提升代表建议工作的几点建议

孙训平

2016年1月，省十二届人大四次会议作出了《贵州省第十二届人民代表大会第四次会议关于贵州省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，要求全省要坚决贯彻中央和省委的决策部署，围绕如期与全国同步全面建成小康社会的宏伟目标，认真实施“十三五”规划纲要，努力建设一个经济快速发展、社会协调进步、民族文化繁荣、生态优势突出、民主法治健全、人民幸福安康的多彩贵州！

2020年是“十三五”规划的收官之年，五年来，省人大代表紧紧围绕“十三五”规划纲要确定的目标任务，依法履行职责，积极提出代表建议，充分发挥了人大代表的示范引领、建言献策、监督促进、桥梁纽带等作用，为“十三五”的圆满收官贡献了人大力量。

一、代表建议提出的基本情况

（一）建议提出情况。五年来，省人大代表共提出代表建议3288件，其中会议期间提出3278件，闭会期间提出10件，平均每年提出657件。代表建议涉及内容广泛，其中：经济建设方面1822件，占全部建议的55.4%;政治建设方面153件，占全部建议的4.7%;文化建设方面216件，占全部建议的6.6%;社会建设方面  714件，占全部建议的21.7%;生态文明建设方面274件，占全部建议的8.3%;其他105件，占全部建议的3.2%。

（二）建议交办情况。根据建议内容和有关单位职能，代表建议交由“一府一委两院”及其他有关机关、组织研究办理。其中，交省人大常委会机关办理45件（含会办），占1.4 %;省人民政府办理3138件（含会办、分办），占95.5 %;省高级人民法院办理39件（含会办），占1.2%;省人民检察院办理21件，占0.6%;党群机关、组织办理245件（含会办），占7.5%。

从具体建议办理单位来看，省政府系统办理代表建议超过95%，办理代表建议数量较多的省政府部门主要有：省发展改革委757件、省财政厅601件、省交通运输厅516件、省农业农村厅334件、省人力资源社会保障厅303件、省住房和城乡建设厅295件、省教育厅288件、省文化和旅游厅272件、省自然资源厅235件、省卫生健康委233件。从党群机关来看，办理代表建议数量较多的有：省委编办128件、省委组织部42件。

（三）建议答复情况。从代表建议答复情况看，A类件每年的占比近四分之一，但占比呈现逐年增长趋势;B类件每年的占比均超过一半，2016年甚至占比近三分之二，但占比呈现逐年下降趋势;C类件占比较低，每年占比近一成。

二、代表提出建议及办理单位办理特点

（一）会议期间多、闭会期间少。从五年代表建议提出的时间来看，绝大部分都是在会议期间提出，闭会期间提出的数量少。五年闭会期间代表提出的建议数仅占全部建议数的0.24%。

（二）答复率高、落实率低。从工作实践看，建议办理单位能够做到“件件有回音”，但是在代表建议的落实上，很难做到“件件能落实”。从五年统计数据看，代表建议已经解决或采纳的A类件，均不超过一半。

（三）代表关注度集中。“十三五”时期，贵州省提出了发展大数据、大生态、大扶贫的三大战略，同时贵州省作为全国脱贫攻坚的主战场，脱贫攻坚任务繁重，代表提出的建议也持续关注這些领域，2016年，代表提出的涉及脱贫领域的建议41件，占比5.9%。2017年，代表提出的涉及脱贫领域的建议52件，占比8.5%。2018代表提出的涉及脱贫领域的建议82件，占比12.3 %。2019年代表提出的涉及脱贫领域的建议77件，占比11.1%。2020年代表提出的涉及脱贫领域的建议44件，占比7%。

（四）多年提的建议占有一定比例。从五年的代表建议统计可知，代表对于没有落实的建议存在重复提的现象。如2016年代表提出了《关于请求研究出台〈关于支持贞丰县民族文化旅游扶贫试验区建设发展的意见〉的建议》，2017年代表提出了内容一样的建议。2017年代表提出了《关于将晴隆经兴仁经贞丰至望谟高速公路建设项目纳入省高速公路加密规划的建议》，2018年代表提出了《关于将晴隆至贞丰高速纳入贵州省加密高速公路网规划的建议》。2016年代表提出了《关于针对贫困城镇居民出台扶贫政策措施的建议》，2018年代表又提出了内容一样的建议。2018年代表提出了《关于支持地方中医康养中心建设的建议》，2019年代表又提出了同样的建议。再如2019年代表提出的《关于提高乡村医生待遇，稳定村医队伍的建议》，2020年又提出了类似建议。

（五）存在建议“回娘家”现象。从办理单位来看，各市（州）人民政府作为建议办理单位的代表建议数占有一定比例，如2016年，由各市（州）人民政府办理的代表建议数为114件，占比16.6%;2017年，由各市（州）人民政府办理的代表建议数为85件，占比13.9%;2018年，由各市（州）人民政府办理的代表建议数为104件，占比15.6%;2019年，由各市（州）人民政府办理的代表建议数为55件，占比8%;2020年，由各市（州）人民政府办理的代表建议数为129件，占比20.6%。各市（州）人民政府通常会将代表建议交由相关政府职能部门办理，而这些建议大部分都是这些职能部门通过代表或者代表本人就是所在职能部门提出来的，这就存在“自己提出问题自己解决”的现象。

三、代表建议工作中存在的问题

（一）代表建议提出环节：质量不高。个别代表提出的代表建议质量不高，具体表现在：一是准备不充分。有的代表在提出建议前没有经过充分的调查研究，对提出的建议并不掌握实际情况;有的代表在人代会期间既要审议“一府两院”工作报告及其他报告又要准备接受媒体采访等其他事项，但为了提出建议，而在没有提前做好准备的情况下仓促撰写代表建议，质量自然不高。二是建议可行性不足。个别代表提出的建议并无充分的论据和论证，提出的建议无操作性和可行性。如2020年，某代表提出的《关于加强小学一年级学生安全管理的建议》，建议全文仅100余字，建议里只是笼统提出“各小学不可能像幼儿园那样提供安全保障，这就带来了极大的安全隐患……有必要在一年级这段特殊的适应期提升学校对一年级学生的安全管理的水平”。各小学存在哪些安全隐患，如何提升学校对一年级的安全管理水平，需要采取哪些措施？全然没有。三是政策掌握不透。有的代表由于不掌握国家和当地党委政府的大政方针和政策，提出的建议有的和现行政策相抵触。如2019年某代表提出了《关于将赤水河沿河公路纳入国家红色旅游公路规划的建议》，但是2017年交通运输部出台的《全国红色旅游公路规划（2017—2020年）》，并没有将该公路项目纳入规划，建议中提出的“鸡鸣三省”也未纳入《全国红色旅游经典景区名录》。此外，有的代表没有正确认识自己的代表身份，把代表职务作为个别利益团体发声的途径。如2020年，某代表提出的《关于将……有限公司作为贵州省陆海新通道建设主体运营平台的建议》。有的代表误以为代表议案比代表建议更能够得到重视，把本应以代表建议形式提出的建议而找人联名以议案形式提出;还有的代表把自己当作“二传手”，对他人为自己准备的建议素材仅仅是签署上自己的名字就提交了，而对建议内容毫不了解。这些都影响了代表建议的质量。

（二）代表建议审核环节：把关不严。对代表建议进行审核是提高代表建议质量的重要环节，但是实际工作中，往往存在把关不严的现象。目前代表提出建议绝大多数都是在代表大会期间提出的，对代表建议进行审核一般由两个环节组成，一是各代表团工作人员审核，二是大会议案组审核。但是两个环节的审核存在以下问题：一是各代表团存在片面追求代表建议数量的现象，把代表建议数量作为各代表团代表工作的重要评价指标，这就造成他们天然的审核把关动力不足的问题。二是大会议案组抽调了政府部门的人员参与会议期间代表建议的审核，对提高代表建议质量发挥了重要作用。但是由于大會会期短，代表提出建议时间集中，审核工作量大，审核严格担心影响代表提建议的积极性等原因，议案组对代表建议的审核也会出现审核不严等问题。

（三）代表建议办理环节：办理不力。建议办理环节是代表建议办理工作中最为重要的环节，关系代表建议能否真正得到解决落实。但是工作实践中，这一环节的问题也最为突出。主要表现在：一是办理工作规范性不够。根据《贵州省人民代表大会代表议案和建议办理条例》要求，建议办理单位的办理期限为三个月，但从工作实践来看，办理单位超期现象时有发生，个别单位甚至把代表建议束之高阁，不闻不问，直到建议办理部门催促才仓促答复代表。个别办理单位的书面答复中还存在混淆人大代表建议和政协委员提案的情况以及答复文件无文号、无落款、无公章、无签发人等情况。二是与代表沟通不够。近年来，各建议办理单位都把与代表沟通作为办理代表建议的重要环节，了解代表提出建议的背景、意图，但仍有部分单位不重视与代表的沟通，还存在“文来文往”的情况。三是答复内容针对性不强。一些承办单位将代表建议的答复作为展示自身工作成绩的机会，建议答复的主要内容是自己工作中在某方面采取的措施和取得的效果。更有甚者，个别承办单位把工作总结改头换面答复代表，而对代表提出的建议给不出有针对性的回复。四是建议落实不到位。有的承办单位重答复、轻落实，对于书面答复代表中承诺的事项迟迟不落实，使答复意见成为一纸空文，如2018年某代表提出的《关于充分发挥业主委员会在社会治理中重要作用的建议》;还有的单位以政策限制、管理权限等为理由，对代表提出的建议不落实，如2019年某代表提出的《关于对证券公司免收诉讼保全担保的建议》。由于代表建议落实率低，致使每年都有内容相似的建议被反复提出，浪费了资源，也严重影响国家机关的公信力。

（四）代表建议督办环节：刚性不足。对代表提出的建议进行重点督办，是以点带面推动代表建议落实的重要方式，但是实践中，代表建议督办环节也存在不容忽视的问题。一是督办建议比重过低。从近几年看，每年被选为重点建议的数量均为十几件，相比于六百多件的建议总量，比重过低。二是督办建议选择避重就轻。选取部分代表建议进行重点督办，目的就是推动一些事关经济社会发展和人民群众普遍关心关注的重大问题得到解决，尤其是通过对重点建议的督办消除社会发展的堵点痛点，然而实际工作中，个别重点督办的建议恰恰是相关职能部门容易解决或者是已经列入工作计划准备实施的，失去了督办的意义。三是督办制约不足。人大和各建议办理单位之间是监督和被监督的关系，而不是行政式的上下级关系，对于建议办理不力的单位，人大也只能以建议的形式提出改进措施，而无需担心承担相应的后果。

（五）代表建议反馈环节：反馈不实。代表的反馈评价是代表建议办理工作的最后一环，也是代表监督办理单位的重要形式，但从实践看，这一环节还没有起到真正的监督促进作用，主要体现在：一是反馈率低。承办单位建议办理工作怎么样，代表最有发言权，通过代表反馈建议办理效果可以充分发挥代表的监督作用。但从近几年看，代表建议办理部门每年回收的《代表建议办理情况征求意见表》数量少，每年均不超过10份，比重过低，难以通过代表反馈环节了解代表建议办理的实际情况。二是评价不真实。实际工作中，部分代表反映，不少承办单位没有把精力放在落实代表提出的建议上，而是向代表反映落实代表建议存在的各种客观困难，虽然建议没有得到落实，但是代表对办理单位的办理态度表示认可，在多次和代表沟通后，代表也就反馈“满意”了。而这种“满意”并不能反映建议办理的实际情况，影响到了建议办理的效果。

四、提升代表建议工作的建议

（一）提升建议质量。一是严把代表进口关。代表素质的高低是影响代表建议质量的决定性因素。目前，我国人大代表主要由领导干部、工人、农民、专业技术人员等群体构成，同时要考虑民族、妇女比例，还要保证一定比例的连任代表。组织部门在推选代表时更多的是考虑代表的结构，而很少考虑代表的履职意愿和履职能力，导致个别代表履职意愿不强、履职能力较弱，这些代表提出的代表建议质量自然不高。所以要提升代表建议质量首要的就是要严把代表进口关，要坚持代表的广泛性和先进性相统一，在推选代表时，除了考虑代表结构外，要把一些履职意愿高、履职能力强的优秀人才吸收进代表群体，以从根本上提高代表建议质量。二是提高代表培训的针对性。目前，开展代表培训已经是工作的常态，但实际工作中，代表培训的内容设置还不够科学，业务性还不强。为了提高代表履职能力尤其是提出代表建议的水平，在代表培训内容设置上要坚持“缺什么、补什么”的原则，紧紧围绕代表履职所需的知识，组织代表学习宪法法律、人民代表大会制度、财政税收制度、审判制度、检察制度以及生态文明建设、脱贫攻坚和乡村振兴、教育医疗卫生等领域的相关知识等等，帮助代表尤其是初任代表熟悉代表职责，了解人大职能，为代表提出高质量建议打好基础。三是增强代表调研视察的效果。闭会期间组织代表对某方面工作开展专题调研和就全省经济社会发展的全局性工作开展集中视察，是代表了解全省经济社会发展情况和收集社情民意的重要途径，也是提高代表履职能力的重要方式，但是实际工作中，调研视察活动存在时间短、重形式、轻内容等现象，没有让代表真正通过调研视察活动了解基层一线情况。为此，要创新开展调研视察活动，切实增强活动的效果，如在准备工作上，可以在视察活动前组织“一府两院”负责人向代表通报工作情况，让代表对“一府两院”工作有总体了解，使代表在视察时能够有的放矢;在组织方式上，可以通过组织代表集中调研和代表自主调研相结合的形式开展，使代表能够了解到更真实的情况。另外，还可以针对代表的职业背景进行有针对性的调研，如可以组织医疗行业的代表就全省医药卫生工作进行专题调研，等等。

（二）严格建议审核把关。一是提交建议时间前移。每年的省人代会仅有五天左右的时间，而大会期间的议程又很多，如要审议“一府两院”工作报告，审查国民经济和社会发展计划执行情况报告和预算执行情况报告，还要进行选举工作等，时间紧、议程多、任务重，代表的主要精力应该是放在审议各项报告等工作上。因此，有必要改变现行的会议期间集中提交代表建议的模式，建议改为会前五天为代表集中提交代表建议的时间，大会期间，仅接受个别代表提交的个别建议。这样可以让代表更集中精力开好大会，为全省经济社会发展积极建言献策，也能够为审核代表建议提供更充足的时间。二是严格审核标准。《贵州省人民代表大会代表议案和建议办理条例》明确要求对于不属于本省有关机关和组织职权范围的事项;涉及解决代表本人或者亲属个人问题的;涉及具体司法案件的;代转信件或者有关材料的;属于学术探讨、产品推介的，或者没有实际内容的，不应当作为代表建议提出;属于市（州）和县级人民政府解决的问题，不要向大会提出。但实际工作中，还是有个别不符合要求的代表建议，通过了层层审核进入到办理环节，給建议办理单位也带来了困扰。

（三）加大建议督办力度。一是常态化督查。由主任会议组成人员牵头就重点建议进行督办，自然可以发挥领导的牵头作用，促进建议的落实，但是毕竟领导督办的重点建议数量有限，难以覆盖代表反映的全部热点难点问题。建议代表建议工作部门开展代表建议常态化督查，尤其是针对建议办理数量较多的部门和往年建议办理效果不佳的部门，开展有针对性的重点督查，跟踪了解代表建议办理的进展，并就建议办理工作提出意见建议。二是围绕重点难点选取代表建议。在重点建议的选取上，要避免“拈轻怕重”的心态，选取能够有效推动地方经济社会发展、群众关注度高反映大但目前解决难度大的代表建议进行重点督办，充分发挥领导督办的作用。三是发挥代表主体作用。代表对建议办理工作的监督是发挥代表主体作用的应有之义。根据《贵州省人民代表大会代表议案和建议办理条例》规定，“一府两院”建议办理情况报告需要印发省人民代表大会会议，这样代表就能了解建议办理单位的总体情况，但是实际工作中，“一府两院”建议办理情况报告并没有印发人代会，代表无法对建议办理单位的总体情况进行监督。

（四）加强考评监督。一是评选优秀建议。目前缺少对代表履职的评价环节，代表履职是否积极以及履职效果如何对代表没有任何影响，影响了代表提出高质量建议的积极性，如引入激励机制将更好地激发代表的履职积极性。全国范围内，山东省人大、山西省人大、江苏省宿迁市人大、浙江省温州市龙湾区人大、四川省雅安市人大、陕西省铜川市人大等地方人大均开展了优秀代表建议评选活动，收到了良好效果。建议在制订切实可行的评选方案、明确评选标准的基础上开展优秀代表建议评选活动，激励代表提出高质量代表建议。二是对建议办理单位进行考评。目前，省政府办公厅已对省政府各职能部门承办代表建议情况进行考核，此举有利于省政府系统各建议办理单位增强办理的责任感，提高建议办理效果。但目前的考评工作存在两个问题：一是考评仅在政府系统进行，没有覆盖政府系统外的建议办理单位;二是政府系统涉及代表建议办理工作部分的考评分值少、占比低，不利于建议办理单位对建议办理工作的重视。因此，有必要由省人大统筹省人大代表建议办理的考评工作，实现对所有建议办理单位考评的全覆盖，增强考评的实效性。

（五）加强代表服务管理。一是健全代表履职档案。要建立健全代表履职档案，就代表在任期内的履职情况建档立卡，尤其要就代表提出建议情况、建议采纳情况进行登记。一方面履职档案可以充分体现代表的履职情况，为人大换届选举推荐连任代表提供依据;另一方面，履职档案的建立也为评选优秀代表建议提供了可能。二是加大代表知情知政力度。代表对全省人大、政府、监察委、法院、检察院等系统工作的了解，是履行代表职责、提好代表建议的重要前提，要完善代表知情知政措施，通过邀请代表列席常委会会议的形式，扩大代表对常委会工作的参与，要定期向代表寄送省人大和“一府一委两院”工作情况资料，让代表了解全省经济、政治、文化和社会发展等各方面工作情况，为代表提出有针对性建议提供重要参考。

（作者单位：贵州省人大选举任免联络委员会）