公路工程建设管理模式研究

何爱军，梁倩

（1湖北交投建设集团有限公司，湖北 武汉 430000；2湖北交投建设集团有限公司，湖北 武汉 430000）

1 绪论

1.1 公路工程项目管理模式国内研究现状

我国在公路建设项目初期，采用的组织管理模式是指挥部管理模式。该种模式可以使政府的行政管理职能得到充分体现，但项目一旦建成，指挥部解散，无法为后续公路工程项目建设积累经验。同时，存在着政企不分、行政命令与科学管理产生冲突，公路项目得不到全过程管理的弊端。

在21世纪初，我国公路工程项目管理模式发生变化，魏瑞（2007年）、刘保健（2008年）、杨帆（2009年）等人在不同时期都分析了代建制在我国的兴起及发展的优越性，指出代建制有必要作为现有公路建设管理模式的有益补充，并阐述了代建制在各省高速公路实际建设项目中的应用。骆汉宾等（2008年）从政府、市场分工的角度，重新分类了三种公路建设管理模式，以政府投资为主的代建制模式、民间融资为主的BOT模式和多种经济成本并存组建国有专门公司的运作模式。同时，近几年PPP模式的发展，为公路工程建设管理模式带来一个新的变化。

1.2 公路工程项目特点与管理关系

公路施工作为一次性工程项目，同时因为公路工程是公共物品，考虑到社会效益和自然垄断性等特性。公路工程项目建设管理特点如下：第一，工路工程是一次性项目，具有较大投资规模，复杂施工条件，项目流动性大，不可移动性和建设过程的相对不可逆性，不确定因素太多等特点。第二，由于公路工程具有社会效益，公路工程项目的质量直接关系到广大人民群众的切身利益，这就需要项目管理把控好质量。第三，公路工程建设项目从策划、规划、设计、施工、运行整个过程，是一个复杂的系统工程。第四，在确保工程质量的目标同时，公路工程建设还需要考虑进度、投资、安全等各方面目标。第五，由于公路建设项目可能涉及多种项目工种，由于各项目参与时间段不同，这使得无法达成目标一致的要求。针对公路工程的特点，对管理提出了如下几点要求。

1.2.1 加强工程项目管理的信息对称性

对于公路工程建设项目，技术工种、参与方较多，施工技术由于环境的变化变得复杂，在项目管理中加强信息管理显得尤其重要。从以前的公路工程项目来看，项目各部门无法实现信息的交互，沟通出现问题，实施阶段所接触到的信息不一致，常常导致工期延误，项目施工效率下降。

1.2.2 在公路工程项目管理中加强各参与方的紧密性和联系性

由于公路工程管理模式的特殊性，难免造成工程的前期决策、设计、施工管理等由项目个参与方分别进行，各自行使管理职能，造成项目各个阶段脱节，目标不一致，工序得不到相应的对接，项目各阶段联系不够紧密的问题。所以要求管理模式，加强对项目各过程协调控制，加强项目各参与的紧密型和联系性，避免各自为政。

1.2.3 加强管理，保证项目各参与方目标一致

公路工程是属于基础公共项目，在项目管理的各个阶段，每个参与方支队各个阶段负责，而不是项目的整体目标。各自独立管理，每一个参与方的目标不同，造成建设项目的积极性和动力严重不足，达不到预期的项目效果。

1.2.4 精益管理，实现公益服务功能

公路工程项目是公益性基础设施，最根本的目标还是服务于人民群众，这就要求管理者在项目实施阶段，充分考虑各阶段需要实现的公益服务功能，通过各阶段的集成，使公路工程社会效益达到最大。要有总体调控观，细处入手，实现精细化管理。

2 公路工程建设管理模式

现行的公路管理模式，依据政府和市场职能的不同，可以归为四类。

2.1 指挥部模式

所谓的指挥部模式，是根据项目需要，由政府方临时组建，项目参与人员根据需求从公路建设系统各单位借调。政府直接进行项目的组织管理，负责公路工程项目设计、采购、和施工管理以及后期的移交工作。有利于政府将所有的权责融于一身，促进项目更好地完成。但是存在由于政府管理的局限性，缺乏专业化的建议和管理，同时对项目从业人员缺少激励机制。

图1 指挥部模式

2.2 代建制模式

公路工程中的代建制模式，是政府通过招标，寻找具有项目管理经验和能力的项目单位，负责完成业主委托的公路工程施工过程中的组织、协调公路工程项目的设计工作、投资控制以及质量和进度的任务。委托公司跟政府方签订代建合同，进行公路工程项目的管理工作，核心目的是为政府方提高公路工程的施工质量和成本控制。

图2 代建型管理模式

2.3 总承包项目管理模式（EPC模式）

在现行的公路工程管理模式中，总承包模式应用也是较多的。总承包项目管理模式，是指政府将公路工程的全部过程委托给项目公司的一种组织管理模式。总承包商负责公路工程项目的全部设计、材料采购、施工过程、运营交付的全过程。在征得政府方同意后，总承包商也可以将部分项目发给其他单位，由总承包商负责。这种模式主要是在于合同约定方式，在与业主（政府方）签订合同时，直接进行总价的确定，这是合同中最重要的内容。同时，业主需按时向总承包商进行资金的筹措和按时付款，以保证项目的顺利进行。

图3 EPC总承包管理模式

2.4 建造—移交—运营模式（BOT模式）

该模式主要应用于由政府负责建设，并采用市场化投融资模式的公共基础设施建设。在这种模式下，政府部门可以从国内外市场广泛吸收私有资本，通过法律或者相关政策授予项目公司特许经营权。由该公司负责融资和组织建设，建成后负责运营并获得相关收益。当特许期结束时将项目管辖权移交回政府。该模式减轻了政府的投资压力，又能充分利用民间资本及其高效的建设管理经验。缺点在于政府对项目公司的建设及经营过程管理较难，增加了项目风险。

公路建设管理模式比较 表1

图4 BOT模式

3 PPP+EPC公路工程管理模式

结合上文分析，传统的几种公共基础设施建设管理模式各有利弊，近几年PPP模式的兴起，为公路等公共基础建设带来了管理模式的转变。PPP项目是政府与社会资本方就提供公共基础设施或服务签订长期合同，社会资本方在其中承担重要的融资及项目管理责任。PPP项目的核心就是找一个能够为政府分担经济压力，事务压力的机制和模式，吸引同政府体制外的雄厚社会资本，去完成政府没有足够的资金去完成的关系国计民生的项目。

在未来公路工程建设管理模式发展中，考虑到公路工程业主方一般是政府，为了实现全过程管理以及目标的协同，同时需要加强信息协同和权责明确，在招标过程中，EPC总承包商可以通过PPP投融资的方式介入项目，这就构成了一种新型的运行管理模式——“PPP+EPC”建设管理模式。

3.1 “PPP+EPC”模式及特点

3.1.1 “PPP+EPC”模式简介

即政府（招标人）在确定投资人的同时将该企业或联合体定为项目总承包商，避免二次招标，有利于政府对公路工程项目前期阶段的准备工作和融资阶段完成的效率，同时对公路工程项目全寿命周期的各个环节进行把控。“PPP+EPC”模式下的总承包商不仅要承担类似PPP项目合作伙伴的融资角色，同时还要承担公路工程项目的设计、施工和运营的任务，该模式下的总承包商的收益通过政府对于公路的运营，按照合同约定获得回报，避免了像BOT模式下，项目方可以获得暴利。在此模式下，至关重要的是选择合适的总承包商，总承包商的选择决定了项目实施的好坏。因此，对于政府而言，如何选择“PPP+EPC”项目的总承包商，需要重点把控，为后期项目的建设奠定坚实基础。

3.1.2 “PPP+EPC”特点分析

①有利于节约项目建设成本

在公路工程项目建设初期，社会资本方和政府利益是一致的，共同参与项目的识别、可行性研究、融资等前期过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短了前期工作周期，使项目费用降低。政府仍具有决定性作用，只有政府方认为该公路工程项目可以投入建设，社会资本才能开始获得收益，因此，社会资本方会主动有效降低成本。

②项目各参与方目标一致，权责明确

投资人或联合体通过EPC方式参与公路工程项目建设，通过对建设过程合理控制，便可以获得施工阶段的利润，降低了单纯采用PPP模式投资带来的风险，使项目投资股东各方在追求投资效益、控制成本、质量和工期目标方面趋于一致。

③有利于项目全过程管理

对于该模式应用于公路工程项目，可以实现项目的全过程管理，避免了项目各参与方利益不一致，对公路工程项目造成的潜在危害。将融资、设计、采购、施工和运营相互融合，避免以前脱节的矛盾，充分发挥投资人或联合体集成管理优势，融合投融资实力、设计能力、建设能力、成熟的采购网络等专业模块，进行整体统筹安排。

3.2 “PPP+EPC”实施路径

该模式的根据投资人情况不同，可以分为好几种实现方式。本文重点讨论单一和联合体社会投资人同时具有相应的设计和施工的相应资质情况。政府通过PPP模式吸引社会资本，中标之后的投资人或者联合体与业主方共同成立一个项目公司。由项目公司与中标的投资人或联合体直接签订EPC总承包合同，该公路工程的项目设计和施工由总承包商负责，同时在征求到项目公司同意之后，总承包商也可以将部分项目设计和施工业务再发给给具有相应资格的设计单位和施工单位，再发包过程中不需要进行招标方式。

图5 PPP+EPC运作流程图

4 “PPP+EPC”运行建议

4.1 “PPP+EPC”承包商选择指标

见表2。

“PPP+EPC”承包商选择评价指标 表2

4.2 提高公路“PPP+EPC”项目招标文件的专业性

对于“PPP+EPC”将社会投资人与EPC总承包单位合并招标，所以对于文件的规范就很重要，要同时考虑到两种身份的核心利益，这在一定程度上无疑增加了编制文件的专业性。换句话说，在招标文件编制时，如果重点考虑投资人的投资融资能力，同时还兼备EPC总承包资格，对于项目的实施还是有一定的风险的。因为没有通过竞标的方式去筛选EPC总承包商，其专业水平能力到底处于何种水平，是要画一个问号的，而公路工程对于专业技术的要求是很高的，涉及公共基础项目，一定要保证其质量。对于这种问题，上面谈到的考核指标虽然能提供一定帮助，但未来的发展还是很需要完善的。

4.3 “PPP+EPC”要合理设计定价及合同结算机制

结合EPC报价方式，可以设定一个合同价格，一般不予调整，再灵活的设置相应的处理机制，可以简单理解为成本加酬金的方式。具体到公路工程“PPP+EPC”项目中，比如，在公路项目工程前期确定阶段，根据公路工程一次性、建设过程不确定性太多，建设标准和投资规模确定难时，可以参考成本加酬金的方式编制合同用于定价，以激发社会投资方通过优化设计节约成本的方式提高利润空间。

5 总结

公路工程建设项目的施工工艺具有技术复杂、管理工作难度高、工作量大、项目参与方众多的特点，其建设管理模式存在政企不明，权责不清，资金来源无法保障，无法对各参与方很好地管理，参与方建设目标不一致的问题，采用“PPP+EPC”模式能够很好地避免这些不足，弥补传统项目管理模式的不足，它是PPP模式的衍生，在得到政府的支持的同时，还能缓解经济压力，同时明确政府和各参与方的项目责任，使公路工程项目更好地完成建设，达到预期的经济效益和社会效益。同时，采用EPC模式，可以使项目参与方的信息交流更加通畅，建设目标一致，优化项目的建设效率，提高项目施工质量，使经济利益和社会效益实现最大化。但是目前“PPP+EPC”模式还存在很多问题需要进一步完善，以推动大型公共建设项目的整体水平的提升，实现全面发展。