高校内部控制风险与对策研究

张颖萍 张琳梓

（哈尔滨工业大学 黑龙江哈尔滨 150001）

一、引言

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》是推进国家治理体系和治理能力现代化的行动指南和纲领性文件。高校治理体系是国家治理体系的重要组成部分，高校内部控制水平的提升和完善对推进国家治理体系、治理能力现代化具有重要作用。高校不仅担负着教书育人、科学研究、知识传播等崇高使命，而且承担着保护国有资产、合理使用社会资源的责任，定期开展内控风险评估、理顺工作机制、健全组织运行、强化业务管理，是实现高校人才培养、科学研究的重要制度保障。

高校内部控制风险评估应主要围绕单位层面和业务层面展开，以全面性、重要性、客观性、风险导向、制衡性为原则，其目标是明确内部控制的基本要求和重要内容，围绕内部控制的关键信息点开展内部控制体系建设，发现现有内部控制体系的薄弱环节和不足之处，针对薄弱环节建立健全内部控制体系，确保高校内控体系更加科学和高效地运行。本文以E高校为例，针对其内控工作存在的风险，从单位层面、业务层面提出合理化建议，旨在进一步完善内控工作体系，有效地防范风险，提升高校治理现代化水平。

二、E高校基本情况

E高校是首批进入国家“211工程”和“985工程”建设的大学之一，是一所以理工为主多学科协调发展的国家重点大学，拥有一校三区，2017年入选“双一流”建设A类高校名单。E高校现有职能部处21个，直属机构12个，学院（部）24个，校属研究机构7个，其中职能部门下设科室、中心近100个，各部门、科室、岗位共同维系和推进实现学校“双一流”大学建设，全面服务于国家前沿领域研究和国民经济建设目标。

E高校在单位层面和业务层面建立相关的经济运行制度共计70余项，在制度层面上保障着学校的教育、科研、国际交流等事业的正常运行。E高校内部控制体系建设旨在保证经济活动、业务活动合法合规，保证财务信息真实完整，保证高校资产安全、高效利用，防范高校相关经济活动、业务活动风险的发生，预防教育、科研腐败等违法行为，提高高校教育治理现代化水平，保障“双一流”建设战略目标的实现。

三、高校内部控制风险分析

（一）单位层面风险分析

1.组织架构情况。作为单位层面内部控制的有机组成部分，组织架构在内部控制体系中处于基础地位，根据内部控制相关要求，结合校院两级治理体系，E高校在2016年已经建立内部控制领导机构和内部控制工作机构，领导机构即内部控制工作领导小组，负责组织制定学校内控体系全面建设的实施方案、协调解决重大事项、监督内控工作全面开展。内控工作领导小组下设“内部控制建设联合工作办公室”，设在计财处，负责学校各单位内控工作的推进、督促、指导和检查等工作。E高校按照全面性、重要性、制衡性、责权利统一的原则设置的组织机构如图1所示。但由于学校的内控建设仍在不断推进过程中，内部控制工作的跟进尚未形成内控领导小组和内控办公室的定期会议机制，2018年后内部控制工作基本停滞不前。内部控制工作是全面性较强的工作，单靠计财处一己之力，“小马拉大车”的情况难以避免。

图1 E高校组织机构及职责分工图

2.岗位设置情况。目前E高校的计财处、科工院、审计处、基建处、国资处、纪委办公室等部门已经完成岗位职责梳理工作，实现了岗位职责的初步落实，但仍然存在部分关键岗位职责尚未落实的情况，主要体现在未设置绩效评价岗和存货管理岗等重要职责岗位。不相容岗位职责划分不够明确，很多关键行政岗位是优秀教师一人双肩挑，既是教授又是院长或处长，一手抓科研一手抓行政，身兼多职难免精力受限，从内控视角上分析，权利泛化现象不利于防范风险和舞弊行为，不利于高校“双一流”建设目标的实现。

3.信息化系统现状。目前，E高校在智能化办公方面发展较慢，仍沿袭传统的办公模式。虽然E高校已经建立健全财务核算系统、财务预约系统、工资薪金系统、资产系统、科研系统等，但信息化系统尚未覆盖全部业务，并且信息系统各模块之间数据衔接尚未完善。比如，基建业务的内容专业性较强、复杂程度高，然而尚未建立专门的基建业务系统；合同传送暂时尚未实现预算、核算与合同审核、采购等业务模块相衔接。部门系统、上下级审批业务数据传送断层，容易造成资金流、业务流、信息流不一致，不利于业财一体化，不利于提高信息沟通效率和效果。

4.监督机制评估情况。依照《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会[2012]21号）的要求，高校应当定期对经济活动进行风险评估，内审部门应当定期或者不定期对高校内控体系的建立与执行情况进行监督。目前E高校的内部审计范围仅局限于财务收支审计、预算执行审计、领导任期经济责任审计、科研经费审计和工程建设项目审计等方面，对内控建设的定期风险评估机制尚未形成，很少进行内控建设执行的有效性审计，缺乏对经济活动的定期风险分析，无法对潜在的风险和漏洞进行预警和防控。

（二）业务层面风险分析

1.预算管理情况。虽然E高校紧跟国家政策不断完善科研经费预算管理制度，但仍存在以下问题：（1）项目库管理制度中未明确规定审核流程、审批权限、涉及表单等内容。（2）科研人员对项目申报、论证准备不足，加之对财务知识的理解有限，导致预算编制不科学、不准确，后期执行时对预算频繁进行结构性调剂，极大地降低了预算的前瞻性和科学性。（3）虽然制定了预算绩效评价管理办法，但迟迟未实施，预算绩效评价的实施、运行流程不明确，缺乏刚性，降低了预算的工作效率和约束作用。（4）校内预算动态管理机制尚未建立，校内部门申报的项目未纳入项目库管理，不利于资金的合理、科学分配，降低了资金的使用效益。

2.收支管理情况。E高校收入支出管理办法在一定程度上已经实现制度化，但依然存在以下问题：（1）项目拨付环节，经费到账后数据传输不及时导致在科研系统不能及时认领经费。经费下拨环节，仍然是Excel电子表格录入，经科工院审核交由计财处手工入账，流转环节均为手工操作，差错率高。（2）预借发票回款可能跨月、跨季度、跨年，甚至可能出现经费不到账情况。（3）学生收费系统尚未与财务核算系统对接，会计核算仅仅对应到本科、研究生收费总数上，未细化到学院、专业等明细数据，博士、联合培养等依然是手工核算数据。（4）支出方面存在真实发票、虚假业务套取科研经费现象，甚至存在将外协费转拨至经费负责人自己开设的公司的情况。

3.采购管理情况。通过分析E高校与采购相关的制度可以发现，现行制度存在部分内容缺失、管理不完善等风险。（1）缺少公开招标金额30万元以下采购项目的管理细则，仅对责任主体进行明确、招标采购内容进行公示，尚未对采购合同、采购过程等进行管理和控制。（2）未对供应商数据库建立完善的进入、退出机制。（3）尚未建立招标代理机构数据库，在代理机构采购项目不断增加的情况下，不利于公平、公正、公开选择代理机构。

4.合同管理情况。随着高等教育事业的快速发展，教育、科研、工程、后勤等经济活动大幅激增，与此同时带来很多合同风险和合同纠纷。E高校现有合同管理办法主要存在以下问题：（1）合同谈判记录作为合同重要的佐证材料，尚未明确合同谈判记录相关工作，从而影响合同谈判效果。（2）合同结算方式未与预算、收支有效衔接，合同执行提前、滞后付款都会造成合同管理与预算管理、收支管理相脱节。（3）尚未建立合同纠纷管理相关制度，当突发合同纠纷事件时，难以保护学校利益不受损害。（4）部分责任人为了规避合同招投标，故意将合同金额拆分，学校难以防控拆分合同风险。（5）E高校各学院、各部门对招投标金额以下的合同未经授权对外签订合同，合同签章的使用主体部门需要进一步明确。

5.资产管理情况。E高校施行的国有资产管理条例存在部分管控内容缺失以及标准不够明确等风险。（1）E高校实验材料实行科研项目人员谁用谁采购，没有建立低值易耗品管理制度，仅在形式上填写材料验收单，出入库形同虚设，存在资源浪费的风险。（2）缺少对外投资的具体管理制度，不利于高校防范和控制对外投资风险的发生。（3）缺少固定资产配置、维修、报废、盘点、报告等方面的管理办法，对资产实际存放位置管控不到位，资产处置与实际情况脱节。（4）缺少无形资产登记入账、无形资产评估标准以及无形资产处置的相关规定，不利于保障学校无形资产的安全完整。（5）对部分校办企业的监管不到位，企业重大事项变更很难实时掌控，对外投资审批权限设置不科学，不利于决策的有效性。

四、高校内部控制体系优化对策

（一）单位层面的内控优化

1.优化组织架构。E高校应将内控工作领导小组工作会议常态化，定期组织召开内控工作相关会议，推进内控工作的执行和完善。应单独成立内部控制工作联合办公室，专人专岗，定期召开内控工作办公室会议，梳理内控工作存在的问题，协调各部门内控工作的运行落实。

2.细化岗位设置。内部控制岗位职责的优化是内控工作的基础，E高校应补充设置关键岗位，充分考虑岗位设置、人员编制、任职资格的协同性，例如设置绩效工作专职岗，来保障内控工作绩效评价的有效性。落实岗位责任制，将现有岗位职责细化管理，关键岗位职责落到实处，通过业务流程图将职责划分清晰，尽量避免一岗多责、权责不清的情况。对内控人员队伍定期进行专业培训，不断更新内控人员的知识结构，使其掌握前沿理论，紧跟政策形势变化，提高其综合素质，达到胜任其职的效果。

3.构建信息化系统。信息化系统可以将内控的理念、流程、方法等因素通过信息化的手段固化在信息系统中，从而实现内控管理的系统化、常态化，通过信息系统的建设，不仅可以将结构化的数据高效对接传输，还可以实现“业财一体化”管理。E高校应对已有的信息系统进行升级、完善，补充缺失的控制模块，对尚未实现信息化管理的业务，尽快建立健全相关业务信息化系统，为数据的对接和共享提供基础。同时，对子系统进行必要的整合，以统一的口径、标准将各模块间的数据整合衔接，进一步实现数据的交互和共享，减少数据壁垒，提高信息沟通的效率。充分利于信息系统的准确性、时效性和相关性，降低人为出错的概率，动态掌握预算指标、执行情况、资产的存量和增量等数据信息，为经济活动提供更加合理、科学的决策依据。具体如上页图2所示。

图2 信息系统设计图

4.强化监督机制。内控工作的监督管理机制是内控工作建设“安全着陆”的重要保障。E高校应依据学校内部业务运行的逻辑，对特殊业务、关键流程进行不定期风险评估，同时定期对学校整体运行进行风险评估，发现问题及时整改，降低风险损失；进一步加强内部审计、外部中介机构对学校的审计、巡视工作，二者应该相互促进、协调一致、有机结合，进一步将权力的运行放在制衡和约束的框架内。

（二）业务层面的内控管理

1.完善预算管理内部控制。E高校应针对校内预算建立项目库入库、退库机制，明确立项审核流程及权限。参照部门项目库管理，厘清项目入库、项目分类、项目排序、项目清理四个主要方面，细化校内预算项目库动态管理，结合E高校长远发展规划，提升资金配置效益。完善绩效工作评价机制，深化预算绩效改革，建立科学、合理的绩效评价体系，明确绩效考核标准和目标，严格落实绩效评价工作流程，确保花钱必问效，无效必问责。针对科研活动开展的复杂性、不确定性，应建立一套科学、合理、可行的预算调剂流程，提高财务人员预算的事前参与度，提高预算的编制质量，减少预算的调整次数，准确把握宽严相济、刚柔并济的预算管理制度。

2.加强收支管理内部控制。通过信息系统对到款数据进行实时对接，完善下拨数据模块，实现经费下拨线上处理。健全完善预借发票管理办法，严格施行“前票不清，后票不借”的管理办法，对超期未到的经费，对经费负责人施行冻结等额横向科研经费管理规定，追回开出的票据归还计财处，并依法追究对方单位的法律责任。打通系统数据对接壁垒，做到数据实时高效传输，建立在职、联合培养博士数据接口，实现线上缴费、线上查询，流程有迹可循。加强会计核算基础工作规范，严把原始凭证审核关，追踪资金流转过程，建立诚信档案管理，强化内部审计监督，对违反法律法规套取科研经费行为，依法依纪严格追究法律责任。

3.完善采购管理内部控制。加强对招标范围外采购的事中管理、事后监督，发现违规违法现象依法严肃处理。进一步完善与采购相关的数据库，建立科学、合理的进入和退出机制、筛选机制。借鉴其他高校先进的经验，结合E高校实际情况，建立招标代理数据库，完善相关管理制度，保障其良好的运行和数据维护。

4.明确合同管理内部控制。加强合同登记管理，严格执行合同谈判记录登记工作，详细记录合同的订立、履行、变更等情况。补充合同价款结算流程，明确业务部门和财务部门对结算环节的责任，严格按照合同结算价款，避免提前、推后结算价款。明确合同纠纷管理规定，出台相应的管理制度，规避、降低合同纠纷风险。建立合同监督预警机制，对间隔时间短，采购内容相近，采购人、供应商相同的合同，系统自动识别预警，监控躲避招标拆分合同的现象。进一步明确合同专用章的授权范围、使用范围，严禁学院、部处公章对外签订合同，确保权责一致。

5.构建资产管理内部控制。建立低值易耗品管理制度，明确日常管理责任人和领用人登记制度。补充对外投资管理制度，确保对外投资立项、投资过程管控、绩效管理、资产评估等全过程参与管理，保障资产安全，提高对外投资效益。对固定资产实行定期检查、不定期抽查的现场盘点，实行领用人责任制，一旦发现缺失严惩不贷。建立无形资产管理系统，实现登记备案、建账线上审批。通过清产核资和建立信息系统等方式加强对校办企业的管理，通过定期的投资报告来掌握投资决策进度和成果，从而规避一定的投资风险。

五、结语

在国家治理体系、治理能力现代化背景下，教育治理体系现代化的重要性尤为凸显，高校内控建设是教育治理体系的重要组成部分，而高校内控体系建设是一项长期、复杂、动态发展的系统工程，面对新挑战、新形势，高校应该在变化中求发展，与时俱进，顺应时代潮流，不断完善优化自身内控体系建设，为完善教育治理体系现代化，规避经济活动中的风险，提高教育、科研的治理水平，为实现“双一流”建设目标保驾护航。