我国环保按日连续处罚制度使用现状及规范化运用研究

董克钻，肖建峰，周世渺，郑小丽，刘 长

(温州市生态环境局苍南分局，浙江 温州 325800)

0 引言

长期以来，由于我国环保处罚金额的法定上限远低于治污成本，许多排污者宁愿“以罚代治”，导致超标排污、故意不正常运行污染防治设施等行为大量存在。2014年，我国出台按日连续处罚制度，以增强对违法排污行为的打击力度。截至目前，按日连续处罚制度已施行近5年，有必要对该制度使用现状、存在问题及规范化运用进行探讨分析，以更好地运用和完善该制度，充分发挥该制度的正面作用。

1 按日连续处罚制度的形成

在国内，按日连续处罚制度最早见于2007 年重庆市出台的《重庆市环境保护条例》。为将2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称“《环境保护法》”)赋予环保部门新的监管权力和手段落到实处，原环境保护部于2014年12月19日发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(环境保护部令第28号，以下简称“《办法》”)等四个配套办法，作为新《环境保护法》的“铜牙利齿”，进一步增强新《环境保护法》的威慑力。

2 按日连续处罚制度的适用范围

新《环境保护法》第五十九条对按日连续处罚制度进行了较为详细的规定和要求。《办法》第五条进一步明确了该制度的实施范围，包括“违法倾倒危险废物”等五类行为。

值得注意的是，新《环境保护法》允许地方性法规根据地方实际，增加《办法》第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。

根据浙江省及苍南县实际，基层生态环境部门在运用按日连续处罚制度时，基本上以“超过国家规定的污染物排放标准”和“通过不正常运行防治污染设施排放污染物”两种违法情形为主[1-2]。

3 按日连续处罚制度使用现状及存在问题

3.1 性质定位模糊造成解读争议

国内学界对按日连续处罚制度性质定位主要存在三种观点：第一种观点认为该制度归属行政处罚，第二种观点认为该制度归属执行罚，第三种观点认为该制度兼具秩序罚与执行罚双重属性[3-4]。

此外，《办法》在法律位阶上仅是部委规章，司法机关不能据此审理案件。一旦发生行政诉讼，依据我国《行政诉讼法》第十二条规定，存在适用对行政处罚不服的法律规定和适用对行政强制执行不服的法律规定的争议[5]。

3.2 实践困难导致运用率极低

《办法》有力引导部分排污者转向“以治避罚”，但也暴露出运用率极低的致命伤，2018年起更是出现“断崖式”下降，持续走低(表1、表2)。究其原因，性质定位模糊是导致按日连续处罚制度运用率极低的根本原因，适用范围过窄、复查前置程序拖沓等缺陷是其直接原因[4]，按日连续处罚金额巨大则是间接原因。

表1 2015年以来全国按日连续处罚案件办理情况[6-12]

表2 2015年以来浙江省苍南县按日连续处罚案件办理情况

运用率极低使得按日连续处罚制度不能充分发挥其“铜齿铁牙”的作用，令新《环境保护法》打击连续违法排污等环境违法行为的威慑力大打折扣。

3.3 生态环境部门办案程序错误

根据浙江省及苍南县实际，在按日连续处罚案件办理过程中，对案件办理流程、检测报告送达、执法文书送达、按日连续处罚期限计算、处罚金额计算、处罚决定书制作及送达等诸多方面，环境执法人员甚至部分法制人员普遍存在程序错误或错误解读法律等问题。该类案件办理极容易发生“走神” “胎死腹中”，也极容易引发当事人的行政复议、行政诉讼，部分基层生态环境部门干脆选择将其束之高阁，以保“万无一失”。

4 按日连续处罚制度的规范化运用

尽管按日连续处罚制度存在较大争议，但鉴于法律的补充和修正不是一朝一夕的事，对于广大基层生态环境部门而言，当务之急是在现有的法律框架内，规范调查取证、严格办案时间节点和精确计算处罚金额，同时结合企业违法情节社会危害、配合执法态度和整改开展情况等，对企业做出合理合法的处罚，发挥按日连续处罚制度的正面威慑作用。

4.1 按日连续处罚案件办理流程解析

按日连续处罚案件既拥有一般环境行政处罚案件的全部要素，同时在时间节点、调查取证上又比一般环境行政处罚案件更为繁琐拖沓，极易出现纰漏。本文根据浙江省及苍南县该类案件办理经验[1-2]，制作连续处罚案件办理流程图(图1)，以利于更为直观、简洁地掌握该类案件办理要点。

4.2 按日连续处罚制度几个时间节点探讨

4.2.1 关于按日连续处罚期限计算

按照《办法》第十七条规定，按日连续处罚“起” “止”日期分别为：“起”日期：送达第一份责令改正违法行为决定书之日的次日；“止”日期：第二次采样日期。例如：1月1日执法人员第一次采样，1月4日送达第一份责令改正违法行为决定书，1月7日第二次采样，则按日连续处罚期限(天数)为1月5日至1月7日，共计3d。

4.2.2 关于检测报告送达

根据《办法》第八条第二款规定，检测报告应当在检测机构出具后三个工作日内送达，但本文建议检测报告在检测机构出具后三日内送达当事人。如检测报告于1月1日出具，执法人员应当于1月4日前送达当事人，本文后续会说明原因。

4.2.3 关于责令改正违法行为决定书送达

根据《办法》第八条规定，由于超标排污行为需要通过环境监测认定，建议责令改正违法行为决定书与检测报告一并送达。

4.2.4 关于立案审批表立案登记日期

建议按日连续处罚案件所有立案审批表立案登记日期与检测报告出具日期一致。

4.2.5 关于调查询问笔录制作

本文建议，第一个超标排污案件的调查询问笔录制作日期迟于检测报告送达日期，但最迟应当于立案审批表立案登记之日起三十日内完成。

根据《办法》第七条第二款规定，建议第二个超标排污案件的调查询问笔录制作日期迟于第一个超标排污案件的行政处罚决定书制作日期，即在制作第二个超标排污案件的调查询问笔录时，应当对第一个超标排污案件的行政处罚决定书送达、接收情况进行问询。

4.3 按日连续处罚案件处罚金额计算

4.3.1 第一个超标排污案件处罚金额的确定

以浙江省苍南县B公司涉嫌超过国家规定的污染物排放标准排放水污染物案为例，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条和《W市环境行政处罚裁量基准2018年版(试行)》的规定，以电镀槽体积、超标排放倍数为主参数，结合企业环境污染社会危害程度、配合执法态度、整改工作开展情况等计算处罚金额D。

4.3.2 第二个超标排污案件(即启动第一次按日连续处罚)处罚金额的确定

根据《办法》第十九条规定，B公司按日连续处罚金额为D*连续超标天数。

4.4 按日连续处罚制度运用注意事项及建议

第一，第一个超标排污处罚案件应当制作迅速，案件调查报告争取在立案审批表立案登记之日起七日内完成，以便于给第二个超标排污案件的办理预留充足时间。

第二，办理按日连续处罚案件需要发挥监测与执法联动，采样当天送样，并督促提醒当地环境监测站或有资质的第三方检测机构加急出具检测报告，建议在送样后三日内出具检测报告。

第三，按日连续处罚案件程序复杂、时效性强，执法人员在案件办理前及办理过程中应当通盘考虑各项执法、监测工作衔接。

5 结语

作为新《环境保护法》四个配套办法中惩处力度最为严厉的行政处罚手段，按日连续处罚制度对违法排污企业的生产和利润都造成巨大冲击，能有力引导企业转向积极履行污染治理义务。本文结合浙江省及苍南县实际，对我国按日连续处罚制度的形成、适用范围、使用现状和规范化运用等进行探讨研究，有助于提高广大基层生态环境部门按日连续处罚案件办理质量，提升按日连续处罚制度的运用率，防止其成为徒有虚名的“纸老虎”。