梳理政府工作报告 解析最新住房政策

摘要：2021年是我国全面开启现代化建设新征程的第一年，也是我国在新冠肺炎疫情、世界经济深度衰退等冲击下的经济复苏年。今年的政府工作报告作为关键时间节点的总结和展望，有效地衔接“十三五”和“十四五”时期的各项工作和安排，具有重要意义。通过梳理2021年政府工作报告中关于住房领域的各项表述，总结其制定背景和已完成工作，解析未来一段时期内住房政策和走向，为学界和业界提供参考。

关键词：政府工作报告;房地产;住房租赁;经营贷

中图分类号：F293.31 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）04-0014-17 收稿日期：2021-03-24

作者簡介：李嘉珣，住房和城乡建设部政策研究中心。

2021年3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行，国务院总理李克强代表国务院作政府工作报告。相比于过去几年的政府工作报告，本年度政府工作报告在房地产调控、大城市住房问题、租赁住房、老旧小区改造等民众关心的热点问题上均有涉及，其中“解决大城市住房突出问题”的表述首次出现在政府工作报告中，对新市民、青年人的住房困难及租赁住房有较大篇幅涉及，体现了本年中央在住房领域的着力点。

1 “房住不炒”定力十足，“维稳”目标置于更重要位置

自2016年中央提出“房住不炒”定位后，其已经成为中国房地产的总基调，让住房回归居住属性的意图和决心逐渐增强。虽然2020年我国受到国内外诸多不利因素的考验，经济下行压力加大、财政收支矛盾突出，但今年政府工作报告依然提出坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，彰显国家对促进房地产市场平稳健康发展的定力和决心，也改变了过去“三年调控、两年放松”的调控机制，更有利于建立房地产长效机制。此外，本年政府工作报告中涉及房地产部分的表述使用的是“住房”，这既是对“房住不炒”定位的呼应，也是对住房是“类公共产品”属性的定性，为后续解决住房问题发布相关政策铺平道路。同时，相对于2020年政府工作报告，本年工作报告增加了“稳地价、稳房价、稳预期”的表述，说明未来一年“三稳”被置于更重要的位置，既要遏制房价大涨，又要防范房价大跌。2020年我国房地产市场呈现出严重分化状况，一线城市二手住宅价格涨幅远超二三线城市，东部地区城市房价涨幅高于中西部地区城市，南北分化也日益严重，局部地区市场聚集较大风险，不动产泡沫呈现深化趋势。因此，对于上涨城市，未来要打通地价和房价，遏制房企非理性拿地行为，调整住宅供应结构，增加中小户型商品住房供应。同时，要加强对自媒体、房屋中介监管力度，对煽动市场情绪、恶意炒作房价、制造市场恐慌气氛的行为给予坚决打击，维护健康的市场秩序，稳定市场预期。

2 货币政策回归常态，房地产“去金融化”势头延续

今年的政府工作报告对于货币政策定调延续了2020年中央经济工作会议和央行2020年第四季度货币政策执行报告中对于货币政策的提法，提出“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度”。这表明未来一段时间我国并非跟从西方各国进行大规模量化宽松政策，而是通过结构性政策工具精准施策。随着国内疫情得到有效控制，经济复苏势头逐渐向好，货币政策将回归常态。自2020年起，主管部门按照“不将房地产作为短期刺激经济的手段”思路进行政策制定和市场监管，对行业进行“去金融化”。其中，2020年8月，住建部与人民银行在北京召开房企座谈会，明确了收紧房地产企业融资的“三道红线”政策;2020年12月底，央行及银保监会联合发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，建立了约束性的房地产贷款集中度管理制度。未来，在我国经济内生动能逐步复苏的情况下，房地产信贷将受到部分冲击，在货币宽松时期高价拿地的房企可能将面临较大流动性风险。因此，房企应着重关注货币政策动态，加强财务管理、销售回款等方面能力，提前为货币政策回归常态化做足准备。

3 推动教育平权，打破“学区房”教育垄断

本年政府工作报告中涉及教育的表述将对“学区房”产生一定影响。为保障义务教育阶段学生平等享有受教育权，我国入学政策施行以户籍所在地区位划分的“就近入学”原则，这导致居民住房深度绑定教育资源，拥有更好学区的住房价格普遍较高，“天价学区房”的报道更是屡见不鲜。新冠疫情后，宽松的信贷政策和部分出国留学生回国求学，一二线城市的学区房涨幅明显，“学区溢价”大幅增加，投机炒作氛围浓厚。本年政府工作报告中出现“全面深化教育领域综合改革”“推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化”“教育公平和质量较大提升”等表述，表明政府将着力解决教育不均衡现象，未来将出台各种政策降低“学区房”热度。事实上，近年来政府一直致力于教育均衡化的改革。教育部在2018年和2019年《做好普通中小学入学通知》等文件中，多次强调要推行民办学校与公办学校同步招生;2020年北京市西城区教委发布新政，在2020年7月31日后购入本区房屋的家庭适龄子女申请入小学时将以多校划片方式在学区或相邻学区内入学;2021年3月，上海市教委发布《上海市高中阶段学校招生录取改革实施办法》，规定从2022年起上海的高中招生将分为自主招生录取、名额分配综合评价录取和统一招生录取3种类型。上述政策的出台不仅对促进教育平权有重大意义，也对引导居民理性购房有引导作用。未来，预计各地政府将出台相应的政策促进教育资源的均衡化，以期打破房子对教育资源的垄断行为。

4 打击“经营贷”流入房地产行为，引导资金合理使用

受疫情影响，金融部门响应国家号召，为支持各行业复产复工提供低利率的经营贷、抵押贷。但由于审批、监管等原因，一部分本该用来扶持实体经济的贷款被违规挪用到房地产市场，间接造成部分城市房价暴涨。尽管本年政府工作报告并未直接表明要打击资金违规挪用现象，但有“使资金更多流向科技创新、绿色发展，更多流向小微企业、个体工商户、新型农业经营主体，对受疫情持续影响行业企业给予定向支持”的表述，强调了当前资金的性质和使用范围。同时，近期监管高层曾多次表述“房地产是现阶段我国金融风险方面最大的‘灰犀牛”“杠杆率居高不下成金融风险总源头”，表明监管部门已经将房地产作为重要的宏观审慎管理目标对待，对经营贷、消费贷违规流入房地产领域行为采取更严厉的措施。2021年以来，北京、上海、广州、深圳等多地监管部门已经发文，针对经营消费贷违规入楼市进行排查工作，一经发现将严肃处理。对房地产领域进行资金管控也是为了避免单一行业过度挤占金融资源形成“虹吸效应”，让信贷更多惠及小微企业、绿色发展、新型基础设施建设的领域，增强公共设施和公共服务能力，为扩大内需及新型城镇化提供信贷保障。

5 老旧小区改造继续发力，探索社会资本介入模式

老旧小区改造是一项重大的民生工程和发展工程，既被赋予城市发展转型的政治任务，又是改善民生福祉的重要落脚点。2020年，老旧小区改造作为“双循环”背景下稳定经济的重要组成部分，被放置于更突出的地位。自2019年政府工作报告提出“城镇老旧小区面广，要大力进行改造提升”后，老旧小区改造这一重大民生工程已经连续3次在政府工作报告中出现。本年政府工作报告提出“2021年新开工建设城镇老旧小区5.3万个”，比2020年增长36%，改造规模再创新高。此外，报告中还提出“发展社区养老、托幼、用餐、保洁等多样化服务，加强配套设施和无障碍设施建设”，着重拓宽老旧小区改造的内容，重点由以“建筑翻新加固”为主的硬件改造向以“便民服务”的软件改造过渡，并大力推进电梯安装、停车位增设等民众呼声较高的项目。此外，报告还提出“完善支持社会资本参与政策，进一步拆除妨碍民间投资的各种藩篱”，也表明未来在社会资本探索老旧小区介入机制上更进一步。2020年12月，住建部总结地方经验，印发了《关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第一批）》，其中就包括政府与居民、社会力量共担机制的内容。在改造数量逐年递增、财政负担持续承压的情况下，如何合理确定改造资金共担机制、吸引社会资本介入改造，将成为各地政府接下来所需要思考和探索的重点。

6 解决好大城市住房问题，加强住房租赁市场建设

住房问题不仅关系经济发展，更是民生领域的重点内容，2020年底举行的中央经济工作会议更是将“解决好大城市住房突出问题”作为2021年重点任务之一，“租购并举”、长租房等方面获得更加充分的重视。本年政府工作报告不出意外地高度重视住房租赁市场，提到“切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，规范发展长租房市场，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等緩解住房困难”。预计未来政府将在住房供需矛盾大、新市民流入较多、产业园区密集的城市和地区加大保障性租赁住房的建设，解决措施包括单列租赁住房用地、探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，以及将非住宅房屋改建为保障性租赁住房等。各地根据中央精神加紧落实相关政策和办法，北京2021年计划安排集体土地租赁房和公租房用地各150公顷，并综合利用现有土地一级开发、集体土地入市、存量资源改造、闲置房屋盘活等方式拓宽供应渠道;上海表示要在五大新城探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，未来将推出完善租购并举、租售衔接的人才住房政策;深圳在2021年将在加快推进立法工作、多渠道增加租赁住房供应和整顿租赁市场秩序等方面发力，推进“全国完善住房保障体系试点城市”建设工作。预计更多地区将出台涵盖市场规范、土地供应倾斜、人才引进等方面的支持措施，住房租赁建设制度有望更加细化和完善。