新形势下环境影响评价制度改革思考

李卫波 侯可斌

(1.北京市劳保所科技发展有限责任公司，北京 100054；2.北京市生态环境局，北京 100161)

环境影响评价(以下简称“环评”)从1964年提出，至今已被全世界100多个国家吸收采纳作为一项环境管理制度[1]。环评从20世纪70年代引入我国，走过了40多年风雨历程，从萌芽到日趋完善，经历了多轮变革。本文简要回顾了环评在我国的发展历程，重点梳理了目前存在的问题，以构建合理的责任关系为导向，提出了环评改革发展建议。

1 发展历程

关于环评制度在中国的发展阶段有不同的意见[2-3]，大致可以分为以下几个阶段：

1.1 萌芽(1972-1978)

1972年，我国派出四十余人的代表团参加了联合国人类环境会议[4]，1973年开始，中国在国家一级和地方各级相继建立了环境管理机构，开始制定环境保护规章制度[5]，为环评制度产生打下基础。

1.2 产生(1979-1985)

1979年，《中华人民共和国环境保护法(试行)》颁布，第六条规定“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他有关部门审查批准后才能进行设计”，由此确立我国环评制度的法律地位。1981年《基本建设项目环境保护管理办法》颁布，对环评评价范围、内容等进行了规范，但实现普遍实行仍有困难[6]。

1.3 发展与壮大(1986-2011)

在此期间，国家相继出台多项有关环评的部门规章和技术导则，环评管理制度与理论体系不断完善。1998年《建设项目环境保护管理条例》颁布，在法规层面进一步确立环评制度地位，环评施行分类管理，全面推进普遍实行，2003年《中华人民共和国环境影响评价法》颁布实施，以单行法形式确立了环评的法律地位，开启了环评发展的黄金十年的序幕，业内环评机构发展至千余家、环评工程师数万人，形成了一支庞大的环评中介市场队伍。

1.4 变革(2012-)

2012年开始，环评“未批先建”、环评机构“借证”“挂证”问题凸显；2015年2月，中央巡视组向原环境保护部党组反馈了巡视意见，着重指出被社会诟病的“红顶中介”问题[7]，就此拉开环评大刀阔斧改革的序幕，之后几年，环评分类管理名录先后进行3次修订，轨道交通、垃圾焚烧等项目审批权限下放地方，环评资质取消，环评改革的步伐一直未停下。

2 问题表现

2.1 环评成为利益诉求的工具

随着环评公众参与工作的持续推进，环评的社会“知名度”不断提升，对于拓展环评应用、提高全社会环境意识发挥了重要作用。但是，公众在表达诉求时，难以有效区分环境诉求与非环境诉求，在公众参与过程中通常会裹挟其他诉求，甚至出现为满足其他利益诉求而希冀通过给环评“挑毛病”得以表达或实现的现状，环评成为利益诉求表达的渠道与工具。由此，容易导致环评“被利用”，违背评价的初衷。

在环评技术体系建立之初，基于科研思路和计划经济管理体系下的理念建立了一套“应评则评”“能评则评”的评价准则，导致环评的外延较广，使得环评成为一个“筐”，各种非环境要素在环评文件中出现。与此同时，随着环评被重视，社会公众，尤其是利益相关方采取“显微镜”下看环评的模式来给环评文件“挑毛病”，导致环评相关主体很多精力与成本用于处理“显微镜”下的问题，这与环评制度设计的初衷(宏观上判断项目建设的环境可行性，微观上为项目环保设计提供可行方案)有所偏差。

2.2 责任划分出现偏差

2018年，《环境影响评价法》进行了部分条款修订，环评资质取消、成为历史，明确建设单位对环评文件质量的主体责任。环评制度在设计逻辑上是政府部门通过环评为建设项目把关，判断项目建设的环境可行性，以行政许可的方式为建设单位“特许”项目开发建设；同时，还要发挥为项目提出环保措施、为后续设计开发提供指导的作用，建设单位需要依据环评做好“三同时”工作。但是，实际中，建设单位通常将环评看作“一纸批文”，获得环评批复后，环评文件“束之高阁”，环评应发挥的第二层作用没有得到有效落实。同时，在审批体制下，政府部门需要对审批行为负责，由此导致环评文件的责任主体在审批后变为政府部门，审批后产生的各种投诉、信访、复议、诉讼等均由作出行政许可决定的行政机关进行处理，而产生环境影响的建设项目、以及应当发挥主体责任的建设单位反而一定程度受到“审批体制”的保护。随着环评相关信访、投诉的不断增多，这种模式产生的弊端不断凸显。

3 变革原因

3.1 经济社会发展要求

经济基础决定上层建筑，制度同经济发展紧密相连。制度设计总是基于当前社会现状、结合可预见的社会变化来设计，具有一定滞后性，所以，制度变革成为常态，不变是例外。改革开放以来，我国国内生产总值由3679亿元增长到2017年的82.7万亿元，占世界生产总值的比重由改革开放之初的1.8%上升到15.2%[8]。经济的迅速发展，带来环评的繁荣，尤其是进入21世纪以来，中国区域经济发展面临新的机遇和调整，有许多发展过程中的“区域病”需要解决，如资源、环境约束[9]。经济大发展背景下，环境制约的凸显，为环评发展带来契机，也成为环评黄金十年的起点。

然而，我国环评制度在设立之初具有明显的计划经济特征，我国的公有制和实行的计划经济，为环境影响评价制度提供了优越的发展沃土，使我们可以在计划的指导下，由各方面协作配合来开展这项工作[5]。随着我们党对经济体制认识的逐步深化，实现了从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制变革[9]，党的十八届三中全会明确提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。计划经济体制下政府“大包大揽”的家长式管理方式已经不合时宜，需要更好发挥市场的资源配置作用，政府更好的发挥监督作用，所以，环评“全覆盖”“全负责”的管理模式需要及时作出调整，以适应经济体制改革的要求。

3.2 人民群众美好愿望的需要

随着人民群众生活水平的日益提高，人民群众对美好生活的愿望逐步提高。党的十九大报告指出，目前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。研究表明，随着经济发展，我国公众环境意识的总体水平呈上升趋势[10], 在经济增长与环境保护的博弈中，公众从倾向于经济增长转变为对环境保护的重视，传统的经济发展至上的理念逐步被不能破坏环境这一新的理念所取代[11]。

2006年，《环境影响评价公众参与暂行办法》出台，开创性为公众参与建设项目审批提供了路径。经过十几年发展，环评公众参与经历了由主动发放问卷到群众主动填写问卷，由过去不关心环评到现在主动关心、甚至“过度关心”的历程。借着公众参与，群众“美好愿望”找到表达途径。但是，随着“美好愿望”的外延不断扩展与提升，环评公众参与的作用与“美好愿望”满足之间的矛盾不断凸显，这成为环评变革的社会基础。

3.3 深化“放管服”改革、优化营商环境的需要

改革开放四十年，我国政府放管服改革大体经过了面向市场经济转型的放管服改革阶段(20世纪70年代末期至20世纪90年代末期)、市场经济体制完善时期的放管服改革阶段(21世纪初到2012年)、市场决定性作用时期的放管服改革阶段(2012年底以来)等三个阶段[12]。环评发展阶段同我国改革发展阶段相吻合，在国家改革体制下完成了环评制度的蜕变。党的十八届三中全会提出“紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。因此，新阶段，环评改革需要紧紧围绕政府职能转变这个核心展开，以推动实现市场在资源配置中的“决定性”作用为方向，通过制度的优化设计，处理好政府同市场的关系。

4 改革思考

4.1 环评制度不可替代

有一种观点提出“应该取消环评”，认为环评既不能有效满足群众的环境诉求、又无法切实发挥建设项目环保设计优化的作用，反而给政府部门带来很多管理资源投入，综合起来效益不大，不如取消。

环评制度确实存在很多问题，但是，这并不能掩盖其发挥的重要作用。项目开发建设前进行环境影响可行性分析的科学价值是必要的，是避免“公地悲剧”的重要措施。同时，随着公众环境需求的不断提高，环评制度更需要加强，现在难以提出一项有效的可以替代环评的制度，保障“公共环境权益”不因项目开发而被破坏。环评经过近50年发展，形成了一套完善的管理逻辑和技术标准体系，其科学性及价值性毋庸置疑。因此，不能“因噎废食”，环评制度不能取消，现阶段的工作是如何寻找一种有效途径解决目前存在的问题。

4.2 围绕市场决定性作用、重塑管理关系

德国社会学家马克思·韦伯认为制度是一种行为规则，美国新制度经济学家道格拉斯·诺斯认为制度是一种规则，马克思认为制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物[13]。无论对制度的定义如何，制度因人而产生，是协调人与人之间关系的产物，因此，可以从关系层面来解析制度，从而对环评制度有本质的理解。

从图1可以看出，环评涉及的关系方共有4个，分别为政府、建设单位、环评单位、社会公众。在审批模式下，政府是环评的总牵头人，由政府发出审批、进行监管、协调利益相关方意见；利益获取方的建设单位和受影响方的社会公众并不直接发生关系，不存在“面对面”的碰撞，因为政府的审批行为公众同政府存在“面对面对话”。

图1 审批模式下利益相关方关系图

在市场经济体制下，如何构建让市场起决定作用、政府更好发挥作用的管理模式成为新的课题。在这种思想指引下，政府不应成为市场运转的枢纽，应该充分发挥市场的作用，能让市场决策的事让市场决定，通过市场来调节的关系由市场调节，而政府管理重心是规则制定与规则运行的监督保障。如下图所示，项目是否建设由建设单位决定，因项目产生的利益纠纷由公众同建设单位进行博弈，政府发挥“裁判员”作用，更好发挥公平公正作用。

图2 市场模式下利益相关方关系图

2020年开始的告知承诺审批制改革，是从政府审批制向市场决策制度改革迈出的重要一步，企业承诺能够满足生态环境各项要求，政府部门不需审查、直接发放许可，将审批的责任由政府部门独揽变为“政企共担”。

4.3 市场决策同公共利益的博弈

审批模式下，政府部门主导环评工作，审批过程中政府同建设单位进行博弈，将管理要求融入，实现项目建设同公共环境利益的一致。市场决策体制下，如何保障公共利益被保护是新的挑战。

一是建立科学完善的评价评估体系，将环境管理要求以标准、规范、指南等形式固化下来。在明确准入要求和建设标准的基础上，进一步厘清政府同市场的决策边界。对于环境影响很大、环境风险较高的建设项目，可仍采取政府把关的审批制；对于环境影响较小、风险可控的建设项目，可逐步退出审批模式，由企业自我评价、自我声明、接受社会公众监督的决策模式，风险自担、结果自负，进而将环评由“敲门石”变为企业合法合规运行的“护身符”，作为项目环保设计、运营的基础，转变企业对环评的错误的传统观念。作为市场经济发达的美国，其环评制度即未采取审批制，强化企业责任，发挥了重要作用，可为我们下一步环评相关改革做参考。

二是建立完善、有力的审批后监管体制，将企业是否按要求编制环评文件、是否落实环保要求进行监督。加大执法力度、以儆效尤，通过强有力执法促进企业主动守法。市场体制下，政府强有力的监管是保障市场高效运行的基础。美国政府曾对美国电力公司开出了46亿美元的罚金，是美国政府在环境问题上作出的最严重处罚之一，从环保宣传作用看，其价值远远高于46亿美元[14]。

三是建立便捷的公众救济渠道，充分发挥公众监督手段，促进全社会参与环境治理。美国联邦最高法院认为公众参与为环评制度的核心所在，具有相互沟通、影响行政机构实质决定的作用[15]。环评制度的出发点和落脚点均是公众，公众的充分参与可以有效监督环评制度的落实。公众参与环评治理，一方面要求建设单位做好环评信息的充分公开，另一方面要向公众做好宣传解读、避免非环境利益诉求，在此基础上，政府通过多样的公众参与救济的渠道(包括司法诉讼、非司法救济)，做好裁判，保护公共环境利益。

5 结语

2018年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，虽然我国生态环境质量出现了稳中向好趋势，但成效并不稳固，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期[16]。新的形势下，环评改革被摆上桌面。但是，应该看到，一项制度改革不是一蹴而就的，需要循序渐进式变革，通过不断尝试，蹚出一条适合市场经济的中国特色环评之路。