论海洋渔业资源的可持续利用和保护

符思勐，鄢 波

(广东海洋大学，广东 湛江 524000)

海洋是人类的第二大粮仓。随着人类需求不断增长，支撑数十亿人类温饱需求的海洋渔业资源正面临着过度开发、种群枯竭、渔获量下降等问题。第二次世界大战以后，科技进步和经济发展促进了人类捕捞能力的不断提升，但无序捕捞致使海洋渔业资源遭到破坏和衰退。人类逐渐意识到由于渔业资源衰退所衍生出资源持续发展和物种多样性等问题的严重性，因而推动海洋资源可持续发展成为国际社会共同关注的焦点。学界结合海洋资源保护中存在的问题提出的“点对点”保护措施和尝试不尽如人意，将海洋资源可持续发展转移到渔业资源保护治理体系建设层面成为一项新课题。

本文从人与自然和谐共存的可持续发展目标出发，以保护海洋生物多样性、传承海洋文化、捍卫海洋渔业的使用和贸易公正等海洋资源全局观出发，探讨海洋资源治理体系完善问题，主要为了达到以下两个目标：一是客观评价渔业资源利用和养护体系的现状，为优化完善海洋资源治理体系奠定基础；二是提出优化海洋渔业资源可持续发展体系的治理对策，为共同努力构建海洋新秩序做出贡献。

一、世界海洋渔业资源开发和保护现状

20世纪初期，世界海洋渔业产量约350万吨。随着渔业技术和商业运行模式的发展，海洋渔业资源开发迅速，直到2015年全球的渔业资源捕捞量是1950年的3.7倍。[1]根据国际粮农组织(FAO)统计数据显示：20世纪70年代开始，全球的渔业资源和种群比例都开始呈现下降趋势。从1974年到2017年，四十多年时间全球生物不可持续限度内的鱼类种群比例从10%上升到34.2%。以金枪鱼为代表的部分鱼类过度开发现象比较严重，鱼类资源完全开发引发资源衰退的趋势在加剧。20世纪90年代全球的渔业资源进入了衰退期。在过度捕捞影响下，海洋捕捞总量连续多年实现零增长的局面(见图1)。[2]

图1 世界海洋捕捞业产量变化

按照国际粮农组织(FAO)各海域渔业划分，世界渔业资源主要分布在西北太平洋、中西太平洋、东北大西洋、东印度洋等区域。受到不同渔区生态系统、生产技术、资源管理措施和渔业资源现状的影响，各区域的渔业产量有着明显的差异。渔业资源丰富的区域渔业产量都保持在较高水平；渔业资源相对稀少的渔区在达到一定高度的时候，资源收获总量开始下降。

二、世界海洋渔业资源保护的主要制度及问题

(一)渔业资源利用和养护

长期以来，人类对海洋渔业资源利用的主要手段是对海洋资源的开发。经历了20世纪50年代后期的渔业资源危机后，长期存在的“海洋资源无穷尽”观点被否定，人们将渔业资源养护与生态可持续发展理念结合起来，海洋渔业资源养护观念逐渐得到重视。[3-4]1982年《联合国海洋法公约》系统性地分析了可持续发展理念在海洋资源保护中的运用，将资源利用与生态养护融合到海洋资源开发与保护中去，为现代海洋资源治理体系建设奠定了基础。

公约还对多种公海捕鱼行为和具体方法提出了要求，明确限制了公海过度捕捞行为。[5]1989年，北太平洋渔业委员会和联合国大会先后通过了“禁止公海使用大型流网捕鱼”的决议，遏制了大型流网捕鱼方法对海洋生态环境的破坏。[6]此后，缔约国指定了“特定种群”鱼类捕捞行为约束机制，从此，公海自由捕鱼退出了历史舞台。

(二)确定总可捕量

《负责任渔业行为守则》中明确规定了“各国须保证按照有关国际标准和方法及时、全面、可靠地收集并保存关于捕捞作业量和渔获量的统计资料，资料的详细程度能确保正确的统计分析”。[7]以区域渔业资源基础数据为中心，统筹渔业管理组织会员基础数据确定各类渔业资源的总可捕量，保证渔获量配额总和平衡。

海洋保护制度中有明确规定，渔获量配额总和平衡与制度落实和执行效果息息相关。如果设定的总可捕量过高会使资源的恶化加剧；相反，总可捕量的设定过低，则会出现经济效益受损和资源浪费现象。当前，区域渔业组织和旗船国充当公海渔业管理实践中制度实施者。按照相关国际标准和方法，对渔业资源资料数据进行搜集，并保证信息及时性、可靠性及全面性。但各国搜集的数据和资料确定的可捕获量的多少，直接会影响到该国所得的渔业捕获配额，因此在权衡整体利益和本国自身利益的情况下，往往有可能出现为了本国自身资源的获得量而使数据信息和分析结果欠真实的情况。[8-9]

(三)设定配额的发放方法

公海渔业领域里“定分止争”和“可持续利用”是国际法律上的两个价值目标，要想实现“定分止争”基本目标，就必须处理好资源配置问题，公海渔业资源配置一直是世界难题。因此，制定公平合理的分配标准，明确分配实施细则尤为重要。目前《联合国海洋法公约》在资源配置上的效力是有限的，仅仅明确了“要确保养护措施不能在形式上或者实际实施中对他国渔民存在歧视”这一观点，尚未有具体的分配、实施标准。

大西洋金枪鱼养护国际委员会(ICCAT)的渔业管理实践是比较成功的。[10]其管理方法主要集中在以下几个步骤：一是明确划分分配国。明确了渔获国与意外渔获国两种类型，对应类型国家采取垂直管理方法。例如：南大西洋长鳍鱼种群总可捕量由巴西、南非、纳米比亚、中国台湾地区等四个国家或地区共享，共享数据定期向渔业资源管理秘书处汇报，以此平衡区域的渔获总量；二是明确约束机制。区域中各渔业国都需要加入相应的管理机构并遵守相应的制度，同时为新兴的渔业国提供相应的配额，鼓励其遵守相应的制度约定；三是动态浮动配额管理。以每年度结算数据或者每三年配额渔获总量数据均值作为依据，采取“多还少补”原则，平衡区域渔获资源总量；四是强化监督管理。在配额中出现不足或者多余的情形，需要得到相应的管理机构同意，接受该机构的监督，采取“无偿转移方式”进行再分配。

虽然相关渔业组织在具体实践中已经形成了区域性的分配制度和模式，但受到强势利益集团的影响，发达国家和发展中国家、渔业发达国家和落后国家在配额环节中的不公平现象依然存在。从当前渔业组织管理和决策的现状上来看，不同管理组织的决策机制有着明显的差异，要想达成一致是非常困难的。为了缓解这种现状，一些实质事项处置中通常采用“多数决策”机制，同时明确了“反对程序”来处理不公平现象产生时引发的争议。

三、世界海洋渔业资源可持续发展体系的治理对策

(一)科学确定总可捕量

各渔业资源国精准地反馈本国数据是科学确定总可捕量的前提。为了进一步推动海洋渔业资源总可捕量精准化发展，笔者建议从组织设置和工作机制两个层面入手：

首先，引入项目团队的组织形式。在定期的数据搜集、分析和确定渔业资源可捕获量前，向各成员国抽调专家组成暂时隶属于全球或区域渔业组织的项目团队。该团队的任务是按照国际标准与方法，动态、及时地搜集相关资料，评估资料的精准性。在项目进行期间，团队的专家工作向全球或区域渔业组织负责，并给予团队成员绩效认可奖励，提升数据精准性和及时性。

其次，引入法律效力工作机制。全球与区域渔业组织中都需要引入相应的法律效力工作机制，确保各成员国按照相应的标准统计数据及时报送。具体步骤和方式如下：(1)标准化的日志格式样，确保所获取的历史记录完整、准确且详尽；(2)设立国际观察员培训计划，使观察员有足够的知识和技能完成搜集任务而获得可靠的资料数据，观察员对渔船位置、捕捞鱼种、数量等信息作好详细记录，保证渔业资料的完整性和可靠性拥有有效的技术支持；(3)通过为渔船安装监测系统，对渔船的公海捕捞行为进行实时监控。

(二)严格落实有限准入和有偿捕获

有限准入制度是控制人类无限制需求和欲望的重要条件，而有偿捕获是通过价格和需求经济关系间接调控人类欲求而达到合理开发资源的目的。具体实践中，大力推动行政许可制度，只有在行政许可证制度下实现配额确认和渔获资格确认，才能严格控制海洋资源获取。同时，严格入渔准入制度，将公海管理和公海养护结合起来，确定准入标准；还应该将自然保护区、禁渔区(期)等制度结合起来，共同实现有限准入的目标。

以渔业资源税费的方式调控资源开发，通过价格与需求的反向变化关系来抑制需求，从而减少资源开发和获得的行为。建议采取“入渔费”和“渔业税”相结合的方式调控海洋资源，对公海捕捞行为实行有偿捕捞，通过提高边际成本来调控需求，以此达到间接抑制无序捕捞和过度资源开发的目的。征收所得渔业税费由全球渔业组织或地区渔业组织用于海洋资源的养护、研究、采集数据和会员国的奖励上。

(三)完善公平的分配机制

制定公平合理的分配标准是渔业各成员国自觉遵守资源可持续发展的基础和前提，在制定和完善公平分配机制的同时，必须综合考虑区域因素、资源因素等多种因素，并且根据国家的经济状况和发达程度的不同，科学地确定考核因素的权重，从而使分配标准灵活合理。

第一，从法律制度上对权利与义务的合理配置作出规定。捕捞权利的取得必须以养护义务的履行作为前提，要合理规范捕捞的权利与义务，必须从国际法出发，做出国际制度的合理安排。弄清资源特性决定下的权利义务关系究竟是如何配置的，是把握制度有效运行的关键。一是在资源评估环节，需根据科学的捕捞数据和相关资料，为配额发放制定重要标准，或者由联合国通过的法案对标准进行规范。二是必须在客观条件下，对具有资源优势、技术优势的权利合理分配捕捞配额。例如：捕捞船的先进性，对环境生态的破坏力度，制造的污染或带来的后果的严重程度。根据这些客观条件合理规划捕捞配额，做到在不破坏生态平衡的前提下，最大限度的利用资源，达到最优的效果。

第二，分配评价机制应引入生态系统养护和资源可持续利用特殊贡献的权重。海洋生态系统养护和可持续利用问题关系人类社会的生存和发展，因目前技术水平上的限制并未对涉及的因素和解决办法完全了解。在海洋生态养护和可持续利用上不是只有利用管理学和法律知识就能简单解决的问题，它还涉及生态系统方法、风险预防、统筹方法、气候影响、适用性管理等多个复杂领域，需基于科学的方法利用现有的科学知识和先进技术去研究和解决。而该领域的研究需要有充足资金和技术，因而很大程度上与发达国家有关，而技术上的进步和知识的分享则是发展中国家关注的焦点。在过去的公海渔业可捕获限额中较多涉及履行养护义务和获取权利关系的研究，而较少有涉及分配评价机制的研究。由于公约所规定的义务对海洋渔业资源可持续利用的作用非常有限，必须通过不断的对海洋生态的综合研究和技术进步去达到资源可持续利用目的，因而在分配评价机制中引入生态系统养护和资源可持续利用特殊贡献作为一定的考核权重，是一项对发达国家在该领域研究和投入的激励机制。只有科学进步、技术创新，海洋渔业资源才能得到有效保护和持续利用。

四、结语

海洋是人类重要的生态系统，在大气调节、保护生物多样性等方面发挥着重要作用。虽然人类对于海洋资源和海洋生态系统作用的认知有待深化，但当前海洋对人类气候、人类生存的作用是非常明显的，海洋生态系统支撑着地球生命系统。保护海洋资源就是保护生态系统，是人类生态命运体建设的重要环节。由于海洋鱼类的生物特性和洄游性，海洋渔业资源的可持续发展不能仅从制度和法律入手，还必须在熟知和尊重自然规律和生物特性的前提下，设计出合理的海洋渔业治理制度，这样才能真正起到保护渔业资源、实现可持续利用的目的。