矛盾可能愈加突出，需要更针对性地使用财税政策，以提升劳动者技能素质的方式来迎合就业岗位发展新变化。首先，在人才工作方面，财税政策应对职业教育体系建设给予更大支持，跟进理工农医类高层次应用型人才培养，并依据各院校特色制定具体执行办法，将就业政策落实落细，推动各高校与科研院所和企业协同培养综合性高素质人才，以教育投入带动高等教育体制的改革。同时，地方引才政策也要根据自身地理、经济特点展现异质性，引进真正需要的人才并用好人才，避免好高骛远地引进高精尖人才却出现用不上、留不住的现象，造成就业不稳定。其次，在保障农民工和城镇就业困难人员就业方面，向弹性工作等灵活就业方式提供更多政策优惠，加强社会保障体系的创新和完善，确保劳动者在流动过程中享受到应有的权益。夯实底线思维，发挥失业保险援企稳岗的补贴效用以进一步预防失业，同时增加财政在就业安置方面的投入，如开发更多公益性岗位等。以开放包容的姿态培育农业经理人等新就业形态，巧妙地利用附着于网络平台的非标准化招聘形成，减少对就业弱势群体的歧视，拓展个体就业边界。另外，财政对就业公共服务供给要不断专业化，科学判断就业市场的发展趋势，合理规划就业培训，更好地满足新就业倾向，并将培训质量与财政扶持力度相链接，为就业者提供更有针对性、更优质的就业服务。最后，以创业带动就业，对不同群体予以不同的财税政策支持，比起税收优惠，创业启动资金支持更能激发大学生创业积极性，因而政府可通过设立创业创新引导资金联动社会资本进一步孵化大学生创业。对于农民工要加强经营管理指导，进一步完善创业小额担保贷款扶持和企业所得税等税收减免政策。对城镇就业困难人员做好社区创业培训，提供相关补贴和减免相关手续费。除此之外，政府要主动打破信息障碍，促进大众媒体流通向公众普及就业政策和传递岗位信息，利用大数据、云分享等先进技术手段，打造集成各地区、各行业、各群体就业优惠政策于一体的综合信息平台，加速政策落地。

（三）优化财税政策落地路径，提高企业的获得感

私营企业和个体工商户是我国灵活就业和再就业的重要载体，然而国家和省级财税政策直达中小微企业和个体工商户的难度较大，成本也较高，因此政策执行应不断开拓新思路，尤其是在新冠肺炎疫情负面冲击下，财税政策应致力于更快做好企业纾困工作，帮助企业回归常态化经营。第一，增强财税政策可操作性，统一享受政策优惠的企业划分标准，对于个体工商户等无法享受企业所得税优惠的就业形式，可通过完善相关个人所得税优惠政策，培育专业化的服务机构协助中小微企业和个体工商户申请符合条件的优惠政策。第二，增强财税政策的灵活性，利用信息化平台强化政企交流，了解中小微企业的真实诉求，提供规模合理的财政补贴，探索以奖代免的模式，同时，根据外贸企业异质性定制差异化的退税方案，让企业更有获得感。随着经济向好，财税政策在中长期要发挥引导作用，打造良好营商环境，增强市场主体自身抗风险韧性。具体可采取以下两种措施：一是根据中小企业举债经营的特点，利用财税政策协助打通融资障碍，增强中小企业劳动雇佣意愿。税务部门要积极主动与银行进行银税互动，凭借纳税信用协助企业贷款。财政部门要利用有限的资金杠杆撬动民间投资，重点支持科创型中小企业，与融资担保公司合作建立贷款风险补偿金，完善信用体系，优化融资环境。二是提升中小微企业与个体工商户自身综合素质。政府要引导市场主体洞悉新兴技术和国家政策发展方向，突破生产传统产品的狭窄视野，指导企业将技改资金注入新技术、新设备，改进生产工艺和增加产品附加价值，使之快速对接消费者情感性和功能性需求，以此塑造自主品牌和增强国际竞争力。同时，定期组织中小微企业和大型企业开展交流学习活动，鼓励市场主体间相互合作，实现融通发展。这不仅有益于提高市场主体自身应变能力和涵养就业能力，而且有利于畅通国内国际生产和消费的循环。

（四）收拢产业财税政策，耦合产业就业结构

产业结构和就业结构相互影响、相互依存，相关财税政策既不能一味侧重于高新技术产业升级，否则容易导致资本深化带来过多失业，也不能只注重保障当前的就业而长久保留生产效率低下的落后产业。当前，我国就业结构较明显地滞后于产业结构，应当收拢各个产业内散乱的财税政策弥合各产业发展间隙，形成促进各产业协同发展的政策体系，并间接性地协调就业。首先，对于劳动生产率较低的农业，财政应予以资金支持推动其产业化，如促进第一、二产业融合发展，打造具有地域特色的工业型乡村产业；增强农业与互联网联动，开发云养殖等新业态，催生第三产业发展新动力。这样既能够形成产业集群吸纳当地农村劳动力，又可以提高生产效率带动乡村振兴。其次，财税政策对于制造业、餐饮业等第二、三产业中传统的劳动密集型产业改良升级予以更大支持，降低其由于落后于发展趋势反而造成就业流失的风险。最后，数据是当今时代最活跃的生产要素，应当抓住数字经济快速发展的契机，着重支持大数据、物联网等战略新兴产业发展，以此推动三产融合驶入数字化轨道，进而催生新就业形态，开辟就业市场新空间。

（五）财政资金精准滴灌，强化资金使用效益

众多不确定不稳定因素交织下，财政作为保障和稳定居民就业的重要承担者，责任重大。首先，要做好财政中期规划，全过程监控资金当年使用绩效和中期成效，通过专家测算等方式为项目应用资金设定最高限额，以此减少资金浪费和闲置，不断完善资金规划，确保在风险来临时有充足的应对之力，为长期稳定就业支出预留空间。其次，分领域、分层次把钱花在刀刃上，精准滴灌就业弹性高的行业，着重培育龙头企业，利用鲶鱼效应激发行业内其他市场主体活力。最后，就业支出讲求绩效，通过财政拨付大专项资金加部门列定项目清单的模式，给予各部门一定权力自由调整各项目间资金，提高资金配置效率。特别要对就业补助等专项资金项目做好绩效管理，建立就业结果评价机制并与资金安排挂钩，统筹有限资金，拢指成拳刺激就业，落实就业资金使用效益，真正稳住就业底盘。只有不断完善地方税体系，提高地方自给率，才能在新发展格局下行稳致远。

注：

①数据来源于中经网统计数据，由作者计算所得。