数字时代人大代表履职能力建设：问题与强化途径

陈瑞伞

数字时代对人民代表大会制度和人大代表的履职能力提出了新的挑战。

导言

人类社会正在经历一场由信息技术引起的深刻变革。信息技术的发展潜移默化地影响着人们的工作方式、生活方式和思维方式等，人类社会进入由信息技术革命引起的数字时代。数字化、网络化、智能化是当今时代面临的三个显著特征。随着人类进入信息时代，信息和权力、政治的联系越来越深[1]。当今时代，人大代表的履职应紧跟数字化的发展所具有的表现形式和内容，从人民群众的现实需求出发，反映人民群众的利益与呼声，不断增强履职的责任意识和能力水平。

一、数字时代人大代表履职能力建设：现状与问题

（一）现状

人大代表是国家联系人民的桥梁和纽带，在推进国家治理现代化的过程中发挥着对上反映社情民意、对下倾听民意与呼声和传达相关政策的作用。人大代表的履职能力和水平关系人民代表大会制度的落实情况。在数字时代，人大代表的履职方式也应与时俱进，运用信息化手段提高工作效率;同时，面对数字时代出现的新情况、新问题，人大代表应该用发展的眼光看待问题，避免陷入过去经验主义的窠臼。自1954年人民代表大会制度确立以来，党和政府历来重视人民代表大会制度的发展与完善，关注人大代表履职能力建设。数字化的发展为人大代表的履职带来了机遇，同时也带来了挑战。网络社会的开放性、即时性、扁平化、去中心化等结构性特征消解了传统媒体的信息垄断和信息不对称问题，重塑着社会结构和社会关系[2]。数字时代背景下的人大代表如何更好履职、提高全心全意为人民服务的能力和水平，是新时代对人大代表提出的重要课题。在人大代表履行实地调研、参观访问、审议政府工作报告等职能的基础上，我国积极探索互联网平台与人大代表履职相融合的方式，使得人大代表网络工作平台建设卓有成效。如全国人大常委会发布了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，各地民生保障服务领域数据优先向社会开放，广东省少数民族地区积极推动基层数字政府建设，沈阳市开发“人大代表履职信息化平台”手机APP等，使得人大代表与人民群众之间的联系更为紧密，提高人大代表的工作效率。然而，在数字化时代，人大代表在履职过程中仍旧暴露出一些问题，值得我们进行深入思考与分析。

（二）问题

1.本职工作与履职能力建设之间存在冲突

人大代表是由群众选举产生的，对人民群众负责，受人民群众监督。选举出的人大代表身份往往具有双重性，一方面，人大代表来自社会上的各行各业，既要做好本职工作又要履行好人大代表的职责。选举出的人大代表一般是该行业的精英或骨干，因此，人大代表容易陷入本职工作和履职身份之间的冲突，影响人大代表的履职。人大代表的时间、精力有限，免不了顾此失彼。有学者建议将兼职人大代表向专职人大代表转化，以更好履行代表职能，但专职化的人大代表也存在相应的问题。另一方面，人大代表的物质经费有限，财政支持不足，难以对人大代表开展履职活动提供充足的物质保障，因此，将人大代表从兼职向专职转化需要完善相应的配套措施。人大代表的本职工作与其履职能力建设不可避免的存在矛盾。有人只是把人大代表当作进入仕途、结交政府官员、拉拢关系的手段，对人大代表的工作存在敷衍了事的态度。有些人大代表甚至在当选期间并未提出过一件议案。部分人大代表在举行代表会议时从不发表自己的意见，只是盲目跟风，举手表决，被戏称为“举手代表”。少数代表认为提出自己的意见就是和别人作对，也容易得罪别人，最好的选择就是跟随大家的意见，人云亦云。

2.部分人大代表难以有效运用智能设备履职

科学技术的迅猛发展，智能移动终端设备的普及，信息化时代深刻改变着人们的生产方式和生活方式。人大代表应紧跟时代发展的潮流，及时更新与人民群众联系的手段，提高办事效率，拉近与人民群众之间的联系。然而，囿于人大代表个人年龄、文化水平、思想观念、生活经历等影响，一方面，部分人大代表排斥现代信息设备的使用，对现代化手段持悲观态度，对世界的变化无所适从，拒绝接受现代化观念和使用智能移动终端设备，无法跟随时代的发展与时俱进。另一方面，部分人大代表虽然接受现代化发展的理念，但受个人能力的影响，对智能设备的使用难度较大，熟练掌握手机APP、应用小程序、微信公众平台等的使用方法较为困难;部分人大代表较难适应网上参政议政、线上答疑解惑、溝通联系群众等，较少运用自媒体、微媒体等手段进行网络直播、建言献策、民意调查、监督政府工作等，影响了人民群众的政治参与度。

3.部分人大代表未能有效兼顾非网民和网民的利益诉求

根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年6月，我国网民规模达9.40亿，互联网普及率达67.0%;从年龄来看，其中19岁以下网民占18.3%，为1.72亿人;从职业划分，学生占比最多，达23.7%，即近2.23亿网民还在读书阶段，也就是说，我国从事劳动的非网民数量仍旧众多。在网民中，能够利用网络向人大代表反映情况、建言献策的人数势必缩减。人大代表在履职过程中仍需兼顾网民与非网民的利益诉求。然而，在现实中，部分人大代表在履职过程中往往两边难以兼顾。某些人大代表只关注网民的利益诉求，忽视了深入到群众中进行实地调研，导致非网民无法向当地人大代表反映自己的真实情况。部分人大代表不擅长利用网络履职，不关注网络，往往忽视网民的利益诉求。

二、问题的成因

（一）部分人大代表能力不足、意识不强

由于我国实行兼职代表制，选举出的人大代表结构较为复杂，人大代表素质参差不齐，部分人大代表为人民服务的意识不强，能力不足，未能有效兼顾本职工作和履职任务，兼职的人大代表不能有效满足网民的期望值[3]。部分人大代表把人大代表的身份当成为自己谋利益的平台，为了当选人大代表不择手段，对人民的利益与呼声置若罔闻;某些人大代表仍存在“官僚思想”，摆出高高在上的姿态，不深入到群众中去，无法了解人民群众的心声;部分人大代表认为人大代表身份只是个形式，起不了什么实质性的作用，履职的热情和积极性不高;一些人大代表身处单位的重要岗位，做好自己的本职工作需要花费大量的时间和精力，无法正确处理好本职工作与履职的关系;有的人大代表在任职期间甚至没有提出过一项议案，认为参加人大代表会议是走形式，做样子，无法提出建设性的意见;部分人大代表缺乏相关的专业知识，对一些专业性较强的领域显得力不从心，往往选择不提意见或乱提意见，等等。“我们在对人大代表素质进行评估时，必须充分考虑一个重要事实：即人大代表缺乏与其身份相应的个人素质和相关技能，是人大代表作为一个整体暴露出来的问题。”[4]

（二）部分人大代表未能及时革新履职能力

世界正以前所未有的形式发生剧烈变革，变化之快令人咂舌。在高速发展的数字化时代，要求人大代表及时革新履职能力，紧跟时代发展的步伐，对出现的新情况新问题做到心中有数，提高为人民服务的能力和本领。在网络化电子化的时代背景下，网络政治参与成为常态，政务信息电子化、公开化是时代发展的必然要求，也是满足公民网络政治参与权利、体现网络民主的必然选择。然而，一方面，部分人大代表仍用过去的眼光看待新问题，用旧思路、旧方法解决新问题，无法满足网民的利益诉求。另一方面，由于网络的虚拟性，网络信息真假难辨，部分网民为了博取眼球，成为网红，发表虚假言论或夸大事实以博取关注。网络欺诈行为、网络暴力、侵犯他人隐私等行为一直存在，尤其是一些网络大V、网红主播等，为了自身利益操纵民意，引导舆论风向。对网络言论责任追究的难度较大使得某些不法分子利用网络为自己谋利，人大代表面临舆情分析的挑战[5]。同时，网民的个人素质、道德水平存在较大差异，网络环境的复杂性要求人大代表能够在真假难辨的信息中筛选出自己所需要的信息，甚至要求人大代表具有较强的心理承受能力，合理看待网民的言论。人大代表在网上发言的过程中应注意言论的准确性，避免在自己不擅长的领域发言，这些都对人大代表的个人能力和素质提出了更高的要求。

（三）非网民与网民的分化强化了人大代表履职环境的复杂性

智能化设备和5G网络的逐渐普及使我国公民上网更加方便快捷。根据CNNIC发布的第46次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年6月，我国网民规模较2020年3月增长3625万，互联网普及率较2020年3月提升2.5个百分点，我国网民的数量逐渐增多。但是，我国仍存在大量非网民群体。非网民群体的范围主要受年龄、地域、文化水平、經济发展状况等的影响，尤其是偏远农村的老年人，一般不会使用智能手机上网。无线网虽然在全国实现了大范围的普及，但网费的支出对部分家庭来说仍是一种负担。一般来说，文化水平较低的人群对新鲜事物的接受能力较差。非网民群体的情况较之前更为复杂，在数字化的社会中非网民群体的利益容易被忽略。网民与非网民的分化加大了人大代表履职环境的复杂性，在一定程度上给人大代表的工作带来了挑战。人大代表在履职的过程中关注网民群体的同时，也不能忽视非网民群体。

三、趋向与强化途径

（一）趋向

数字时代提升人大代表履职能力，是坚持人民代表大会制度的题中应有之义。要深度融合互联网与人大代表履职能力建设，推动人大代表履职能力现代化，促进人大代表工作方式的根本性变革。数字时代的来临改变了传统的人大代表与人民群众单向联系、自上而下联系的方式，转变为人大代表与人民群众的双向互动。互联网的普及使得人民群众和人大代表实现跨向交流，缩短了人大代表履职的时间，实现人民群众与国家权力机关的无缝对接。互联网的即时性特征为人大代表履职提出了更高的要求。

在新时代背景下，要不断强化人大代表履职能力建设，提高人大代表密切联系群众的能力，利用数字化资源和优势，打造符合时代要求的人大代表履职新模式。首先要从战略层面营造人大代表在数字时代履职的有利环境，加快完善有关互联网平台的相关法律法规建设，免除人大代表网上履职的后顾之忧，使互联网这一利剑成为人大代表履职的真正抓手。此外，加大地方人大代表履职的网络平台建设，打造公开化、透明化的履职过程，拉近地方人大与基层群众之间的联系。事实上，“智慧人大”“网上人大”“掌上人大”的建设已取得显著成效，对人大代表的履职绩效管理已融入到互联网平台，为人大代表履职提供了便利。在战术层面，人大代表应顺应时代的发展，提高为人民履职的意识和能力。国家应为人大代表履职提供充足的财政支持，为人大代表履职提供物质激励和精神激励，提高人大代表履职的积极性和热情。

（二）强化途径

1.提升人大代表履职的能力和意识

在数字时代，数字鸿沟现象、网络虚假信息、网络虚假民意等仍不同程度的存在，人大代表如何履职是对人大代表自身的一次重大考验。人大代表必须顺应时代发展的客观要求，不断提升自身的履职能力和意识，才能更好地为人民服务。具体来说，需要做到以下几点。第一，人大代表应学习与网络相关的知识技能。熟练掌握智能手机、电脑等电子产品的使用方式，学会与网民进行线上沟通，如掌握微博、微信、博客等社交软件的使用规则，与网民进行互动，利用互联网平台搜集所需资料，在网上进行办公等等。掌握数字媒体的基本规则，学习如何在网上与网民沟通，了解舆论传播特点和方式，在经过充分的调查研究基础上谨慎发言，了解数字媒体下发言的技巧和手段。第二，对人大代表进行培训，开展微平台专题培训班，对人大代表网上履职进行系统化培训与指导，强化人大代表的互联网思维。第三，人大代表应合理安排时间，提高工作效率，兼顾本职工作和代表工作。实行对人大代表的绩效考核管理机制，激励人大代表提升自身能力。第四，人大代表应转换自身的“官僚”理念，坚定“四个意识”，放低姿态，深入到群众中去，全心全意为人民服务;树立活到老学到老的理念，拓宽自身的知识水平，不断提升业务能力。

2.及时革新人大代表的履职能力

人大代表的履职能力应顺应时代的发展要求及时革新。在数字化时代，人大代表需要革新的能力包括使用移动终端智能设备、手机APP、小程序、云平台的能力和参加云端会议的能力，与网民进行双向互动的能力，识别网络虚假信息的能力，利用互联网搜集信息的能力，网上履职的能力等。人大代表应学会充分利用互联网的优势，使网络成为自己履职过程中的得力助手，提高自己的工作效率。人大代表在履职过程中应不断培养自身的互联网思维，利用好互联网这一平台，足不出户便能掌握时政热点问题。人大代表履职能力的革新首先要求人大代表运用发展的眼光辩证看待新事物，不能一味排斥、拒绝新事物的出现，而应掌握事物发展的客观规律，学习新事物的长处和优势，做到为我所用。其次，人大代表应学习相关的信息技术处理手段，熟练掌握网络法律法规政策，从制度、法律、技术等层面掌握网络履职的主动权，有效规避网络履职产生的负面影响。最后，人大代表要不断提升自身的专业能力，在和网民的互动中充分发挥专业优势，有效解答网民困惑。

3.营造良好的社会环境，减轻网民和非网民的分化

网民与非网民的分化不可避免。非网民群体具有高龄、低文化水平、低经济收入的特征，人大代表在履职的过程中必须要兼顾网民和非网民群体的利益。只有营造公平、包容的社会环境，才能减轻网民和非网民的分化，简化人大代表的履职环境，实现线上履职和线下履职的有效结合。减轻网民与非网民的分化需要从网民和非网民两个群体入手，重点在非网民群体。对网民来说，相关部门应加快互联网领域的法律法规建设，规范网民行为，号召实名注册、文明上网，让网民对自己的言论负责，严惩利用网络散播虚假消息、操纵舆论风向、损害他人名誉等行为，营造绿色健康的网络环境。网民在享受互联网带来便利的同时也要为自己的不当言论付出相应的代价。另外，加快对互联网相关法律法规知识的普及，对散布虚假言论的行为做到有法可依，拒绝人肉搜索、网络暴力等不法行为。加快思想道德水平建设，提升网民素质。对非网民群体来说，首先，关注经济收入不发达地区的网络基础设施建设，加大投入补贴力度，降低互联网使用成本，将互联网的使用普及到各个角落。其次，关注年龄较大且不会使用互联網的老一辈群体，设立人大代表老年群体特别联络站，使老一辈群体能够及时反映自身的利益诉求。最后，普及智能设备和互联网的使用方法，使文化水平较低且不会使用智能设备的人群有机会了解网络政治参与的渠道，扩大互联网的使用范围。总而言之，创造有利的外部条件将非网民群体向网民群体转化，同时对无法使用互联网的群体给予关注，减轻网民群体和非网民群体的分化。

结语

数字时代对人民代表大会制度和人大代表的履职能力提出了新的挑战。人大代表运用互联网平台及其现代化思维方式开展履职活动在一定程度上缓解了人大代表联系选民存在的“形式单一、内容有限、成效不够”的困境，但也伴随着一些新的问题。埃瑟·戴森曾指出：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的生产能量，但它也可能成为恐怖主义和江湖巨骗的工具，或者是弥天大谎和恶意中伤的大本营。”[6]人大代表在履职过程中要利用好互联网这一双刃剑，扬长避短，提高履职能力和水平。网络民主的发展作为一种新兴的民主参与形式，降低了人民参与政治的成本，但同时网络政治参与也带来了一定的负面作用，这要求人大代表必须要迎合时代发展，逐步提高自身的能力和水平，更好地为人民服务。在人大代表网上履职的过程中，需要做好配套的基础体制机制建设，为人大代表提供健康和谐的履职环境。其中最根本的是制度保障，坚持人民代表大会制度是人大代表顺利履职的强大支撑。正如邓小平同志所说，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[7]我们要在人民代表大会制度下，逐步完善相应的法律法规，与时代发展接轨，为人大代表履职营造公开透明的网络环境。

参考文献：

[1]辽宁社会科学院新技术革命课题组编：《托夫勒著作选》，辽宁科学技术出版社1984年版，第9页。

[2]张元、魏范青：《“互联网+”人大代表履职路径优化与治理实践》，载《淮阴工学院学报》2020年第2期，第12-15页。

[3]莫桑梓、黄大熹：《人大代表“网上履职”的困境及其对策思考》，载《湖南大学学报（社会科学版）》2017年第6期，第124-130页。

[4]孙哲著：《全国人大制度研究（1979—2000）》，法律出版社2004年版，第263页。

[5]万传华：《“互联网+人大代表履职”：机遇、挑战与应对》，载《人大研究》2016年第12期，第20-22页。

[6]【美】埃瑟·戴森著：《2.0版数字化时代的生活设计》，胡泳、范海燕译，海南出版社1998年版，第17页。

[7]《邓小平文选（第3卷）》，人民出版社1993年版，第164页。

（作者系中国社会科学院大学马克思主义学院博士研究生）