备案审查信息化建设路径探讨

臧博

省级信息平台是全国统一备案审查信息平台的重要组成部分，省级平台的建设发展完善，关系备案审查信息平台整体建设水平，直接影响未来作用的发挥。广东省是改革开放的先行区，平台建设积累了一些经验，对其研究，不仅有利于判断目前信息平台建设体系架构是否适宜，也可为其他省人大常委会完善平台提供经验参考，为全国统一平台的构建提供良好的经验借鉴。

备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法制统一的我国特有的宪法性制度，是宪法和法律赋予各级人大常委会的一项重要职权。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围。2015年设区的市被赋予地方立法权后，地方立法主体大幅增加，备案审查工作繁重和紧迫。在此背景下，2016年上半年，全国人大常委会法工委开始着手备案审查信息平台的各项准备工作，希望借力信息化，加强备案审查制度和能力建设，推动备案审查工作实现跨越式发展[1]。经不懈努力，除个别地方外，至2019年底，地方人大信息平台已延伸到所有的设区的市、自治州、自治县，有的还延伸到所有县、乡，基本实现立法主体全覆盖[2]，为“有件必备、有备必审、有错必纠”提供了有效便捷的物质条件和技术保障。2020年全国人大常委会再次对加强备案审查工作作出部署，要健全备案审查信息平台功能，把信息化建设作为加强备案审查能力建设的重要内容。回顾近年来备案审查理论与实践的发展轨迹，自党的十八届三中、四中全会以来，尤其是党的十九大以来，备案审查工作凭借政治东风全面激活、提速展开，备案审查理论与实践的互动，已经从过去“理论先探”的阶段进入到了目前“实践先导”的阶段[3]。当今时代，数字化、网络化、智能化深入发展。建设备案审查信息平台是贯彻落实党中央关于新时代加强备案审查工作的必然要求，是加强备案审查制度和能力建设的重要举措，是建设国家法律法规数据库的重要前提，更是新时代推进全面依法治国战略的现实需要。

目前，学术界对备案审查制度研究的文献略显单薄，备案审查信息平台运行机制探讨仍是空白，更缺乏对各地备案审查平台运行效果的评估。在理论缺位且缺乏全国统一实体规范的情况下，各地信息平台只能在摸索中建设运行。针对此情况，课题组对全国备案审查信息平台使用情况进行摸底调研，调研发现备案审查信息平台存在平台模式不统一、报备范围和流程不一致、联动协调机制不健全、部署环境运行不畅、仅注重形式审查而未创新扩展功能等突出问题。省级信息平台是全国统一备案审查信息平台的重要组成部分，省级平台的建设发展完善，关系备案审查信息平台整体建设水平，直接影响未来作用的发挥。广东省是改革開放的先行区，平台建设积累了一些经验，对其研究，不仅有利于判断目前信息平台建设体系架构是否适宜，也可为其他省人大常委会完善平台提供经验参考，为全国统一平台的构建提供良好的经验借鉴。

一、历史沿革：统筹规划、探索推进

广东省人大常委会认真贯彻落实党中央和全国人大常委会的决策部署，自2016年起，开始构建全省统一、共享、高效的备案审查信息平台，积极推进规范性文件备案审查工作规范化、数字化和智能化，工作效能明显提升，工作成效显著。平台建设分为四个阶段。

（一）初建阶段（2016.9—2016.11）

全国人大常委会高度重视备案审查信息平台建设工作，2016年9月在第22次全国地方立法工作座谈会上指出，计划用3年左右时间建立起覆盖全国、互联互通、功能完备、操作便捷的备案审查信息平台，并要求各地区结合自身实际，抓紧建设省级备案审查信息平台。2016年下半年开始，全国人大常委会组织省级人大常委会制订备案审查信息平台方案，提出省级人大常委会要结合自身实际，建立内容齐全、流程规范的平台系统。2016年9月广东省人大常委会正式启动平台建设，当年11月平台初步建成并在省级层面试用。这一阶段为初建探索阶段，因早期缺乏全国统一的建设规范，建设标准由广东省自己设定，统一规划建设覆盖广东省全域的备案审查信息平台，人、财、物等建设费用由广东省人大常委会承担，并提出建成后拟分批授权全省各级人大使用的设想，以避免广东省各地人大重复建设。

（二）试点阶段（2016.12—2017.12）

2017年9月，全国人大常委会提出备案审查信息平台建设的标准、网络、内容、数据“四统一”要求后，2017年10月，全国人大常委会办公厅和法工委联合下发了《关于进一步做好省级备案审查信息平台建设工作的通知》。广东省人大常委会对标全国统一标准，严格按照全国人大常委会的标准要求，列出清单，逐一改进，较好落实了“四统一”的平台建设要求，实现了高标准建设目标，为对接全国人大平台打下基础[4]。在平台完善中，按照“统一规划、整体开发、分级授权、内外联通”的建设目标，至2017年底，初步建成了横向联通省人大机关、省政府及其有关部门，纵向联通各地级以上市人大常委会、市政府，构建上下联动的工作格局，初步实现省级备案审查工作全过程电子化、规范化[5]。同时，探索推进市级平台使用，授权广州、汕头、佛山、惠州、肇庆试点使用。这一阶段为探索建立阶段，广东省人大常委会按照全国人大提出的备案审查信息平台建设全国统一标准，完善广东省平台的配置，以对接全国人大信息平台;同时授权5个试点市，及时总结授权使用的经验和不足之处，逐步优化其功能，探索信息平台全面授权和纵向使用的经验。

（三）全面使用阶段（2018.1—2018.12）

2018年广东省健全备案审查工作机制，以备案审查信息平台建设为抓手，加强能力建设，印发《关于2018年推进备案审查信息平台建设工作的函》，制定《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》。2018年6月，信息平台全面授权21个地级以上市、3个自治县使用，组织开展信息平台使用培训，提高备案审查工作效能，初步构建备案审查上下联动格局。2018年7月制定《广东省人大常委会规范性文件备案审查信息平台管理暂行办法》，从备案审查业务和信息技术安全两个方面，对全省统一平台的建设、使用、运行和维护主体及其职责等作出规定，促进平台建设使用规范化和安全保障。2018年8月配合全国人大常委会法制工作委员会在广东省召开全国备案审查信息平台建设现场推进会，交流平台建设与使用经验，全国人大常委会法制工作委员会给予充分肯定[6]。经过前两个阶段的经验积累，此阶段侧重于完善备案审查机制，为平台全面使用提供制度支持，并对省级备案审查信息平台进行升级完善，推进全省统一的备案审查信息平台建设，在全国率先实现了与全国人大信息平台对接，并实现了省级平台延伸至市、县两级人大使用。

（四）优化扩展阶段（2019.1—至今）

2019年，广东省人大启动备案审查信息平台二期建设，重点是推进全省备案审查工作的制度化、信息化、智能化，建设全省地方性法规数据库，升级优化全省统一的备案审查信息平台，将信息平台延伸到县乡人大使用，全面授权市县镇使用，并拓展立法服务功能，全面加强备案审查和依法纠正工作[7]。2020年，广东省进一步推进全省统一的备案审查信息平台二期建设，建设全省地方性法规数据库，组织信息平台使用学习培训，优化备案审查功能，拓展立法服务功能，全面授权给市县镇人大使用。进一步利用大数据、人工智能等信息技术，推进备案审查信息平台升级建设，完善平台各项功能，加快建设全省法规规章规范性文件数据库，提升全省备案审查能力[8]。

经过六年的探索，广东省人大备案审查信息平台建设初见成效，不仅完善了省级备案审查平台，对接了全国人大备案审查系统，且实现了平台功能的纵横联通，实现信息共享和业务协同，扩展了信息平台功能，进一步发挥了信息平台的制度优势。

二、体系架构：四级多维、互通互联

健全的制度规范，是建立备案审查信息平台体系的前提。广东省人大常委会结合本地实际，出台《广东省人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》等专门的地方性法规及《关于加强新形势下规范性文件备案审查工作的指导意见》等相关制度。按照全国人大常委会下发的技术标准和格式，积极先行先试，实现规范性文件报备范围的全覆盖，为“有件必备”提供技术支持，贯通省市县镇四级人大用户，并与全国人大信息平台和“一府两院”平台互联，建立起具有广东特色的体系架构。

（一）报备范围全覆盖的制度设计

关于规范性文件备案审查报备的范围，理论界和实务界对“规范性文件”的含义并无统一认识。信息平台体系设计，需在厘清规范性文件概念的基础上，明确规范性文件报备的具体范围。

规范性文件范围的理论辨析。“规范性文件”是法律中经常出现但又并不局限于法律领域的一个概念，它主要指具有规范性（即规定权利和义务）的，适用于不特定对象的各种文件[9]。依据《宪法》第九十九、一百零四条，《立法法》第九十八条，《监督法》第二十九、三十一条，《地方组织法》第八条的规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，人大及其常委会的决议、决定，政府的决定、命令均已纳入地方人大常委会备案审查范围。因缺乏统一的备案审查规范，地方人民法院、人民检察院及监察委员会颁布的规范性文件是否纳入备案审查范围，存在争议。一些学者认为，地方人大常委会备案审查范围扩展，虽然是为了落实对所有规范性文件都进行备案审查的要求，其目的是正当的，但其做法仍不宜肯定，因为它们毕竟突破了《监督法》的规定[10]。从数量上而言，规章以下的规范性文件虽然不能作为法院裁判的直接依据，不具有法的直接效力，但却是行政机关在辖区范围内开展行政管理活动的主要依据，发挥着准法效用。《宪法》《监督法》赋予各级人大常委会对本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的监督权，“一府一委两院”应当接受本级人大的监督。上述文件虽然不是我国法的渊源，不是我国法律体系的组成部分，但也是普遍适用的，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，应纳入备案审查范围[11]。可见，赋予人大常委会对“一府一委两院”的监督权，应将其制定的规范性文件纳入信息平台审查范围，符合对人大负责和受人大监督的精神实质。

规范性文件范围的实证探讨。2018年以来，全国人大常委会法制工作委员会着力推动地方人大常委会将地方政府规章和地方人民法院、人民检察院制定的涉及审判、检察工作的规范性文件纳入备案审查范围，经过推动，“地方政府规章基本上纳入地方人大常委会備案审查范围，有14个省（区、市）将地方有关司法规范性文件纳入备案审查范围，有2个省纳入依申请审查范围”[12]。2019年12月16日，全国人大常委会通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》，并根据十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，监察法规已纳入全国人大常委会备案审查工作的范围，并明确规定地方各级人大常委会参照本办法对依法接受本级人大常委会监督的“一府一委两院”等国家机关制定的有关规范性文件进行备案审查。备案审查的核心精神，是为了确保多层次立法活动符合法制统一的要求，即一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当保持协调和谐。按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围[13]。广东省在平台建设中，省人民政府、地级以上市人民政府制定的规章，县级以上人民政府发布的决定、命令，以及以其办公厅（室）名义发布的规范性文件，各级人民法院、人民检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件，依法应当报送备案的其他规范性文件，都应当通过信息平台报送本级人民代表大会常务委员会备案。虽然广东省备案审查工作走在全国前列，但《规定》未明确将监察委员会制定的规范性文件纳入审查范围，“两院”的规范性文件审查工作也处于刚起步阶段，全覆盖体系的制度构建仍需进一步探索。

（二）四级多维互通互联的体系构建

报备机关是将规范性文件报送备案的机关。厘定报备范围后，就可以清晰界定报备机关。我国实行的是统一而又分层次的立法体制，立法法修改后，我国呈现“一元三级”立法体制的立法格局，并将非法源的规范性文件纳入备案审查体系，这是我国的一大特色。广东省规范性文件备案审查平台建设，采取的是“四级”平台制，法源类和非法源类规范性文件均纳入备案审查信息平台。报备机关确定的基本原则为“谁制定、谁报备”，省、市、县人民政府应将其制定的规范性文件向同级人大报备;地级以上市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定等规范性文件向上一级人大报备;乡、民族乡、镇人民代表大会作出的决议、决定等规范性文件向上一级人大报备;各级人民法院、人民检察院制定或者由其会同有关国家机关制定的规范审判、检察工作的意见、规定、办法、指引等规范性文件，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案。此外，经上一级立法机关批准才能生效的法规，由批准机关报送备案，如设区的市人大及其常委会制定的地方性法规由省人大常委会办公厅负责报送。依据授权制定的法规，则应当根据授权决定的规定来确定报送的单位，如深圳、珠海、汕头市的人大及其常委会制定的经济特区法规，由这三个市的人大常委会负责报送。对于两个或两个以上部门联合制定的规章，则由主办部门负责报送备案，不需要几个部门同时报送备案。

备案机关是接受法规、自治条例和单行条例、规章等备案的机关[14]。根据宪法、法律、行政法规、地方性法规以及党内法规和军事法规的有关规定，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。基本框架是：全国人大常委会对行政法规、地方性法规、司法解释进行备案审查;国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查;地方人大常委会对本级及下级地方政府规章以及下一级地方人大及其常委会的决议、决定和本级地方政府的决定、命令进行备案审查;党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查;中央军事委员会对军事规章和军事规范性文件进行备案审查[15]。根据我国立法监督体制，全国人大常委会、国务院、省级人大常委会及人民政府、设区的市和自治州人大常委会、县人大常委会是备案机关。因立法权限不同，广东省备案机关接受备案的范围也不一致。一是省级人大常委会接受省政府规章和规范性文件，设区的市、自治州地方政府规章，深圳、汕头、珠海市人大常委会制定的经济特区法规备案。二是设区的市人大常委会接受市政府规章和规范性文件，县级人大常委会制定的决议决定，人民法院、人民检察院制定的规范性文件等的备案。三是县人大常委会接受县政府制定的规范性文件，镇级人大制定的决议决定等规范性文件的备案。

针对广东省四级人大接受规范性文件报备的实际需求，全省统一规划建设平台，免去各级人大建设平台的资金和人力困扰，全省各有關单位统一使用同一平台开展备案审查工作，实现了在线备案审查一体化，并汇聚形成广东省人大规范性文件数据库。在平台建设中，广东省人大将平台部署在省电子政务云平台，纵向联通全国人大和省市县镇四级人大，与全国人大法规备案审查信息平台和省人大多个已建平台对接，横向联通“一府两院”，备案审查工作实现纵横贯通。广东省人大备案审查信息平台架构，见下面图一。

三、运行机制：合理分工、主动审查

（一）“备案”“审查”制度对接

“备案”与“审查”经常被人相提并论，对于“审查”是否是“备案”的必经阶段有着不同的理解，设计备案审查平台，首先需要定性这两个环节及设计对接方法。

备案审查制度由“备案”和“审查”两个环节构成。“备案”一般认为是存档备查，备案的目的是为了全面了解情况，加强对规范性文件的监督，便于备案机关进行审查，消除规范性文件之间的冲突，维护国家法制统一。因此，备案是立法监督制度的一个重要环节。“审查”主要是指特定机关对报送备案的法规规章是否与宪法和法律相抵触、是否存在不适当的情况进行核对审查并提出相关处理意见。在实际工作中，有的认为“备案”环节就是要审查;有的认为，备案不一定要主动进行审查，只是根据需要才进行审查[16]。显然，“以备审查”是备案的主要目的。换言之，备案机关对报送备案的法规、规章不必一一审查。它们是立法监督的两个环节，是两种制度。前者是后者的前提条件，但后者并不一定就是前者的必然延伸[17]。2000年，《立法法》首次在立法层面将这两个制度联系起来。《监督法》进一步完善这一制度，并采取授权的办法，由省级人大规定地方人大和政府的决议、决定、命令进行审查、撤销的程序。在2015年《立法法》修订后，第九十九条增加了主动审查的规定[18]，但未把“主动审查”环节必然与“备案”环节联系起来，主要是考量实际工作中，一些人大常委会工作人员力量有限，加之设区的市规范性文件数量比较多，对报送备案的每一件规范性文件都进行主动审查是不现实的，需各地根据实际情况确定。

备案制度是行使立法监督权的基础，如仅存档备查，不主动启动实质审查，该项制度便难以起到实效，更难以落实“有备必审”的要求。全国人大常委会备案的法规特别是地方性法规数量比较多[19]，从事备案审查的人员力量又很有限，采取的是主动审查和被动审查相结合的办法。但是，省级以下人大常委会规范性文件备案数量不是很多，每年数量均衡，可实现主动审查的要求。广东省积极推进主动审查制度，一些设区的市将“审查”制度作为“备案”制度的必经流程。例如，惠州市作为备案审查平台的首批试点城市，自2017年9月以来，成立惠州市人大常委会规范性文件备案审查领导小组，引入第三方力量，将市政府及县人大常委会报备的每一份规范性文件均纳入主动审查范围，常委会办公室统一收文后，办理预登记，分发法制工作机构、有关专门委员会或常委会工作机构进行审查。在审查过程设计中，广东省备案审查平台的主动审查功能提供了必备技术支持，真正落实了“有备必审”[20]。实践证明，主动审查是一种有效的审查方式，与被动审查相得益彰，仅依靠公民、组织等提出审查建议的方式来启动审查程序的做法是不够的，必须根据实际情况，不遗余力加大主动审查力度，依靠信息平台，采取“全面审查”方式，真正发挥备案审查工作的实效。

在平台流程设计中，对于“备案”期限，广东省依据《关于地方性法规备案工作的通知》《法规规章备案规定》等规定，报备机关自规范性文件批准之日或发布之日起，在三十日内报请备案。与立法事前审查制度不同，我国规范性文件采取的是事后审查，在规范性文件制定过程中，监督机关并不直接介入，待程序结束后，监督机关才开始行使监督权。在规定的期限内，报备机关需向备案机关提交以下资料：备案报告，公布该规范性文件的公告，规范性文件文本，有关修改、废止的决定及其说明等有关文件。目前实行纸质报备和电子报备双重报备制度，报送的规范性文件应当按照统一规格，除报送一式五份的纸质文件外，在信息平台按照格式报送电子文档。在未建成全国信息平台的情况下，纸质文档和电子文档同时报送可能出现报备时间不一致、报备内容偏差、漏报多报现象，增加了备案机关初步审查的难度。在过渡期，电子报备是纸质报备的补充，以期在全国平台互通互联系统建成后，逐步减少传统的纸质报备，真正实行电子报备的常态化。

（二）“备案”“审查”流程构建

程序是备案审查工作规范化、制度化的重要保障。《立法法》修改后，对全国人大常委会审查程序的有关规定作了几处重要修改，一是增加了专门委员会和常委会工作机构对报送备案的规范性文件进行主动审查的规定;二是赋予常委会工作机构向制定机关提出书面审查意见和向委员长会议提出撤销法规建议的规定;三是增加了向审查建议人反馈审查情况的规定。这几处修改虽然只是针对全国人大常委会开展备案审查工作而言，但是对于其他备案审查机关特别是地方人大常委会进一步完善备案审查制度具有重要的参考和借鉴意义，值得深入研究[21]。因缺乏全国统一的实体规范，地方人大常委会备案审查程序和备案审查的力量不尽相同，有的规定有关专门委员会、法制委员会和常委会工作机构均有审查权;有的规定由专门委员会进行审查，常委会工作机构只负责事务性工作;有的规定审查主体为法制委员会;有的规定常委会工作机构承担审查工作，并向制定机关提出书面审查意见等等。地方人大常委会可以根据《立法法》第一百零二条的规定和《监督法》第二十九条的授权，根据当地情况并参考《法规、司法解释备案审查工作办法》由接受备案的机关对具体审查、撤销程序作出规定。广东省人大常委会根据自身情况，完善了审查流程，实现了承担备案审查工作机构之间的合理分工。广东省人大常委会备案审查信息平台“备案”“审查”流程见下页图二。

1. 形式审查制度下的登记分发机制

县级以上人民代表大会常务委员会办公厅（室）负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、交办和存档工作。当适格主体[22]提出审查建议或常委会启动主动审查时，广东省人大常委会办公厅负责规范性文件的接收、登记，分送有关专门委员会和常委会工作机构，由有关专门委员会或者常委会有关工作机构会同常委会法制工作机构进行审查、提出意见。这样规定主要考虑到，人大常委会每两个月召开一次会议，会期较短，工作任务又比较重，而专门委员会是代表大会的常设性专门机构，在大会闭会期间受常委会的领导，其日常工作主要是研究、审议和拟定有关议案。当然，县级以上人民代表大会常务委员会应当加强规范性文件备案审查制度和能力建设，建立备案审查工作统筹协调机制，促进规范性文件备案审查工作科学化、民主化、规范化、信息化[23]。在登记环节，常委会办公厅（室）收到提请报备的规范性文件后，需对规范性文件初步审查后，决定是否正式“报备”。在规定报备期限内收到规范性文件的，如报备材料时间要素、形式要素符合登记标准，常委会办公厅（室）审核通过、负责签收，在平台上予以“备案”，同时出具《规范性文件备案登记回执》正式登记，并将规范性文件分發各专门委员会、常务委员会工作机构进行初步审查。如发现不符合形式要求，常委会办公室返回报备机关;如果备案材料数量不齐、格式有误等，应暂缓登记，通知报备机关在规定时间内予以补正。这里需要注意的是，在登记备案阶段，常委会办公室对规范性文件的审查属于形式审查，不涉及具体的内容审查。

2. 民主集中制原则下的分工负责机制

《监督法》第四条规定，各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制原则，集体行使监督职责。规范性文件备案审查制度，无论是法制工作机构、有关专门委员会或常委会工作机构的审查均要体现民主集中制原则。广东省规定，县级以上人民代表大会常务委员会办公厅（室）负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、交办和存档工作;县级以上人民代表大会常务委员会法制工作委员会或者负责法制工作的机构负责规范性文件的备案审查工作;县级以上人民代表大会各专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工负责有关规范性文件的审查工作。法制委员会根据工作需要，与有关的专门委员会、常务委员会工作机构对规范性文件进行联合审查。这里需注意的是，有关专门委员会是平行的关系，分工有所不同，工作各有侧重，由县级以上人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工进行审查、提出意见;审查建议由法制工作机构进行研究，必要时送有关的专门委员会、常务委员会工作机构进行审查、提出意见。广东省规定由法制委员会负责备案审查工作，更有利于审查意见的统筹分析和汇总，发挥法工委“专”的优势和专门委员会“统”的职能。

3. 柔性纠错制度下的沟通处理机制

规范性文件能否进入正式审查程序，还需经常委会工作机构进行研究，对于不属于本级人民代表大会常务委员会备案审查范围的审查要求、审查建议，由负责审查的有关专门委员会、常务委员会工作机构及时告知提出审查要求的国家机关，提出审查建议的有关机关、组织和公民。进入审查程序后，县级以上人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以要求制定机关说明有关情况或者提供相关材料，制定机关应当予以配合;也可以通过召开座谈会、论证会和书面征求意见等形式，征求有关部门、高等院校、法学研究机构、人大代表、专家以及利益利害关系方等的意见;必要时可以要求制定机关派有关负责人员参加会议，听取意见或者回答询问。

我国关于审查之后的纠正程序，《监督法》只是规定了撤销程序，《立法法》第一百条规定了柔性纠错机制[24]。有学者担心沟通、协商会导致制定机关与审查机关的讨价还价，进而出现对违宪、违法行为的纵容[25]。我国备案审查受到质疑的很重要的一点就是审查过程中缺少对抗性，公众没有看到审查机关明确宣布任何法规、规章或规范性文件无效。这实际上是以西方对抗型/否决型审查模式来审视并评价中国的制度建设[26]。在中国共产党的统一领导以及中国传统的合和观念的影响下，国家机构内部普遍存在一种非对抗性合作关系[27]。我们国家机关分工不同，都是在党的领导下密切配合，协调一致开展工作，采取沟通协商方式解决，利于人大与制定机关更好相互配合，做好工作。监督的目的是保障宪法和法律的正确实施，支持和促进依法行政、公正司法。可见，我国立法监督在制度上的显著特色就是督促制定机关自行纠正，而不是直接撤销。这实际上是给《宪法》《立法法》赋予人大常委会的撤销权之行使设定了前置条件[28]。党领导下的权力分工制度构成了协商解决的基础，人大与“一府一委两院”的关系既有监督又有支持，目标是一致的，规范性文件纠错制度的设计，要特别注意与制定部门沟通协调解决问题。实践中有三种形式，第一，如果规范性文件存在“适当性”问题，有关专门委员会、法制工作委员会，可以与制定机关进行沟通协商，提出意见。第二，经审查，由法制工作委员会报秘书长，经秘书长同意，向制定机关提出书面意见，建议制定机关自行修改或废止该规范性文件。第三，提出书面审查意见后，制定机关不予修改或废止的，有关专门委员会可以提出撤销或建议修改的议案。目前，主要采取第一种方式，由法制工作机构会同制定部门沟通，提出建议，请制定机关自行修改。

四、功能延伸：智能报备、辅助审查

省级规范性文件信息平台的建设，既要体现“全国统一”的要求，又要根据各省实际进行平台建设，同时要做好和全国备案审查信息平台的对接，创新并延伸平台使用功能。广东省备案审查信息平台，科学设计并扩展备案、审查等功能，实现了备案和审查辅助的智能化，规范性文件的报备、备案、审查、纠正、反馈到公开，以及每一个环节的业务流程，均实现了一体贯通、操作简便和全程留痕、全程预警、全流程电子化。同时，积极探索、强化智能辅助审查功能开发，增加智能辅助比对上位法、法律法规相似度分析、进行融合搜索、提示审查重点、生成初审意见等功能，确保规范性文件审查精准[29]。

（一）“有件必备”的智能技术支持

在报备方面，需要合理化设计备案流程，解决电子规范性文件报备率的问题，为“有件必备”提供技术支持。信息平台通过增设登记、核对、预警、监测、分析、反馈等多种备案功能，并扩展智能报备审查功能，建立了智能报备系统。

一键报备、同屏比对功能。当通过广东省备案审查信息平台报备时，报备机关通过固定的账号在政务外网登录，然后点击“智能识别、一键报备”功能，选择文件的类型和制定形式，同时上传DOC和PDF文件，可以实现规范性文件一键报备。需要注意的是，在电子报备没有完全替代传统纸质报备的情况下，纸质文件应当按照规定的格式、数量报送，电子文件应当通过省人大常委会规范性文件备案审查信息平台报送。经调研发现，经常存在纸质件和电子件的报备时间不一致情况，目前统计时应以常委会办公厅（室）纸质版本登记为妥。同时，信息平台增加了同屏比对功能，通过比对，可以发现并解决报备的纸质文件和电子文件不一致的难题。

智能查漏、备案通报功能。广东省备案审查信息平台具有迟报预警功能，可解决实践中经常出现的规范性文件迟报问题。信息平台会自动将信息抓取并填写到基本信息栏中，通过智能识别文件类型，将上传文件归类到对应的文件项中。平台提供预警服务，当报备机关报备的规范性文件不符合时间要求时，会进行迟报预警提示。备案机关可以通过预警功能，实时掌握规范性文件报备情况，如果存在不符合要求的文件，及时与报备机关进行沟通解决。在迟报预警功能基础上，平台还具有智能查漏功能。平台建设前，报备机关通过公文交换平台或是直接将文件发送至备案机关，经常会出现漏报情况，此功能可以较好解决这一问题。备案机关可以通过搜索一定期间的报备规范性文件数量，在平台上点击漏报比对功能，可查询具体漏报的规范性文件的件数及相应的内容。为了增加监督的力度，广东省人大常委会规定，每年一月底前，制定机关应当将上一年度制定、修改、废止的规范性文件目录报送备案。在信息平台系统中，可以对报备机关公报刊载的规范性文件进行在线监测，实时统计分析每一个报备机关规范性文件的报备率、规范率和及时率，不仅使得工作效率明显提高，也更利于对报备机关“有件必备”进行准确监督。

（二）“有件必审”的辅助审查路径

规范性文件报备成功后，如启动规范性文件的审查，应以“不适当”标准[30]按照规定的程序进行实质审查。在备案审查平台设计时，需考虑如何使用人工智能，扩展智能审查功能，辅助规范性文件的审查。

其一，与上位法比对功能。规范性文件审查标准之一就是，报备的规范性文件不能同宪法、法律、行政法规、本省地方性法规，以及上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触[31]。从技术角度，广东省备案审查信息平台对接省人大数据系统，以国家法律法规数据库和大数据处理为基础，并与相关搜索网址进行链接，可以智能将规范性文件与上位法比对，且可以进行相似度分析，用显著颜色的字体，将相同的法条标注出来，利于审查人员进行审查。

其二，审查重点提示功能。规范性文件审查时，需要重点审查其是否违反行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政收费等规定;是否限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务，增加或者扩充国家机关的权力或者缩减其责任，以及对法定权限以外的其他事项作出规定。广东省备案审查信息平台将审查标准进行量化，纳入功能模块，审查人员可借助辅助审查功能提出的重点审查内容，逐一进行分析判断，在标准表有关项目中勾选，作出初步审查，并可以借助智能功能进行对比分析，发现可能存在不适当问题的条款智能标记显示，自动生成初审意见。当然，经办人、负责备案审查的工作委员会和其他委员会均应提出初步研究意见及理由，最终由法制工作委员会或者负责法制工作的机构负责汇总分析。

其三，意见征集和统计分析功能。在实践中，县级以上人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为规范性文件存在不适当情形的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见。信息平台建成前，这些研究意见均是通过纸质件签批或是常委会内部OA系统流转，效率慢，且难以汇总存档。为此，平台增设了意见征集系统，如果规范性文件审查涉及两个或者两个以上专门委员会、常务委员会工作机构职责的，审查人员可以通过平台，由牵头办理的专门委员会或者常务委员会工作机构汇总形成规范性文件审查征求意见汇总表，在表内填写具体条款、修改意见和建议、建议人;如果没有意见，也要写入审查具体时间，并收档备查。此外，大数据正在人类社会的各个方面发挥越来越重要的作用，成为重塑世界格局、创造人类未来的主导力量之一[32]。广东省备案审查信息平台增设了统计分析功能，可以准确实时收集规范性文件数量、分析报备和备案数据，并对广东省规范性文件整体情况予以掌握。特别需注意的是，信息平台可以通过文本、图标等形式，分析各个地市报备数、正在办理数、备案数、暂缓备案数、不予备案数和申请撤回数，将有效提升大数据科学分析的深度和水平。

结语

备案审查信息平台建设，是规范性文件备案审查工作适应信息化时代的要求，是提高工作效率和质量的关键环节。全国人大常委会高度重视这项工作，自部署六年来，各地结合自身实际，积极推动平台建设，各自形成了本级地方性法规数据库和规范性文件数据库，为实现国家法律法规和地方性法规数据库的共建共享奠定了基础，信息平台建设取得一定成效，但仍存在一些薄弱環节和亟需解决的问题。一是缺乏全国统一的规范性文件备案审查制度规范，缺乏涵盖各地、统一的信息平台建设方案，缺乏标准化技术支持，信息平台建设仅是原则性要求。全国人大应对网络标准、技术标准、格式标准等提出具体统一要求，并赋予各省级平台延伸功能更大的自主性。各省人大常委会需按照统一标准建立完善的省级平台，并尽快对接全国人大信息平台系统。二是信息平台开发力量有待加强，需综合应用大数据分析、智能化审查、云存储等技术手段，加强信息化成果的运用。扩展信息平台延伸功能，推动信息平台的优化升级。作为技术性较强的操作系统，在信息平台管理人员、使用人员难以满足需求的情况下，需进一步加强技术团队的培训和综合业务能力的提升。三是建立健全全国统一的备案审查信息平台。在进入民法典时代后，具有中国特色的社会主义法系已经形成，备案审查制度也呈现多系统结构。国家法律法规数据库虽建成开通，但备案审查工作需加快建立健全全国统一的备案审查信息平台，实现互联互通。

新时代赋予规范性文件备案审查工作新的使命，各级人大要进一步加強备案审查工作的部署，完善备案审查制度和信息平台系统建设，不断优化扩展使用功能，在技术上简化报备工作的冗繁程序，加强精准审查和依法纠正工作。当然，我们也要认识到，信息平台作为高科技的信息统计技术，在“备案”阶段发挥巨大的作用，但是在“审查”过程中，对于规范性文件是否合乎国情、地情、民情;是否同当地的经济、文化发展水平相适应;是否与党中央重大决策部署相符合、与国家重大改革方向相一致;是否要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际等等因素研判中，信息平台的功能就显得局限。因此，在加强备案审查信息平台建设的同时，也需要健全备案审查工作机构，加强备案审查专业力量，增强监督工作实效。

注释：

[1]舒颖：《平台建设：为备案审查插上信息化的“翅膀”》，载《中国人大》2019年第10期。

[2]梁鹰：《2019年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2020年第1期。

[3]郑磊：《备案审查程序三大板块初探》，载《中国法律评论》2020年第1期。

[4][29]涂青林：《我省实现备案审查工作规范化数字化智能化》，载《人民之声》2018年第11期。

[5]资料来源：《2018年广东省人大常委会法制工作委员会工作报告》。

[6]资料来源：《2019年广东省人大常委会法制工作委员会工作报告》。

[7][8]资料来源：《2020年广东省人民代表大会常务委员会工作报告》。

[9]黄金荣：《“规范性文件”的法律界定及其效力》，载《法学》2014年第7期。

[10]谢维雁、段鸿斌：《关于行政规范性文件立法备案审查的几个问题》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2018年第1期。

[11]全国人大常委会2018年规范性文件备案审查报告提出，从2019年开始，逐步推动将地方政府规章和其他规范性文件以及地方“两院”制定的有关规范性文件全部纳入人大备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖，重点是将影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的各类规范性文件依法纳入人大备案审查范围。此外，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“把所有规范性文件纳入备案审查范围，以及撤销和纠正违法的规范性文件。”2015年，在第二十一次全国地方立法研讨会上，全国人大常委会原委员长张德江提出，规范性文件在哪里，备案审查就要到哪里，并进一步指出，只要规范性文件制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入备案审查范围。

[12]郑磊：《2019年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2020年第2期。

[13]参见《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》。

[14][16][21]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第312、305、323页。

[15]资料来源：《全国人大常委会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》。

[17]封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，载《政治与法律》2018年第12期。

[18]2015年《立法法》修改后，增加了主动审查的内容。《立法法》第九十九条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”

[19]例如，2018年制定机关共向全国人大常委会报送备案行政法规、地方性法规、司法解释1238件;2019年制定机关共向全国人大常委会报送备案现行有效行政法规、地方性法规、司法解释1485件。

[20]例如，惠州市近五年来共接收备案的规范性文件共160件，内容涉及教育培训、食药监管、工程管理、社会保障、公共服务等领域，每年数量平均30件左右。

[22]广东省人民政府、省人民法院、省人民检察院和设区的市人大常委会认为省人大常委会接受备案的规范性文件不适当的，可以向省人大常委会书面提出进行审查的要求。由省人大常委会办公厅接收、登记后分送有关专门委员会和常委会工作机构，由有关专门委员会或者常委会有关工作机构会同常委会法制工作机构进行审查、提出意见。前款规定之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件不适当的，可以向省人大常委会书面提出进行审查的建议，由省人大常委会办公厅接收、登记后送常委会法制工作机构，由其进行研究。

[23]参见《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第五条。

[24]《立法法》第一百条规定：“全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定，向制定机关提出审查意见、研究意见，制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。”

[25]参见汪庆华：《八二宪法与现代法律秩序》，载《政法论坛》2012年第6期。

[26]李松锋：《“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式》，载《法学》2019年第3期。

[27]林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018年第2期。

[28]蒋银华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适》，载《中国法律评论》2019年第4期。

[30]目前，在缺乏全国统一规范性文件备案审查制度的情形下，审查标准散见于多部法规中，法律位阶参差不齐、内容分散、基准不统一。如《地方组织法》第七条、第八条，规定了“不适当”标准，《监督法》第三十条也以“不适当”标准对规范性文件内容进行研判，但审查标准亦未细化，《立法法》第九十六条以“合理性”“适当性”标准规范法源类规范性文件，其他非法源类规范性文件未纳入调整范围。《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》第十三条规定：“对规范性文件主要审查是否有下列不适当的情形：（一）同宪法、法律、行政法规、本省地方性法规，以及上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触的;（二）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务，增加或者扩充国家机关的权力或者缩减其责任，以及对法定权限以外的其他事项作出规定的;（三）违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者行政收费的;（四）违反法定程序的;（五）有其他应当予以修改或者撤销的不适当情形的。”

[31]规范性文件不适当情形分为两类即“相抵触”“不一致”，在相同位阶的法律规范之间，立法使用的是“不一致”，在不同位阶的法律规范之间，使用的是“相抵触”。

[32]白春礼：《积极推动科学大数据国家发展战略》，载《中国科学院院刊》2018年第8期。

（作者单位：广东省惠州学院政法学院。本文系中国法学会2019年度部级法学研究课题“四十年地方立法理论与实践”〔项目编号：CLZ2019B05〕的阶段性研究成果）