农村生活污水治理PPP模式的机遇、挑战及对策

◇广西师范大学政治与公共管理学院 龙 鑫 刘妙彤

随着农村经济发展，农村环境问题日益严重，影响着农村居民居住和生活环境。在当前社会资本参与政府行为的新常态下，PPP模式对于农村生活污水治理愈发重要。本文通过当前PPP模式在农村生活污水项目中的应用，提出在当前新常态下PPP模式的发展机遇与挑战，并结合博弈论等相关理论，从思想认识、利益分配、新乡贤监督三个角度分析当前农村生活污水治理PPP模式发展的对策。

我国农村地区人口分布广而分散，生活污水水质水量波动性大，排水管网很不健全，缺乏污水处理专业人员。虽然当前我国已获得一大批处理技术研究成果，但污水处理工作的成效仍然难以得到保证。但在我国的公共设施建设从政府建设到引入社会资本与政府合作建设的新常态下，农村污水处理已经有了明显的提升，这种PPP（Public Private Partnership，政府与社会资本合作）模式的新常态能弥补政府在公共设施建设过程中面临的资金不足的问题，减轻地方财政压力，其让农村污水处理迎来了一场全新变革。

1 农村生活污水治理PPP模式发展的机遇

PPP模式在2015年开始在我国得到系统推进，这对地方政府试一次全新尝试，并非每个地方政府都有类似的合作经验。PPP模式对于地方政府是一次从陌生到熟悉的习惯过程，从最初将它作为一个简单融资平台到逐渐体验到PPP模式的优势，进而对农村污水治理起到积极作用。一直以来，农村污水处理的探索是研究的热点之一，但由于农村污水的类型复杂、村落分布分散、资金不足等问题[1]，其一直难以得到根本性的解决，PPP模式的完善是农村污水治理一个机遇，其形成的新常态能较好的弥补农村污水处理的难点，让乡村发展向前推进一大步。

（1）有利的政策环境：得到国家政策和地方发展政策的支持。我国的PPP政策发展对PPP模式起到了很高的指导作用。在2014年之前，我国PPP方面的政策数量平均是3至5条一年，并且较为零散，多属动员式政策，难以对PPP模式形成有力的指导，从2015年开始出台一系列突出债券、基金等具体扶持类措施的PPP政策文件，并且地方政府积极跟进。在2017年，PPP政策文件开始突出生态环保等方面，并且不断规范监管、核准等，随后几年在法律、行政法规、司法解释、部门规章以及行业规定等方面均有PPP相关政策。丁仁军认为PPP政策从2017年末开始，投资主体、投资属性、投资领域已经得到进一步规范，PPP已经步入规范稳定化发展阶段[2]，并且其还发现2017年开始PPP政策在生态环保领域明显增多。在当前农村污水处理与PPP模式密不可分的新常态下，PPP模式在相关政策的指导下不断完善，对于农村污水处理是一次宝贵的机遇。

（2）良好的盈利环境和行业发展前景。农村污水处理属于公益性项目，这也决定了PPP模式下的农村污水处理项目难以采用使用者付费的模式，而当前的政府付费模式则给了农村污水处理方面的PPP项目一个良好的盈利环境，并创造了良好的发展前景。PPP 项目政府付费模式作为PPP项目识别阶段财政承受能力论证的核心内容，是修正和优化 PPP 项目政府支出责任的主要依据[3]，其运营风险更多的是由政府承担，这给了社会资本良好的盈利环境，公益项目难以发展的一大瓶颈就在于需要资金多，地方政府难以独自承担，而PPP项目难以吸引社会资本的原因在于公益项目缺乏盈利点，政府付费则给了社会资本创造了良好的发展前景。

（3）契合新常态下农村生活污水处理配套管网设施建设的需要。农村生活污水处理中的突出问题在于由于其居住点分散，生活污水管网铺设成本相当高，财政难以支撑[4]。PPP模式的发展给农村生活污水处理带来了新的解决方式，通过城乡统一处理方式，将城市附近乡村纳入统一管网，将农村生活污水集中收集后直接进入城市管网，交由城市污水处理厂集中处理，在农村附近无须额外建立污水处理厂，有效降低地方政府财政出，且有较好的处理效果，城乡统一处理的难点就在于资金不足，而PPP模式则能有效突破财政限制，最大的发挥城乡统一处理的优势，契合当前新常态下农村生活污水处理配套管网设施建设的需要。

2 农村生活污水治理PPP模式面临的挑战

（1）农村生活污水治理相关政策落实度低。农村生活污水治理政策的制定与落实是开展农村生活污水治理项目的重要环节，可以为政府推进农村生活污水治理进程提供必要的制度保障。一旦缺少治理政策的支持，农村生活污水治理就似无源之水、无本之木，无法正常去推进。就政策落实情况而言，在加强各类污染防治，推进环境保护方面，环保项目呈现出建设缓慢或建成后闲置情况较为严重的情况，造成一定的资源浪费。生态环境部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂在2018年的第四届环境施治论坛中指出，东部地区农村生活污水的治理率为34.1%，中部地区农村生活污水治理率达到13%，远低于东部地区，西部地区农村生活污水治理率达到率仅为12.4%。政府在农村生活污水治理政策制定层面虽做出很多努力，但政策落实情况不容乐观，农村生活污水治理领域仍然面临着严峻的挑战。

（2）PPP模式中职责不明导致合作失败。在PPP模式中，政府与社会资本所需利益不同，政府的利益在于财政资金的安全与合理收益以及项目产生的社会效益，社会资本的利益在于项目的风险和经济效益[5]。双方有一个明确的职责是保证双方获得所需利益的基础，我国当前污水处理项目中大多有国有企业参与，国有企业很大的方面帮助了PPP项目的成功，但在国有企业参与并主导PPP项目的新常态下，职责不明易出现政府插手社会资本的职责、企业只关心融资不注重运营等现象出现，从而导致政府或者社会资本的利益受损。假设政府利益为X，支出为A；社会资本利益为Y，投资为B，整个项目失败的风险为Z，在职责明确与职责不明的情况下，双方收益如图1所示。通过图1能清晰的看出当合作双方有一方职责不明，另一方的利益势必受损，这也将导致双分利益难以保证均衡分配，因此双方职责没有得到规范易导致PPP项目失败。

图1 政府与社会资本博弈收益

（3）监督体系不健全，管理监督不到位。农村污水治理是乡村振兴一个重要的环节，PPP模式是农村污水治理的主要方式，农村分布相对零散，对PPP模式中农村污水治理的监督难以完善。农村污水治理的前期投资较大，单个乡镇的PPP模式污水处理体量较少，而运营成本高，难以吸引社会资本，而将相邻的乡镇污水处理项目捆绑打包能有效降低社会资本参与的成本，整体上更能吸引社会资本。当前农村污水治理已经大多采取捆绑式，虽然捆绑式PPP项目给农村污水处理带来了较大的改善，但捆绑式也有其难以避免的风险。捆绑式污水处理项目由于其类型丰富、子项目多，对社会资本的要求较高，所以农村污水处理项目大多与城区污水处理项目捆绑在一起，这也导致竞标的社会资本大多是多个单位联合体，但联合体的单位较多容易则导致实际实施过程出现不协调，这种不协调包括负责城区部分的单位与负责农村部分的单位施工标准不一、利益分配不一等，施工标准不一导致城区和农村污水处理难以监督，利益不均导致城区和乡镇难以管理，这给当前农村污水治理PPP模式带来了极大的挑战。

3 农村生活污水治理PPP模式的推进策略

（1）明确新常态下PPP模式作用，力促思想认识到位。PPP模式的作用不仅是为了融资，其更是为了完善地提供公共服务。倘若将PPP项目视为融资手段，这就会致使政府的目标旨在融资成功，对于招标程序的公开、透明、规范程度，社会资本的资质、声誉、竞争力水平，合作方市场的竞争程度，合作方提供公共服务的完整度等有所忽视，而这正是PPP模式真正起到提升公共服务水平的关键所在。为了提升PPP项目的长远发展，提高公共服务供给效率、质量，防止项目运营失败，项目负责人员需要定期召开相关业务培训，进一步明确其服务的作用，贯彻此新发展新理念，加强对相关一系列政策的认识，及时纠正认识偏差。在建设PPP项目中坚持示范引领，通过示范项目建设查漏补缺，积极与已有示范项目交流，增强项目实际操作能力，进一步明确PPP模式作用，力促思想认识到位。

（2）规范PPP模式中各主体的职责，均衡利益分配。政府与社会资本在合作期间应当规范各自职责，并均衡利益分配。在PPP模式中，政府的职责在于做好监督者和合作者角色，将主体责任进行分配，并以绩效评价为依据对社会资本进行运营补贴，并根据财政部的相关规定建立完善的运营绩效考核机制，社会资本的职责在于投资建设并负责后期维护、运营，保证资金的持续投入。从图1可以看到当政府职责不明时，政府总是无法获得相应收益，即社会效益，当政府职责明确但社会资本职责不明时也无法获得社会效益，政府职责不明时，对于社会资本的监督会有所松懈，从而不仅承担支出和风险，PPP项目的社会效益也难以保证。社会资本无论是否职责明确都能产生一定的收益，其原因在于当PPP项目启动后，融资完成后企业就已经获得其部分目标，但风险Z会根据社会资本的职责缺失增长，甚至Z大于Y，即社会资本效益为负。政府应该完善运行机制，明确其职责，健全对于社会资本的监督，将风险产生的Z降到最低，让合作双方都能获得目标利益。企业不能把目标只放在融资上，更应该注重后期运营、维护，否则难以均衡双方利益，最终合作失败。

（3）鼓励新乡贤发挥监督作用，优化相关运行机制。在农村污水处理PPP模式中，仅靠完善的运行机制及地方政府的有限监督是不够的，农村相比城区来说较为分散，各村有各村的特点，地方政府难以深入把握各村的实际情况，而新乡贤则能有效发挥监督作用，优化运行机制。新乡贤这一概念最早出现在第十三届中国农村发展论坛上，主要包括乡籍心系乡土、有公益心的经济、社会、文化名人，其有曾为官在外而告老还乡、外为教而返归乡里、长期扎根乡间以自己的只是才能服务乡间的有爱乡情怀的人，这些新乡贤普遍拥有现代化知识、技能、视野，能有效传播新文化、新知识、新思想，对于生活污水治理应该达到的效果、应该拥有的设备都有一定的了解，其能作为村民的代表者与引导者，凭借自身威望与村民有效交流，整合村民的需求，在存在问题、不足，甚至侵害到村民利益时，代表村民与当地政府及时沟通，进一步优化项目的运营，最大限度的维护村民利益。与此同时，PPP 模式中项目绩效考核已成为新常态，其作为政府按效付费的主要依据，许多政策也有明确规定，比如《关于规范政府和社会资本合作(PPP) 综合信息平台项目库管理的通知》中规定，未建立按效付费机制的 PPP 项目不得纳入PPP 项目库，不得安排财政预算支出，建立按效付费机制是项目合规性的必备条件。新乡贤对于农村污水处理PPP项目在农村的成效有一个更为直观的认识，对于运行效果的评价也更为客观，能有效作为地方政府评价PPP项目效果的指标。