协同理论视角下突发公共事件政府信息公开共建共享研究

李任斯茹

摘 要：近年来突发公共事件频发，处理过程面临复杂态势，政府及时准确全面地进行信息公开可以防止事件恶化，进一步有效开展突发公共事件处理工作。本文以协同理论为研究视角，阐述了将该理论引入政府信息公开共建共享的可行性和必要性，期望为政府面对突发公共事件时突破组织壁垒及时获取有效信息进行信息公开提供思路。

关键词：协同理论;突发公共事件;政府信息公开;共建共享

中图分类号：F27 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.18.020

突发公共事件被界定为“突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件;主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。”基于突发公共事件关联性、非常规性等特征，公众对其相关信息的获取具有迫切需求。突发公共事件背景下政府信息公开是一种应急行为，是对在较短时间内灾害要素突破临界值造成舆论危机的规避，是政府应对突发公共事件的重要组成部分。不同阶段进行相应的信息公开有助于提高突发事件处理的效率及缓解公众因突发事件发生而产生的紧张情绪。近年来突发公共事件频发，政府作为最集中和最权威的信息源，公众对其在信息公开方面的作为具有收益期望。然而，从实际应对的状态来看，政府在急于“灭火”的时候容易忽略能够发挥事半功倍效果的信息公开环节。突发公共事件政府信息公开工作仍然处于积极探索阶段，信息散乱纷杂、重复多源，标准不一等问题已经成为政府信息公开的阻碍因素。本文基于协同理论视角提出突发公共事件中政府信息公开的共建与共享，尝试为政府信息开放过程中各方利益主体获取有效信息、管理优化信息提供理论依据，助力于政务服务的有效改进。

1 理论图景：政府信息公开引入协同理论的必要性

德国科学家赫尔曼·哈肯提出协同理论，认为“一个系统利用自身分支要素的协调作用形成一个创新性总体与外界进行能量和物质交换。在这一过程中并非系统内部子要素的单纯累加，而是各子要素内聚耦合、相互协调，达到时空的有序结构，从而产生协同效应，避免交换过程中的失衡风险。”目前协同理论已应用于多学科领域，如经济学中的经济事态发展问题;社会学中的社会变革等问题;公共管理领域中政府权力分散等问题。该理论同样在信息科學领域发挥重要作用，帮助无序分散的信息通过自组织成为配合支持、依存协调的循环系统。

政府信息公开是一个涉及多元主体的复杂的信息开放过程，同时基于政府其自身角色的多重性，部门职能划分的模糊性及交叉性，其信息公开过程中必然涉及信息产生主体、管理主体、使用主体等多方利益博弈，公开的效果及效率随之动态变化。协同理论所提出的用系统观点去处理复杂系统的方法和概念同样适用于协调政府信息开放共建共享中多方主体之间关系的合作。重点关注多元化主体通过资源的协同整合实现资源质量最高化和价值利用最大化。针对我国公共突发事件政府信息公开过程存在的现实问题，将协同理论引入公共突发事件政府信息开放共建共享建设中，实则明确了多元主体前提下如何在对信息开放进行有效管理的基础上既满足用户的信息需求又实现信息效用的最大化方法途径。

2 规范体系：我国突发公共事件政府信息公开的建制历程

新中国成立至2003年，我国政府对公共突发事件信息公开一直以保密为主，采纳“先解决，后公开，最终只公开结果”的方式，随着我国政治体制改革力度的增加，社会主义民主进程的推进，政府对信息公开重要性及必要性认识逐渐加强。2003年“非典事件”爆发，我国政府信息公开一改传统“秘而不宣”的态度，开始积极及时的公开有关病毒的一手信息，同时实施突发事件治理政府公开不力问责制。可以说“非典事件”成了我国公共突发事件政府信息公开的转折点，推进了相关立法的进程。自此之后，地方政府信息公开法制化建设拉开帷幕，广州、上海、北京等地方政府率先颁布实施相关规定、办法。2004年8月《改进和加强国内突发事件新闻报道工作的若干规定》下发，虽然该规定将新闻媒体作为信息公开的主体，且尚未改变原有的政府信息公开模式，但是对新闻媒体、网络媒介的关注及对突发事件报道原则的规定可以说是突发公共事件政府信息公开要求的提升。2005年3月《关于进一步推行政务公开的意见》发布，规范了政府信息公开的程序和制度。2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》实施，该法律提出由国务院建立全国统一的突发事件信息系统。各级各类信息系统要实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。2008年5月《中华人民共和国政府信息公开条例》首次明确了各级政府是信息公开的法定主体，媒体则是政府信息公开的主要渠道，将“公开为原则，不公开为例外”作为我国政府信息公开的基本准则，以法律形式确定了我国政府信息公开制度。2015年《“互联网+”行动指导意见》通过，加大了互联网、移动互联网应用平台等在信息公开渠道的使用比重和影响力度。2019年《中华人民共和国政府信息公开条例》进行修订并于同年5月施行，此次修订对旧条例在近十年实施过程中发现的问题进行了调整和解决，进一步明确了信息公开的边界，扩大了公开范围，优化了公开程序，加大了监督保障力度。

3 现实阻梗：影响我国突发公共事件政府信息公开的“玻璃门”

3.1 联动信息公开体系缺失

新媒体时代，信息传播由传统的单方被动输入变成多主体选择性输入，信息环境由封闭转为开放，每个人都成为信息的制造者、传播者和信息环境的构建者。新科技革命的去中心化和大众化使得媒体及信息科技有被负面使用的趋势，政府在突发公共事件信息公开时面对“后真相时代”的挑战，应对主体未完全发挥新媒体对相关信息的正面公开作用，政府与媒体的互动关系也常处于被动地位。无论是政府内部机构间对信息的协同处理还是政府与媒体间对信息的公开过程均表现出面对突发公共事件时，政府信息公开缺乏联动的公开体系，单兵作战，多源头无规划处理信息的问题明显。

3.2 信息及政府管理安全缺失

当今时代，4G技术普及5G技术登场。新一代信息通信技术将持续演进和变革，社会智能化程度将进一步提升。现代技术的迅猛发展不仅带来的是突发公共事件信息公开时的信息及技术支持，同样带来的是信息安全及政府管理隐患。4G时代政府信息开放过程中就已经存在隐私泄露等风险。以2020年新冠肺炎疫情为例，后疫情时代，政府对零散爆发的确诊病例进行流调，其本意为更好地控制疫情，对可能存在的接触者进行警示。然而随着确诊病例基本信息的公布，更多个人隐私被扒，相关信息通过网民的二次加工和集成，公民个人信息全暴露，进而造成社会部分公众对信息认知与利用的混乱，恶意曲解信息含义，甚至产生危害社会安全的现象。同时，信息传播环境的复杂和主体的多元使得没有经过核实审查的信息被随意转发传播，进而衍生出次生舆情危机，造成社会的不稳定和恐慌，对政府管理安全造成威胁。

3.3 专门立法缺失

《传染病防治法》《突发事件应对法》《防震减灾法》等法律从不同角度对我国突发公共事件中的政府信息公开问题进行了规定，但存在内容的交叉与重合，在遇到具体的突发事件时可能会存在法律冲突，不利于法律的统一，最终影响立法的适用效果。《政府信息公開条例》可以视为指导政府信息公开的纲领性文件，在一定程度上是突发公共事件中政府信息公开的主要法律依据，但作为行政法规，其规制效力低于《突发事件应对法》。现行法律法规虽然多角度对突发公共事件政府信息公开进行了一些具体条款规定，但仍在实践检视过程中表现出不足：一是主体规定不一;二是内容宽泛模糊;三是问责手段缺失。总的来说，专门立法及相应法律体系的缺失影响了突发公共事件政府信息公开工作的开展。

4 提升路径：协同合作推动政府信息公开有效性实现

突发公共事件情境下，协同合作打好信息公开与政府管理的组合拳，将有效信息及时反馈于大众，尽量满足公众信息需求，刺激社会治理和依法行政内在潜力。

4.1 建立协同传播模式

我国政府信息公开表现出的“各自为政”现象，一方面增加了政府的行政资本;另一方面带来的是信息冗余或缺失问题。因此选取协调机关，建立协同管理模式，统筹部署，在协调的基础上制定统一的公开政策和制度，建立统一的工作标准，合理配置资源。坚持“一个窗口”发布信息原则，协同组织，重点突出，同部署、同推进、同落实，及时发布重要信息。行政机关之间建立横向、纵向的信息共享系统，将获取整理的信息交由主流媒体（包括中央和地方媒体）公开，强调主流媒体对信息公开的全面引导。在突发公共事件政府信息公开过程中，主流媒体扮演政府信息的对外发布者，以传媒地位的权威性和可靠性以及和行政机关的良好衔接为要件抢占舆论高地。此外，动员社会媒体理性参与信息公开。充分发挥各类媒体的“喉舌”作用，利用各部门和社会媒体现有资源和新技术，重点加强突发公共事件影响人群和影响区域的多媒体信息直报和交流平台建设，提升突发公共事件信息协同发布能力。

4.2 建立协同信息安全防护体系和动态治理模式

人工智能技术、虚拟化技术等在提升大众信息获取及使用的体验感及满意度的同时，对用户隐私及信息安全的要求也进一步提高，有力的技术支持是政府信息公开时保证信息安全、稳定政府管理的关键，构建安全的信息防护体系、进行动态信息管理是重点所在。政府在信息采集、组织、处理与发布过程中，加强必备的安全防范技术，在发现安全漏洞时能够及时识别并应对，分级分类管理各类突发公共事件信息，分区域、分部门建立管理清单，区分可公开信息与敏感信息边界。在存储和发布过程中，注重信息发布平台的完善和个人隐私风险的规避;从司法层面保护个人隐私权益，平衡信息公开时可能涉及的各方利益，审慎监管，切实保障信息安全，最大限度地避免因信息公开不及时、不全面所带来的社会安全问题及政府管理问题。

4.3 完备法律规范体系提供协同支持

突发公共事件政府信息公开有效性的提升依赖于法律体系的完整明确规范化。只有完善的法律规范体系才能让信息公开有法可依。鉴于上文中分析的已有的法律问题，具体详细化、体系完整化我国已有的法律条款是首先需要解决的。要准确梳理已有法律法规在突发公共事件政府信息公开时出现的冲突，对矛盾进行修订与调整，对总领性法律法规予以阐明，明确冲突发生时能够第一时间从立法上统一公开主体，确定其主体义务，实现权责一致，避免多方发声造成的混乱无序。面对突发公共事件时坚持主动公开为主，信息发布义务主体协同多方及时汇总整理相关信息对外发布。重视细化公开内容，从法律角度分类制定公开目录，分阶段有重点的进行公布，以保证突发公共事件信息公布的有效性。适时出台更高位阶的法律，提升立法层级，以高位法为主干，行政法规、地方性法规为补充，协同配合多角度对突发公共事件信息公开进行法律支持。

参考文献

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[2]赫尔曼·哈肯.协同学——大自然构成的奥秘[M].凌复华，译.上海：上海译文出版社，2005：17.

[3]王平.基于协同理论的图书馆信息资源共建共享研究[J].现代情报，2014，（4）：33-37.