营商环境优化的适应性机理及系统化治理研究

摘要：营商环境是经济复杂适应系统内部的整体环境，是市场主体之间、市场主体与公共管理服务主体之间的交互关系集合，其复杂性内生于“市场——公共管理服务双子系统”及其主体行为的适应性及非线性。其中，市场子系统与公共管理服务子系统在功能定位、运行机理及机制等方面的不一致性甚至矛盾性，给优化营商环境带来了内生性的困难。要解决这些问题，必须从深化市场化改革，推动公共管理服务子系统及其主体主动适应并跟上市场子系统及其主体的进化，特别是要跟上信息化的步伐，以市场及其主体为中心，大力支持市场社会组织发展并促进它们自组织、自治功能的发挥，构建市场、社会和政府协同推动改革创新、共建共治共享营商环境的平台体系和工作机制，以此不断完善市场治理体系、提升市场治理能力，更好地发挥政府作用，支撑服务市场在资源配置中真正发挥决定性作用。

关键词：营商环境；复杂适应系统；市场化改革

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）02-0089-06

作者简介：樊志宏，武汉市社会科学院院长，博士。

2001年世界银行正式提出“营商环境”一词，并逐步建立起一套衡量和评估各国私营经济发展环境的指标体系。近年来，国内对营商环境优化工作愈发重视，从中央政府到地方出台了一系列法规文件，并开始尝试对主要大中城市的营商环境情况进行年度排名。经多年努力，中国营商环境在世界银行的排名持续攀升，成绩有目共睹。但是，相对于全球先进国家和地区来说，我国营商环境与其差距仍较为明显，国内很多地区或城市的优化营商环境工作仍然处于“头痛医头、脚痛医脚”的状态，人治大于法治、基层组织自我优化动力不足等被动局面使得进一步提升营商环境普遍面临较大困难。

总体而言，目前国内外关于营商环境的研究基本上以实证研究居多，对于营商环境的本质内涵、演进规律、发展趋势等理论方面的规范性研究则相对较少。优化营商环境理论和政策研究的不足一定程度导致了上述实践层面困难的产生。因此，本文试图在优化营商环境理论研究方面进行初步探索，尝试运用“复杂适应系统理论”来分析营商环境的市场化本质属性、优化营商环境的难点所在及关键抓手等问题，以期为国内各城市加快优化营商环境并早日达到国际一流水平提供有益启示。

一、营商环境及其优化的本质内涵

1.营商环境的本质内涵

约翰·H·霍兰（2019）认为“复杂适应系统（CAS）是由用规则描述的、相互作用的主体组成的系统”“任何特定的适应性主体所处环境的主要部分，都由其他适应性主体组成。”[1]因此，一个复杂适应系统的内部环境，可看作是该系统各主体在适应性行为过程中发生的相互关系的总和。系统环境因组成系统的个体特质而异。每个主体所身处并面对的系统环境，就是其与其他主体曾经发生过或可能会发生的关系总和，而其适应行为就是调整自己以适合这个环境的过程。

现代市场经济体系是个典型的复杂适应系统。按照世界银行的定义，营商环境是指市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和。因此，营商环境可以看作是经济系统的内部整体环境，它是由经济系统每个主体的适应性行为所组成的，同时又影响着系统内每个主体的适应性行为（即该主体的经济活动）。因此，研究经济系统中各主体之间的交互关系是加快构建良好营商环境的基础。

为了简化分析，我们将组成经济系统的主体分为两类：一类是市场主体，构成市场子系统；另一类是公共管理服务主体，构成公共管理服务子系统。以此为依托，本文构建了分析经济系统营商环境的“市场-公共管理服务双子系统”的基本框架。在这一分析框架下，经济系统的营商环境本质内涵就是市场主体之间、市场主体与公共管理服务主体之间的交互关系集合，它既包括公共管理服务子系统提供的服务环境，也包括市场子系统自身发育形成的市场竞争环境。对于具体的市场主体而言，其所面临的营商环境，就是与其他市场主体和公共管理服务主体发生的交易或合作关系的总和。

市场子系统决定社会财富的创造与分配。这一过程依赖于市场主体之间的竞争与合作，遵循的是效率优先原则。其中，各经济主体的决策与执行都是自主、分散进行，追求自身利益的最大化，即以最小的投入（成本）争取最大的产出（效益）。因此，市场子系统是“自下而上”运行的。

公共管理服务子系统决定社会公共产品与资源的创造与分配，是经济系统稳定健康发展的关键支撑。社会公共产品的生产分配过程首先遵循公平优先原则，以社会公共利益的最大化为目标，主要依靠“自上而下”运行的行政科层组织来推进决策与执行。其次，公共管理服务子系统突出进步和发展导向，以此来服务于整个經济系统和社会系统的进化。这套子系统提供的公共服务主要包括：公平有序的市场竞争环境、稳定和谐的社会环境、可持续的生态环境等。

从经济系统的运行状态来看，市场子系统在资源配置和财富分配中居于主导地位，发挥着决定性的作用，而公共管理服务子系统则是处于辅助支撑的位置。后者的适应性行为是依循、服务于前者的适应性行为而发生的。

2.营商环境优化过程的本质内涵

复杂性是复杂适应系统的本质属性，其内生于系统中各主体适应性行为的灵活多变。各主体的适应性行为，是其调整自我以适应环境、达到个体目的的过程。因此，适应性是复杂适应系统中各主体的本质属性。当大量主体的适应性行为自下而上演化发展时，就会形成规模效应从而递增性地增加整个系统的复杂性。

经济系统的复杂性，来源于诸多市场主体和公共管理服务主体的适应性行为集聚起来产生的非线性规模递增效应。经济系统的复杂性，给营商环境系统的持续优化带来了难度，而且这种难度随着经济系统规模扩张而呈非线性递增态势。

基于前文关于市场子系统在经济系统中主导地位的分析判断，评价营商环境的优劣，必须站在市场主体的立场上进行评判。从市场主体的个体角度来看，优良的营商环境应更有利于其实施适应性行为，也就是更有利于其适应其他主体的变化、调整优化自身行为从而获取更多自身利益。从市场主体的群体角度来看，优良的营商环境应该是各市场主体与公共管理服务主体之间都能更好地相互适应。综上所述，营商环境的优劣，既取决于市场子系统，也取决于公共管理服务子系统；营商环境中存在的问题，既可能产生于市场子系统，也可能产生于公共管理服务子系统和市场子系统之间的不协调。

市场子系统在营商环境建设中的角色定位与作用，一直以来没有得到足够的关注。从个体角度来看，在一个市场主体跟其产业生态链上的其他市场主体进行竞争或合作的过程中，它能否低成本、高效率地适应其他相关市场主体的行为，构成了其判断营商环境优劣的一个重要方面。从区域角度来看，如果该区域经济系统中的市场子系统发育不完善，市场主体数量少、规模小，市场竞争不完全、不充分，产业及企业组织现代化程度较低，企业家群体市场意识不强，那么这一区域的资源配置和财富创造效率必然是低下的，其营商环境也必然不利于市场主体发展。因此，营商环境的优化过程，实质上也是市场主体不断壮大发展与市场子系统不断进化与完善的过程。

公共管理服务子系统在营商环境建设中的角色定位与作用是学界一直以来关注的中心问题。就这一系统而言，关键是不断优化公共管理服务主体的适应性行为，以更好地服务市场主体的适应性行为。从这个角度来说，在经济系统中，更好地发挥政府作用，其根本目的就在于支撑、服务好市场在资源配置中发挥决定性作用。

二、影响营商环境优化的系统内生冲突

现实中，营商环境难以达到市场主体期望的根本原因就是市场和公共管理服务两个子系统的错位，前者退到了从属辅助的位置，由后者发挥决定性作用。这种现象的存在，一方面是由于原有计划经济体制的痼疾根除不够、市场化改革不到位；另一方面则源于市场子系统与公共管理服务子系统在功能定位、运行机理及机制等方面的不一致甚至存在矛盾。前者是历史原因，需要不断深化市场化改革。后者则表明，营商环境优化的难点是经济系统所内生的，具有原发性、固有性、必然性等特性，需要不断改革完善市场治理体系，提升市场治理能力。

现有研究和实践主要是围绕第一个方面的因素展开的，而对后者则鲜有分析。依托“市场-公共管理服务双子系统”分析框架，我们可以看到市场子系统与公共管理服务子系统之间，主要存在以下三个不一致性甚至矛盾：

1.公共管理服务子系统进化滞后于市场子系统

经济系统作为一个复杂适应系统，其进化过程必然也是以自下而上为主的。市场主体的行为是在与其他主体交易合作时自发调适的，因此总是居于变化的最前沿和最早期，在经济系统进化中扮演着自变量角色，发挥着动力源作用。而公共管理服务主体是服务市場主体的，其行为必然要因后者的变化而变化，因此往往会滞后于市场子系统的进化。公共行政部门如果不能及时跟上市场及其主体进化的步伐，其所提供的公共服务和环境就无法更好地服务于市场子系统发展的需要，进而阻碍整体系统的进化。脱胎于工业时代的公共管理服务思维、路径和体系进入信息时代后，必须顺应时势而变。数字经济时代下公共行政部门必须着力打通信息壁垒，利用信息技术增强企业创新动能，创造良好发展机遇，为持续优化营商环境搭好制度框架。

2.市场与公共部门决策模式潜在冲突

营商环境是企业发展的外部生态环境系统，企业要与这个系统持续发生相关生产要素及产品服务的交易，营商环境的优劣主要就反映在这些交换、交易行为的难易上。企业之间生产要素及产品服务的交易，是基于每个企业自主决策的分散决策执行过程，是依托于市场的一个竞争性配置过程，交易双方的价值理念、行为逻辑和模式是类同的，即都是出于盈利最大化的考量。而公共管理服务部门的服务供给是一个自上而下的执行过程，是追求全社会利益最大化的。公共管理服务部门在向企业提供有关公共产品与服务时，由于出发点不同而导致的决策模式差异可能会与企业在价值理念、行为逻辑和处事模式等方面存在冲突。如果公共部门过于强调坚持自身的理念、逻辑和模式，将自身理念强加于企业，就会束缚企业的发展潜力。

3.公共部门与市场的激励机制存在差异

市场主体的激励主要来自竞争获得的收益。对于每个市场主体来说，市场竞争所带来的激励和约束都是与其经营优劣直接相关的，是即时反馈的，只有尽全力把自己的产品或服务做得比竞争对手更好，才能够在市场竞争中获得更多份额，从而赢得更大的生存发展机会。身处这样的强激励和强约束竞争体系中，市场主体自然也会对营商环境有着相应的个性化、即时性要求。

营商环境具有社会公共品的一般属性。对于其优劣变化，较难以精确追溯到公共管理服务部门的具体个体的具体贡献，因此对公共部门工作人员的激励往往是间接的、针对性不强，因此会导致出工不出力、服务态度不好等搭便车行为，甚至出现寻租、贪污腐败等败德行为。

激励机制的一强一弱冲突，构成了营商环境需求方和供给方之间固有矛盾的一个重要来源。公共管理服务部门，特别是直接服务于市场主体的部门和岗位，不可避免地、经常性地面对这两套激励机制之间的矛盾冲突。一方面，它们要服从于刚性的制度规范，服务提供更多体现一般性、普适性和时滞性，而非市场主体所期望的具体化、个性化、即时性服务，因而造成市场主体的心理落差从而影响公共部门公信力。另一方面，如果制度规范的刚性不足，即制度有漏洞或执行不到位，他们又可能会由于激励机制的不足转而追求自身个体或小团体的利益，采取搭便车甚至败德行为，损害营商环境及社会的总体公共利益。

三、良好营商环境的系统化治理路径

营造良好的营商环境，就是要不断提升市场治理能力、完善市场治理体系，以最大限度解决或克服以上所述“市场-公共管理服务双子系统”之间的三方面不一致甚至矛盾。各级政府必须准确把握经济系统演进的规律和趋势，积极主动采取行动，以促进经济系统进化为导向，以不断适应市场子系统及其主体适应性行为的变化、进化要求为出发点和落脚点，着力解决制约经济系统进化的一般性、关键性问题，以此提升公共管理服务子系统及其主体行为的适应性，提升营商环境对经济系统进化的贡献能力。具体来说，有以下四个系统化治理要点：

1.坚持市场子系统核心地位

这是由市场子系统在整个经济系统中的地位和功能作用所决定的。具体而言，就是要服从市场在资源配置中的决定性作用，尊重市场主体的主变量地位，把维护市场公平竞争秩序、保障市场发挥决定性作用、促进市场主体自主发展，作为一切公共管理服务的出发点和落脚点，并以市场及其主体为中心来构建公共管理服务的闭环。

但是，以市场子系统为中心并不意味着对市场及其主体放任不管。对此，公共管理服务子系统还必须深化对市场经济关于人性基本假设前提的理解和认知。一方面，公共管理服务子系统既要最大限度尊重并释放各类经济主体的自我发展动力，让其在追求自我利益最大化的过程中，不断促进整个经济系统的财富增长和发展进步。另一方面，公共部门也要严格约束并打击市场主体损人利己的行为，以维护市场公平竞争秩序环境。

2.大力培植市场社会组织发展

市场主体的进化，更多是其适应市场竞争环境的自我调适过程；市场体系的完善，则是众多市场主体相互适应、共同进化的结果。根据前文对公共管理服务子系统与市场子系统差异的分析，对于如何加快促进市场体系自身的成熟，可以得出以下推论：市场体系的成熟更多地是靠市场和社会内生力量驱动下的进化，而不是由公共管理服务子系统及其主体培育出来的。在这一过程中，行业商会、协会等市场社会组织发挥了关键的桥梁作用。姑且不论欧美发达国家市场经济演进的历史经验，仅从汉口从明末到民国初年发展成为国内仅次于上海的商贸中心城市的历史，我们就可以充分认识到这一规律。学者罗·威廉在《汉口：一个中国城市的商业和社会（1796—1889）》一书中揭示出，清中后期汉口地区的强社会自治是支撑汉口发展成为一个百万以上人口大都市的关键。

从组织效率与公平角度来看，组织起来的市场社会组织必然要比散沙式的市场主体群落，更易于公共管理服务部门与之进行沟通、管理或服务，也更有能力保障绝大多数市场主体获得公平竞争的机会。具有成熟自治能力的市场社会组织，在以个体利益最大化为导向的市场主体与以公共利益最大化为导向的公共管理服务部门之间，构建起了一条缓冲带和沟通协调渠道，以协商调和两种导向引发的内在矛盾冲突，使得在保障效率的前提下实现更广泛的公平，有利于整个经济系统及其个体的共同发展进化。

3.加快公共部门信息化建设

信息技术发展带给经济系统的，绝不只是量变，而更多是质变，它大幅降低了人类社会经济活动的交易成本、提升了整体效率。由此引发的延伸变化是，那些原有工业时代而生的经济业态模式和制度规范，逐渐变得不再合理，面临着结构重组甚至消亡的局面。

当下，在信息化浪潮的推动下，市场及其主体所具有的自发調节特性，已使得其相当规模、相当程度地进化到信息时代更高维度的经济形态。相对而言，公共管理服务部门在信息化上则落后明显，许多治理思维、规则、方法、手段还停留在工业文明时代。上文的分析表明，这种滞后具有其内在必然性，营商环境的优化进程必须对抗这种必然性，通过更大力度地推进数字政府建设，构建起与信息时代发展需要相匹配的治理体系和能力。

推进公共管理服务部门的信息化要突出两个重点方面：一方面，要加快推动公共治理领域的数字化，加快与经济社会领域的数字化形成呼应并融合成闭环。这对于构建信息时代完整的社会经济数字孪生系统至关重要，也是目前存在的主要短板。其中，重点包括一体化的政府大数据中心、城市大脑和感知神经网络建设等。另一方面，要加快推进公共管理服务部门组织和流程的重构优化。随着信息化的全面推进，公共管理服务子系统中的很多内设部门、机构和工作流程环节，也会在信息化新路径下成为系统的“冗余”，甚至是“累赘”。因此，优化公共部门机构设置、职能配置、工作流程，实质上是整个系统进化的必经之路。

4.构建多主体联动共建机制

营商环境作为经济系统内在的整体环境，其优化本质就是系统中各类主体的协同适应行动。这个行动目前主要是由政府部门来发动的，但其取得实效的关键却在于市场及其主体是否真正占据核心地位，起着决定性作用；市场社会组织是否能够充分发挥并发展自组织的自治功能，以及公共治理数字化和政府组织流程优化是否能够很好地跟上系统进化步伐。要实现以上这些关键要点，就需要构建一个能够容纳政府、市场主体和社会组织合作协同优化营商环境的平台载体，并能够市场化、社会化地推进。换言之，优化营商环境工作绝不能成为政府的独角戏，而把环境中的市场和社会主体排斥在外。欧美国家从实践中提炼出来的“市场-社会-政府”创新三螺旋治理模式、美国国防创新委员会、以色列创新局及首席科学家制度等，是这类平台载体和工作机制的典型代表。

近年来，我国也开始尝试这方面的改革创新，比如武汉东湖高新区的政策众筹等，但是总体而言突破不够，创新性不强。因此，要营造好市场化的营商环境，必须把这方面的探索和突破作为下一步市场化改革开放的重点。通过构建起协调联动的平台和通道，让市场意识、企业家精神和经验能够更为直接地融入政府工作中，使得各类营商政策链条闭环能够真正以市场及其主体为出发点和落脚点，既能维护好体现竞争公平的制度规范体系，又能为发展进化留足包容的弹性空间。在此基础上，进一步确立市场化改革自下而上的动力传导主通道地位，优化基于市场良性竞争原则的基层政府竞赛规则，完善基层政府的分散决策执行机制和合理的激励相容机制，从而推动基层政府能够在市场社会一线、以更短的决策执行链条和更快的效能，适应、服务好市场及其主体的发展需要，从而形成体现更高效率和公平的高质量营商环境，以持续推进经济系统的高质量进化发展。

参考文献：

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实习编辑：肖丽芬