基于ISM模型的地方铁路项目前置要件管理分析

刘 睿

(河北建投交通投资有限责任公司 投资发展部，河北 石家庄 050001)

一、引言

国务院办公厅2019年7月印发的《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知》(国办发〔2019〕33号)中明确，城际铁路、市域(郊)铁路、支线铁路、铁路专用线，其建设、养护、管理、运营等具体执行事项由地方实施或由地方委托中央企业实施。可预见各省市自主建设和运营地方铁路将成为趋势，但地方铁路项目开工之前需获取相关政府部门审批和意见、与相关厂企签订的协议和出具的文件等，一般情况下会有超过20项的前置性文件(本文称之为前置要件)，如何高效地办理前置要件就成了地方铁路建设单位在开工之前需解决的问题。

当前实践操作中，部分建设单位将大部分前置要件和项目主体设计捆绑在一起，作为一个标的进行招标，其他单位将各项前置要件独立管理，分别招标。理论研究中，王明慧等[1]指出了建设单位介入前置要件管理工作的重要性，将前置要件工作定义为高铁项目前期外部协调工作。总体来说，地方铁路建设单位长期作为铁路建设的配角，对前置要件管理工作的认知并不一致，缺乏系统性规划，导致地方铁路项目时常出现未及时办理、甚至遗漏某项前置要件的情况。

从建设单位角度，首先对前置要件相关概念进行全面分析，然后使用ISM模型[2]对常见的前置要件进行理论建模，得到层级系统结构模型，再从实践操作出发，对理论模型进行验证，根据结论提出前置要件办理顺序和管理建议，有利于地方铁路建设单位高效推进项目前期工作。

二、前置要件概念分析

(一)前置要件的来源

前置要件是指在特定事物发生前需具备的条件，这些条件来源于政府要求和其他相关方要求。其中政府要求的条件是作为宏观调控手段而形成的，经过时间的沉淀和累积，承载的价值逐渐深厚。具体的范围可以将国务院2016年5月印发的《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》(国办发〔2016〕29号)作为核心依据，规范后需审批事项共计42项，此外规定有2项仍需征求部门意见，5项纳入涉及安全的强制性评估事项。来源于其他相关方的前置要件数目并无定数，根据项目情况波动较大，多为协议类文件，目的也较为明确。

(二)前置要件的更替

前置要件通过不断更替来提升自身价值。国务院明确提升政府效率、降低企业负担的改革方向后，为企业投资项目精简审批事项、规范中介服务、实现并联核准制，从2014年12月起开展了两年半的专项工作，通过清理、确认、修法、公布、立法、建网六项重点任务，原有65项审批事项，整合削减23项。后续国务院和各部委改革还在持续进行，如国务院2017年3月印发第676号令《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》，2017年11月国家发展改革委印发《不单独进行节能审查的行业目录》(发改环资规[2017]1975号)，2019年9月自然资源部印发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规[2019]2号)，据悉国家气象局也在编制新政策。

(三)前置要件的属性变化

国务院对政府审批进行了历时数年的多轮简化、改革和后置，仍然保留不少前置要件，这佐证了前置要件的重要性。同时也要看到的是，审批简化的同时，监管在不断加强，对前置要件成果质量的潜在要求在提升，引导前置要件从“调控”属性向“实用”属性转变。如水利部印发《关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》(水保[2017]365号)，就是要求水土保持方案等前置性技术文件能够确保可实施，并充分发挥其在事中、事后的指导作用[3]。

(四)前置要件的实用价值

前置要件是政府行政审批的“敲门砖”，是设计单位的“基础文件”，这都不能充分反映建设单位对前置要件实用价值的要求，缩减的价值目标会导致不同、甚至相反的工作方案。当前部分地方铁路项目前期仅成立筹备组，并未明确项目股东方和出资比例，即建设单位不明确，工作决策时难以有效维护建设单位的利益。比如作为企业方建设主体介入较晚会给土地综合开发、用地预审带来诸多变数[4]，部分前置要件项目审核分类分级不明确，审核程序不统一，需尽早协调解决。因此应当第一时间明确建设单位，主导前置要件的价值取向。

(五)前置要件的全局观

从建设单位角度出发，本文认为前置要件管理工作，应区别于外部协调工作，是为项目主体设计提供的各项服务工作，进而服务于全项目生命周期，是其实用属性的价值所在。前置要件管理工作的全局性体现在以下四点:

一是具有前瞻性。统筹考虑前置要件对规划期、建设期、运营期的影响，走在项目主体设计前面，挖掘内在联系，力求准确可靠，避免闭门造“件”。

二是具有穿透性。充分听取设计单位、地方政府、厂企、民众等相关方的意见，充分了解后期使用前置要件成果的相关方，和运营企业的要求和建议，深入一线开展深度“排雷”工作，避免做甩手掌柜。比如部分前置要件需聘请专业的设计单位，而设计单位的站位都有其局限性，甚至会迫于进度压力草率完成设计文件，把建设单位和实际情况隔离开。

三是具有横向性。站在全局角度横向挖掘前置要件之间关联和变更因素[5]，必要时可考虑引入全过程造价咨询服务和项目建设信息化[6]辅助决策。比如，聘用用地预审服务机构的合同中，服务期限延伸至土地组卷会更为便利；环境影响评价和水土保持方案与项目主体设计关系极为密切，慎重筛选第三方服务单位有利于减少协调工作。

四是具有历史性。站在历史角度审视自身，据笔者所知，尚未有评估机构，对前期要件完成质量，给建设单位带来的项目收益或造成的损失进行评估，但这事实上忽略了前置要件质量优劣对项目造成的损益。

三、前置要件的ISM模型分析

(一)建立邻接矩阵

使用ISM方法可以推导出直接展示模糊系统各要素之间关系的层级系统结构。结合项目实际，本文选取了23个常见要素，具体如表1所示。

表1 ISM模型的前置要件要素符号

通过分析各要素之间的直接关系，建立有向图的矩阵描述A，如果有直接影响则为1，反之为0，A即为邻接矩阵，亦为布尔矩阵。

S1S2S3S4S5S6S7S8S9S10S11S12S13S14S15S16S17S18S19S20S21S22S23

(二)计算可达矩阵

设I为单位矩阵，即仅对角线元素为1，其余为0，设矩阵B=A+I。根据ISM方法，按照布尔运算法则进行计算，直到满足Bk-1≠Bk=Bk+1，经计算k=3时满足上述条件，此时可达矩阵M=B3=(A+I)3。

S1S2S3S4S5S6S7S8S9S10S11S12S13S14S15S16S17S18S19S20S21S22S23

(三)可达矩阵的层级分解

设可达集为R(Si)和先行集为Q(Si)，对可达矩阵M进行区域分解，得到表2所示，然后按照R(Si)∩Q(Si)=R(Si)的条件逐级抽取分解。

表2 可达矩阵的区域分解

续表

(四)ISM分析结果

分解结果见表3显示，除去设计阶段要素S1～S4，前置要件要素主要分布在两个层级，分别是可行性研究和初步设计两个阶段。本部分使用ISM模型对前置要件进行了理论建模分析，下文将从实践出发进行分析，并相互印证。

表3 层级系统结构

四、前置要件的实践分析

(一)前置要件的层级划分依据

实践中最常见的问题是成本费用，比如根据设计规范，部分前置要件不形成最终成果便不能计入成本费用，导致相关费用要么无法列计，要么计算标准过低；项目初步设计的总概算不能超过可行性研究投资总估算的10%，如前期设计偏差过大时，难以在后期工作中进行调整，进而导致投资超概等一系列问题；对于投资控制问题[7]，王兴陈指出铁路工程项目普遍超概，东南沿海地区超概幅度在10%～50%，认为应当加强前期阶段决策优化和设计阶段激励机制。建设单位如要避免上述问题，需在前置要件工作取得阶段性成果后，主动要求项目主体设计单位，根据前置要件的工作成果，进行针对性修改、补充和完善。前置要件的完成时间、成果质量和反馈项目主体设计单位的落实力度，会直接影响到后续的项目设计质量、投资估算的准确性、项目效益考核评价的优劣等，所以前置要件具备时效性。虽然部分建设单位未能充分理解和重视前置要件的时效性，但仍在实践中多以审批的时间节点作为考量依据。本部分以实践中的时效性作为层级划分依据。

(二)前置要件的时效支撑点

从建设单位角度出发，依据前置要件的实用价值，匹配对项目主体设计的时效支撑点，即价值实现点，并选取最早的点，下面表格是结合国家铁路局2019年1月实施的《铁路建设项目预可行性研究、可行性研究和设计文件编制办法》(TB10504—2018)[8]进行的归纳总结，对选取的点加粗标注，皆与前置要件联系十分紧密，具体见表4。

表4 前置要件对设计方案的时效支撑点

对比新旧编制办法[9]，可研阶段增加了土地综合开发研究结论，初步设计阶段增加了环评、水保审批和落实情况，突出了安全有关要求，施工图阶段增加了地质篇和消防设计，总体上高度重视和强化了基本农田保护、环保、水保、环境敏感区的确定性分析，突出了绿色通道内容，这些新增内容实际上是在新办法中明确了前置要件的时效支撑点。

(三)前置要件的划分结果

从建设单位角度来看，前置要件是为项目主体设计服务，进而服务于全项目生命周期，上文以项目主体设计阶段为时间轴，通过匹配各前置要件的价值实现点，可知关键时间节点。举例说明，如果要满足在可行性研究阶段，达到稳定建设方案、包括邻近或穿越特殊功能区的程度，意味着线路选址要稳定，即选址、用地、周边民众、重点文物、风景名胜区、自然保护区、军事设施等这些可能对线路产生重大影响的因素中已经没有否决意见，相关工程的跨越已经不存在障碍，重点拆迁的补助金额可以接受等；如果有巨额待定的厂企拆迁补偿费用，或者采用明显低于实际、影响较大的补偿标准，未能如实列入投资估算，那么在初步设计阶段提出总概算时，会很容易超出设计规范限定标准。依此类推，得出前置要件工作的关键时间节点有3个，分别是可行性研究阶段结束、初步设计阶段结束、项目开工。这与ISM模型建立的层次系统结构基本相符，略有差异，区别在于上文只考虑了为项目主体设计服务，忽略了前置要件横向关联，忽略了全项目生命周期影响因素，如果根据这两项因素修正，则与ISM模型分析结果一致。

五、前置要件的管理建议

(一)政府监管的认知

仅对政府政策进行归纳可知，一般地方主导的铁路项目，按行政法规，必须在项目决策阶段完成的，通常只有建设项目用地预审与选址意见书、社会稳定风险评估两项前置要件，其余前置要件应当在初步设计阶段评审或相关工程开工前完成。根据笔者经验，当前政府对前置要件监管，只有可研阶段的项目立项和项目开工两个强节点，即其余要件只要在开工前完成即可。但站在建设单位角度，仅靠这两个强节点来倒排前置要件工作计划，是远远不能够满足前置要件对全项目生命周期服务的要求。所以即便政府简政放权，将事前审批事项延后，甚至减免、转变为过程监管，那是从政府服务角度出发的决策，如果建设单位认知不足，再加上政府或上级单位对项目进度的催促，容易导致对前置要件管理的重视程度不够，进而造成项目主体设计质量下降甚至返工的结果，也会对项目公司后续建设、运营和评价工作产生一系列负面的影响。

(二)前置要件的办理顺序

基于ISM模型和实践分析结果，站在建设单位、全项目生命周期角度，本文将铁路项目需办理的前置要件归纳入两个阶段，同阶段内区别不明显，可同时开展工作，具体见图1。前置要件大多需聘请具有资质的、经验丰富的第三方专业服务机构，如需招标应当额外安排至少一个月的时间，洽商和招标所需时间下文就不再计列。

图1 前置要件办理顺序示意图

(三)决策阶段办理的前置要件

在项目决策阶段，建议与可行性研究同时开展建设项目用地预审与选址意见书、社会稳定风险评估两项必备前置要件工作；并同时提前开展压覆矿产资源调查评估工作，和重大厂企的评估工作，以便于选取路线方案和签署补偿协议，并如实计入项目的成本费用；启动土地综合利用开发机会研究及方案研究，在与政府谈判铁路项目落地时，尽量落实开发目标地块；如果涉及则提前开展文物保护调查工作、风景名胜区保护审核、自然保护区审核、军事设施保护意见、跨越南水北调工程等工作，排除对线路方案可能产生重大影响的因素。以上要件办理应至少安排三个月时间。

(四)初设阶段办理的前置要件

可研评审后，线路相对稳定，建议与初步设计同步开展环境影响评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、洪水影响评价、水资源论证、地震安全性评价、安全预评价(或对安全生产条件和设施进行综合分析)，上述要件是必须要办理的，其他要件根据项目情况可能需办理的还有通航条件影响评价、文物勘探和文物影响评估等较为常见，以上要件办理应至少安排四个月时间。同时，在此阶段还要完成主要协议的签署，比如铁路接轨协议、跨越铁路线路、跨越高速公路、跨越等级道路的方案意见和立交协议，高压输电线路的迁改协议，和政府部门的拆迁协议，亦如取弃土场、灌溉、水源、引供电、供热等协议。简而言之，剩余开工前需办理的前置要件，都与初步设计同步启动，尽量在初步设计阶段完成。

(五)前置要件的疑难问题

推进前置要件工作中，在缺乏经验或遇到新情况时，往往会寻找并遵循相关文件和规定办理必要手续，却时常陷入被动局面。事后总结，可知前置要件的相关政策需要研究通透，能够推演未来可能遇到的问题，必要时提前协调解决。比如通过对环评政策梳理推演[10]，总结出有关环境标准、铁路重大变动、建设项目环评与规划环评的衔接等问题，就可以提前协调解决。还要注意前置要件成果的有效时间，如进行相关重大调整时，是否需重新办理；项目在有效期内未开工建设的，成果是否需申请延期；在地方未出台相关标准时，国家铁路集团公司文件是否可作为重要的指导文件，灵活使用。部分前置要件相对来说更为重要，办理时长不可控，需倾斜资源重点盯办。2019年河北某地方铁路正在重点盯办土地组卷手续，获知国土部正在全国范围内首次统一划定生态红线，经过推演，如不能在特定日期前完成相关工作，则至少延期一年，通过集中全部力量跑办，成功从首次划定的生态红线区中扣除占地，有效避免因相关政策尚未出台，而无法占用生态红线区，大幅延误项目进度的后果。

(六)前置要件的服务机构选择

在实操中，部分项目将大部分前置要件一同打包给项目主体设计单位。打包优点是免去了众多标的招标和后续管理工作，以及前置要件编制单位和主体设计单位之间的协调工作，还能统一压价；缺点是难以控制前置要件质量、工作进度，进而影响项目主体设计文件质量，也可能会带来后续建设期和运营期的管理问题。站在建设单位专业化管理、高质量发展的角度上，建议分开聘用服务机构。

(七)前置要件的相关说明

职业病危害预评价和气候可行性论证是国务院2016年5月新增的，五项涉及安全的强制性评估事项中的两项，当前与之有关的行政制度还有待完善；土地组卷报批工作较为复杂，且相关审批制度还在持续完善之中，上述事项本文暂不讨论。对于前置要件具体的影响分析[11]，郭俊奇对核心前置要件的主要内容、影响程度、影响范围、变化可能进行了分析，虽然后续政策变动较大略有过时，但仍具备一定参考价值，本文就不再复述。

六、结束语

随着国家高铁网络的逐渐成型，地方铁路的建设标准在持续提高，期待能够纳入国网通道布局。如今地方铁路动辄几百亿的投资，称之为超级工程亦不为过，根据笔者经验，百公里级别的城际铁路，从谋划到开工，按照中国速度也应至少预留一年半以上的时间，才能确保设计质量达标。在地方铁路建设单位开始主导城际铁路建设的背景下，对前置要件概念给予全方位分析，使用ISM模型，结合实践分析，提出了前置要件管理建议，明确了办理顺序，有利于地方铁路建设单位，在依法合规、高质量发展的前提下，高效推进项目前期工作。