环境违法举报奖励：法理诠释与规范续造

方印 刘静潜

摘要：2020年4月，生态环境部要求各省（市、区）建立实施环境违法举报奖励制度。事实上，环境违法举报奖励制度作为环境保护多元共治的重要举措在2000年已经陆续在各省（市、区）试行。目前，环境违法举报奖励制度在规范内容上普遍呈现出原则化、碎片化和核心内容空白的样态，无疑会抑制公众参与环境保护与治理的热情。探究环境违法举报奖励制度的理论基础、基本性质和功能定位，有助于环境违法举报奖励制度的规范续造。环境违法举报奖励制度的规范续造，重点在于程序规范、实体规范和权利救济等方面的细化与明确。

关键词：环境保护多元共治;环境违法举报奖励;法理诠释;规范续造

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1000-5099（2021）02-0062-13

我国环境治理的传统模式以政府单一控制为主，其治理模式虽然具有确定性和稳定性，但是过于强调生态环境主管部门在环境治理过程中的能动性，忽视了社会公众的力量，缺乏灵活性和适应性。环境问题随着经济社会的发展不断呈现出隐蔽性、复杂性等特征，传统的治理模式显得捉襟见肘。因此，调动在信息资源占有优势的公众参与环境治理的积极性显得尤为必要。2000年，浙江省富阳市首次开创举报奖励制度取得成效后，我国实务界意识到公众参与环境治理的重要性，陆续公布规范性文件试行环境违法举报奖励制度。纵观各省（市、区）的试行文件和试行效果，并没有带来预期的实效，归根结底是因为全国缺乏一部位阶较高的举报奖励制度的法律文件，各地方的规范性文件也阙欠对举报奖励的程序流程及具体规则进行规定。这就导致即便公众有举报的热情，但碍于法律政策上缺乏具体可操作的实体规则和程序流程而不得不放弃举报，还导致了生态环境主管部门处理举报奖励事项的法律依据过于混乱。2020年4月22日，国家生态环境部发布《关于实施生态环境违法举报奖励制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求各地建立实施生态环境违法举报奖励制度（以下简称“环境违法举报奖励制度”）。环境违法举报奖励制度不再固守政府一元的治理机制，而是以平等、合作、对话的方式与公众展开沟通，弥补政府单一治理的短板。但是这项法律制度的理论问题和现实症结仍亟待厘清，本文力图对这些问题进行梳理和探讨。

一、环境违法举报奖励的正当性依据观察

虽然我国对环境违法举报奖励并未创设专门性法律，但是宪法、法律、法规及相关规范性文件为其提供了文本依据，经济学理论、激励理论和治理理论则为其提供了深厚的理论基础。

（一）环境违法举报奖励的文本依据

举报奖励制度是通过物质或者精神上的奖励，调动公众参与环境治理积极性，使其按照生态环境保护主管部门所希望的路径作出环境违法举报行为，以实现享有美好生态环境的追求目标，这是一种将环境举报行为赋予经济价值的利益诱导式的多元主体共治制度。生态环境部公布《指导意见》要求将举报奖励制度化、规范化。制度的构建需要法律规范和现实基础的支撑，否则将面临合法性和正当性的质疑。自浙江省富阳市首创举报奖励后，我国其他各省（市、区）纷纷出台文件试行举报奖励，至今已有20年。因此，该项制度在我国本土的初步实践积累了制度规范统一化、成熟化的经验，有着坚实的现实基础和民众可接受度。法律规范是一个统一体，由宪法、法律、法规及其他法律规范性文件构成。构建举报奖励制度需要以整个法律体系为视角寻找适法性依据。从立法依据看，我国宪法、法律和其他相关法律规范性文件均含有举报奖励的原则性规范或者精神。

首先，我国宪法为构建举报奖励制度提供了宪法基础。《宪法》第41条宪法第41条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。 赋予了公民检举权，对象是国家机关和国家工作人员。随着行政管理模式的变革，举报权被赋予了新的含义，不仅运用于对国家权力的监督，也广泛地应用于对社会的监督，反映了公民对公共利益的关注，承载着公民参与国家公共事务管理的功能。其次，举报奖励散落于环境法律、法规、规章和规范性文件中的举报条文和奖励条文，为举报奖励制度的构建提供了规范依据。《环境保护法》第57条规定了公众的举报权;第11条则具体规定“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。该条款至少包括以下两层含义：其一，奖励是政府应尽的职责，职责本身也意味着权力，即政府依法享有奖励权力，这样的认识有利于激發奖励主体积极作为。同时，有职责就有相应的权利主体，单位和个人依法享有受奖励权利，这是从权利主体内在积极性促成奖励的实施。其二，“显著成绩”的标准没有明文的规定，但举报行为可以合乎逻辑地包含在概念中。相关环境单行法《中华人民共和国水污染防治法》第11条;《中华人民共和国大气污染防治法》第8条、第31条;《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第12条、第31条;《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第7条、第9条;《中华人民共和国放射性污染防治法》第6条、第7条;《中华人民共和国水土保持法》第8条、第9条;《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条。、环境行政法规《废物进口环境保护管理暂行规定》第4条：任何单位和个人都有权向环境保护行政主管部门、对外经济贸易主管部门、海关、进出口商品检验部门、工商行政管理部门和司法机关检举违法进口废物的单位。及环境保护规范性文件特指各省市试行举报奖励制度出台的规范性文件，例如《重庆市环境违法有奖举报办法（试行）》、《天津市环境违法有奖举报暂行办法》。也作出了相同的规定，比如“有权举报”“对有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”。其中，2015年生态环境部发布规章《环境保护公众参与办法》对公众举报环境违法规定了具体方式，并强调对保护和改善环境有显著成绩的公众有权获得奖励。这意味着我国力推各种举措保障公众的环境参与，环境违法举报奖励制度就是其中重要的一项举措。

（二）环境违法举报奖励的理论基础

1.经济学理论的奠基

“经济人”假说认为：“ 人是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”。“经济人”假说在环境领域自然孕育出人类中心主义。在人与自然关系中，强调人类的中心地位，自然服务于人类，人类毫无节制地向自然攫取经济利益，出现个人利益与环境公共利益相互排斥的局面，进而导致众多环境问题的发生。举报奖励制度在不改变“经济人”假说“利己本性”核心内涵前提下，架起了个人利益与环境公共利益衔接的桥梁，利用人的利己本性构建合法合理秩序解决个人利益与环境公共利益的冲突问题，实现环境公共利益的管理。对追求个人利益为目的的公众而言，举报奖励制度的因果逻辑是“个人利益需要—动机—举报行为—获得奖励（实现需要）”，制度设定物质和精神利益奖励，对个人形成利益刺激，进而形成个人的利益需要。个人的一切行为都离不开需要。为满足需要，个人形成实现需要的动机，动机转变为具体行为，行为达成需要的满足。在这一制度下，环境公共利益并不是举报人的利益需要，但个人利益与环境公共利益不再是冲突关系，个人利益实现的同时，客观上也促进了环境公共利益。从行政管理的视角看，个人利益是实现环境公共利益的手段，环境公共利益是该制度的功能性目的，即在举报奖励制度下，个人利益与环境公共利益是手段和目的的关系。

作为经济学的一个分支，行为经济学认为人的行为不限于对自身利益的追求，对社会公平、公正等社会利益也持有同样的关注。对于追求公共利益的公众而言，举报奖励制度的因果逻辑是“美好环境需要—动机—举报行为—获得奖励/放弃奖励”，举报人关注环境问题的解决，重视生态环境，对美好环境有需要。为实现美好环境的需要，形成寻求实现美好环境的动机，动机转化为对环境违法的举报，举报行为的作出则是对需要的满足。奖励不再是举报人的需要和内心动机，只是政府对举报行为进行嘉奖而获得的额外的利益，举报人可以选择接受和放弃。从这一角度看，个人利益和社会利益具有等同性，行为人将对社会利益的实现作为自己个人利益追求的目标。

2.激励理论的佐证

现代行政法越来越重视利用利益激励机制来调动行政相对人自觉遵守行政法、主动参与行政的积极性，将行政法的目标与行政相对人的利益结合起来，使行政相对人实践权利、追求利益的过程暗合行政法目标实现的过程[1]。激励是通过某种方式引发行为，并促进行为以积极状态表现出来的一种手段。它的核心是激发行为主体追求某些既定目标的意愿或增强这种意愿的程度。激励的实质就是鼓舞人们作出抉择， 并将其付诸行动，是对人的行为的一种推动。几乎每个人都有受到激励的需要和愿望。因为人们的活动总是出于一定的动机， 而激励就是能为人们提供这种动因[2]。我国环境立法创设了众多以激励为核心的制度，以刺激行为人切实履行保护环境的义务，例如税收减免、补贴。这些激励制度以“履责者”为视角，通过减免税等给予经济利益的方式改变行为人的理性选择，使其行为符合法律所引导的合法行动以达成法律目标。这里的“履责者”是个狭义概念，指违反法律则会承担法律责任的企业。反之，减少环境污染，积极履行法律义务则可以受到政府给予的经济利益奖励。举报奖励制度以激励为核心，但以“监督者”为视角，“监督者”不负有保护环境的法律强制责任和义务，“监督者”不履行监督义务不构成违法，但是积极履行监督义务可以受到政府给予的物质或者精神奖励。以“履责者”为视角的激励制度是针对环境污染者设置，通过激励机制改变其行为选择，用减少生态环境污染换取经济利益，是为防止“不该增加而增加污染”。以“监督者”为视角的举报奖励制度是针对社会公众设置，通过利益诱导决定自身的行为，是为了防止“应当减少而未减少污染”。前者制度主体是被监督者，刺激被监督者依照利害关系减少自身违法污染行为，从内心约束规范自身的行为;后者制度主体是监督者，刺激监督者依照利害关系增加对被监督者的监督行为，从外在压力以规范“履责者”的行为。

环境是典型的公共物品，环境利益是典型的公共利益，而“凡是属于最多数人的公共事物，常常是受人照顾最少的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物[3]。以往的环境立法从“履责者”角度出发制定激励机制，让“履责者”在遵守环境法时能获得好处，促进“履责者”守法。但是环境的公益性和环境问题的广泛性决定了当激励利益远低于违法所带来的经济利益时，激励机制不会对“履责者”的行为选择产生实质影响。因此，除了从内部构建激励机制，还需从外部构建激励机制，以增强对“履责者”的法律威慑力。无论对于“履责者”还是对于“监督者”而言，环境都是公共物品的存在，如何激发外部监督人员的积极性就成了举报奖励制度需要解决的关键问題。

3.社会治理理论的支撑

罗西瑙作为治理理论的创始人认为统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动，以保证其适时制定的政策能够得到执行，而治理既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望[4]。从主体上看，统治的主体是国家权力的掌握者;治理则是国家、非政府组织、社会个人之间的共同参与。从权力运行向度看，统治过于注重公权力的行使，国家与公众之间是刚性的自上而下的命令服从关系;治理则强调上下互动前提下的多元主体之间柔性、横向的良性合作关系。

以多元主体之间的良性合作为核心的治理意味着国家不再是社会责任的唯一承担主体，国家将原本独自承担的责任转移给非政府组织、社会团体和社会个人。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”[5]。长期以来，我国环境治理以行政执法权的行使为根基，忽视了社会公众对环境公益的关注，欠缺对公民举报权的引导，导致缺乏环境执法权与公众举报权之间的互动机制，社会公众力量在环境治理中的作用无法凸显。举报奖励作为一种新型的环境治理手段，通过“举报”这一具有私法内核的方式，就环境违法的制止展开沟通交流，并以奖励作为利益诱导引导公众举报权的积极行使，公民举报权的行使触动环境执法权的启动，依法启动调查权对举报信息进行查证，这正是权利与权力良性互动的体现。

二、环境违法举报奖励的性质考究

奖励作为举报奖励的核心和关键部分，厘清奖励的性质可以为构建举报奖励制度奠定基石，同时也可以为实务界的具体操作及立法考量提供参考。

（一）环境违法举报奖励并非民事合同行为

有学者将政府悬赏行为认定为民事行为。在该观点下，环境违法举报奖励是一个民事合同。形式上看，奖励部分是生态环境主管部门以公告的方式向不特定的主体作出的意思表示，构成合同法中的要约;社会公众的任何人向生态环境主管部门举报符合生态环境主管部门公布举报事项，则构成合同法中的承诺。一方以生态环境主管部门为当事人，一方以举报人为当事人的合同成立并生效。在该种学说下，违法举报奖励主体、客体、形式要件等要素与民事合同高度相似，但是无法提供充足的理由解释举报奖励行为的实质要件。其一，民事合同是双方当事人平等自愿基础上达成的合意，但举报奖励制度中，双方当事人地位虽平等，却不是双方达成的合意，何种举报行为可获得奖励（合同中的主要内容）是由行政机关单方决定。其二，在举报人完成行政机关规定的举报行为后，按照合同法的规定，举报人对要约构成承诺，合同成立并生效。但举报奖励制度下，举报人并非完成举报行为行政机关就必须履行奖励的义务，需要行政机关对举报内容进行查证核实，符合规定举报人才可获得奖励。因此，举报人获得奖励的前提是行政机关调查权的积极配合。因而，该观点无法对举报奖励作出合乎逻辑的解释和回应。

《民法典》第499条虽然对一直以来备受争议的悬赏广告的性质作出了规定，认为其受合同编的调整。但环境违法举报奖励不是纯粹意义上的悬赏广告。环境违法举报奖励不同于悬赏广告：一是针对的不是某一特定的事项;二是举报奖励的效力持续有效;三是公布的方式并不是一个公告，而是规范性文件，待试点成熟后，将会以法律法规的形式将其作为一项制度规定确定下来。另外，举报奖励不应当归属于合同法调整。根据《民法典》第464条，当事人就特定的事项协商一致达成的某种约定，而这个约定引起的民事法律后果，才属于民法典合同编调整范围。而生态环境主管部门实施的环境违法举报奖励，其目的是实现行政管理目标或者实现公共利益，引起的行政法律后果，双方之间出现利益冲突时，适用的是行政诉讼法。因此，环境违法举报奖励不属于民事合同的范畴。

（二）环境违法举报奖励并非行政允诺、行政合同行为

行政允诺是指行政主体为实现行政管理目标，在其职权范围内依法作出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得公法上权利的单方意思表示[6]。学者认为行政允诺和行政奖励的关键区分在于行政允诺中行政机关有自由裁量权，可以根据职责的需要，自由设定奖励条件，而行政奖励的设定只能是法律法规。但是行政奖励分为优胜奖和参与奖，认为只能由法律法规来设定针对的是优胜奖。优胜奖是指对在工作和学习中取得显著成绩的人进行奖励，具有竞争性，获得奖励者的获奖，意味着其他社会公众失去获奖的机会，优胜奖对于社会公众的影响较大。因此，用法律法规制定条件更为规范。参与奖是指根据法律、法规、规章以及行政规范的规定，行政主体赋予积极从事了某些社会公益性活动或作出了国家提倡行为的行政相对人以一定的物质或精神等权益的具体行政行为[7]。参与奖没有竞争性，每一个社会主体只要完成规定的行为即可获得奖励，获奖者的获奖对其他社会公众不产生影响，没有对立排斥的关系。因此，高位阶的法律法规和低位阶的行政规范均可以规定奖励权。奖励的对象是参与社会公益活动、完成国家倡导的行为者以及积极协助行政机关履行行政职能者。举报奖励制度的属性属于参与奖，奖励的对象是积极举报环境违法行为的人。因此，以奖励依据的位阶高低认定举报奖励制度是行政允诺行为显然不可取。在司法救济方面，行政允诺中，政府不履行实现允诺的事项，行政相对人请求司法救济，依据是请求政府履行义务。但在行政奖励中，奖励权是政府的行政权力，相对应的就是公民获得奖励的权利，公民是奖励权的权利主体，当政府不履行奖励的义务时，公民请求司法救济的依据是法定权利—受奖励权。

在与行政合同的区分方面：行政合同是双方法律行为，是双方意思表示一致达成的合同，双方表意的明确程度较深，合同是双方明确表意的结果。但举报奖励是单方法律行为，是行政主体公布规范性文件单方面地为自己设定义务，授予相对人权利和利益的行为，双方没有协商和表意的过程。行政合同的行为逻辑是“双方合意签订行政合同（法律关系构成）—行为人按照行政合同约定做出一定的行为（完成合同义务）”;举报奖励制度的规范逻辑是“行政机关单方面为自己设定义务，授予相对人权利和利益（将来产生法律效果的表意行为）—相对人在知情或者不知情的情况下，作出举报行为（构成法律关系）”。行政合同是先有约定义务，行为人作出的行为是对约定义务的履行;举报奖励制度中行为人作出行为时不受任何法律关系的约束。换言之，行为人作出的行为不是为了履行法定义务或者约定义务。行政合同的相对人完成约定义务后是否获益，还需要受到合同法的约束，考察行政机关和相对人是否有缔约能力。但行政奖励中举报行为是一种事实行为，不要求举报人是否具有相应的民事能力，无论举报人是完全民事行为能力人还是限制民事行为能力人，均可以接受奖励。民事合同、行政允诺和行政合同在环境违法举报奖励行为性质和定位观点与缺陷，见表1。

（三）环境违法举报奖励与行政奖励的契合

行政奖励按照狭义的理解仅包括对行政机关内部工作人员的奖励，这是内部的行政奖励。随着奖励权的扩张以及行政管理模式的改革，奖励权的对象也逐渐扩张，从最初宪法意义上的奖励科学研究成果和技术发明创造，劳动模范和先進工作者，到现在行政意义上的奖励对国家和社会作出突出贡献或模范地遵纪守法的个人、组织。可以说，奖励主体的扩张，是行政法对宪法意义上的奖励根据现实需要和行政管理需求的具体落实。行政奖励根据对象的划分，可以分为内部行政奖励和外部行政奖励，环境违法举报奖励是典型的外部行政奖励。环境违法举报奖励权是公民、行政机关二者之间关系的法律化，也是二者之间的沟通和联系的制度化，体现了环境治理的社会共同责任。

（二）弥补环境民事公益诉讼主体的部分缺位

2014年《环境保护法》第58条赋予了社会组织在环境民事公益诉讼中的原告资格，但是由于原告资格的门槛较高，在诉讼中又要耗费大量的资金，而社会组织又缺乏稳定的资金来源，导致社会组织的原告资格赋予并没有掀起环保的浪潮。公众作为环境问题的敏锐发现者，却被限制在环境民事公益诉讼之外。美国环境诉权的权利主体包括任何个人、公民和公众团体，充分运用了全社会的力量参与环境治理。举报奖励制度弥补了我国环境诉权主体上的空缺，形成了全社会参与环境治理的格局。环境民事公益诉讼制度中私主体通过司法手段参与环境治理，举报奖励制度中私主体通过行政手段参与环境治理。前者已经有了立法上明确规定且实践开展活跃;后者则尚未被足够重视且实践推进不力。环境民事公益诉讼和举报奖励制度都是民事主体参与环境治理的有效途径。

举报奖励制度突出了行政机关在环境治理、环境法律执行方面的角色和职能，是对司法机关过度参与环境治理的适度校正。意味着生态环境主管部门在环境治理中占据主导地位。公众在寻求救济时突破了环境公益诉讼的原告资格的障碍，与司法救济并驾齐驱，用不同性质的公权力解决生态环境问题。从维护环境公共利益角度来看，举报奖励制度与环境民事公益诉讼的功能定位一致，弥补了环境民事公益诉讼中诉讼主体限制严格的短板，形成环境违法全社会监督的局面。

（三）实现环境多元共治的重要举措

《里约宣言》原则十规定“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。”[16]宣言强调了环境治理领域公众参与力量的重要性，将公众力量置于关键地位，这一规定不仅仅是环境、公众、政府之间关系的表达，更是政府用环境共治手段代替政府一元治理的渊源所在。政府一元治理模式在面对具有隐蔽性、复杂性、耦合性等特征的环境问题时失灵，这就为环境多元共治提供了现实需求。公众作为环境的直接接触者，拥有信息资源上天然的优势，能为生态环境主管部门查处违法行为提供全面有效的信息，有助于生态环境主管部门实现环境治理的目标。环境作为典型的公共物品，公众在做出行为选择时往往不会选择政府所倡导的公益行为，而选择实现自身利益最大化的方案，产生“囚徒困境”，但是用奖励的形式补偿公众举报所产生的正外部性，使举报人在举报过程中获得利益并与付出相抵产生正值，就可以有效解决“囚徒困境”，这就为环境多元共治提供了现实可行性。合作行政法以交往理性为基础，以协商为实现手段，以合作为价值目标，力求实现同意和共识的治理[17]。行政奖励适应了现代市场经济和民主政治弱化行政行为强制性的需要，其所蕴含的平等、自治、协商、合作等人文主义理念，在一定意义上代表了行政法学的发展方向。

传统环境治理模式的立足点在于扩张政府的权力，以政府力量治理生态环境污染。政府权力的过度扩张，忽视公民权利的使用，使得私人力量在环境共治逻辑中微不足道，造成环境治理模式与环境共治的剥离。社会管理并不一定都依赖政府进行，作为社会成员，我们自己同样是重要的社会管理力量，我们自己可以组织社会秩序，不能一味依赖政府权力。政府权力过多渗透到社会生活，不一定是一件好事。举报奖励制度将环境共治作为行为价值内核和逻辑源流，使得生态环境主管部门的环境执法与公众权利的行使实现了价值导向和现实需求上的统一，成为了公众参与环境治理，协助环境主管部门履行行政职能，实现环境治理目标，维护社会公众合法环境权益的重要手段。举报奖励制度仍强调了行政机关的主导作用，但侧重点由掌控整体环境执法向掌控环境执法决定权转变，允许公众参与环境信息收集等辅助性事务。政府只有充当“掌舵者”身份与“划桨者”身份的公众协同，才能使“环境保护”这条船平稳前行。该制度从行政机关在复杂的环境问题背景下在发现环境问题、收集环境问题上存在滞后性窘境出发，充分利用在信息、地位、路径上存在优势的公众协助行政机关完成信息收集等辅助性事务，攻克信息滞后性问题，达成环境社会共治局面。

四、环境违法举报奖励的规范续造

环境的公共性成为削弱公众参与环境治理的外部原因，舉报面临的道德风险、生命财产风险成为遏制公众参与环境治理的内在症结。地方多年探索举报奖励制度，但收效甚微。究其原因，各地方没有对举报奖励制度的程序和实体规范进行明文规定，公布的规范性文件缺乏可操作性的规则，只宣示性规定公众可以对环境违法进行举报并有权获得奖励，却未提及举报和奖励的具体流程，对举报主体和举报方式等实体规范也规定模糊。制度的确定性和可操作性可以打消公众的风险顾虑，也可提供具体实施的指引。因此，举报奖励规范续造应囊括制度运行的整个过程，从实体规范明确、程序的细化再到权利救济，为公众运用举报奖励制度参与环境治理提供充分保障。

（一）环境违法举报奖励运行实体规则的续造

1.扩大举报主体范围

环境保护法《环境保护法》57条：公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。、环境保护单行法《中华人民共和国水污染防治法》第11条;《中华人民共和国大气污染防治法》第8条、第31条;《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第12条、第31条;《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第7条、第9条：《中华人民共和国放射性污染防治法》第6条、第7条;《中华人民共和国水土保持法》第8条、第9条;《中华人民共和国海洋环境保护法》第4条。、环境保护法规《废物进口环境保护管理暂行规定》第4条：任何单位和个人都有权向环境保护行政主管部门、对外经济贸易主管部门、海关、进出口商品检验部门、工商行政管理部门和司法机关检举违法进口废物的单位。和环境保护规范性文件《电子信息产品污染控制管理办法》第8条：省、自治区、直辖市信息产业主管部门对在电子信息产品污染控制工作以及相关活动中做出显著成绩的组织和个人，可以给予表彰和奖励。均将举报主体和受奖励主体定位为单位和个人。生态环境部公布的《指导意见》没有明确权利主体，但《指导意见》的宗旨为“为强化社会监督，鼓励公众参与”，举报主体从“公众参与”一词中有迹可循。《环境保护公众参与办法》第2条《环境保护公众参与办法》第2条：本办法适用于公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。对“公众”概念进行了界定，包括公民、法人和其他组织。可以合乎逻辑的推导《指导意见》创设的举报奖励制度下的权利主体不仅包括公民，还包括法人和其他组织。环境保护法律规范中的举报和奖励规则过于原则，缺乏具体的实施规则，举报奖励制度应运而生。故而，举报奖励制度以环境保护法律规范为依据和基础，权利主体理应与环境保护法律规范中的规定保持一致。而实践中的做法却导致了举报奖励制度与环境保护规范之间的衔接出现冲突和断层，比如四川省、重庆市、河北省等省份公布的举报奖励制度将单位排除在权利主体之外。地方将主体限制为公民的实践从法律依据和法理角度都不具有正当性。规范的不统一和相互矛盾不仅影响法律规范的权威性，也影响公众对法律规范的确定性认知。因此，举报奖励制度的构建和完善应当对权利主体作出明确回应，扩大权利主体的范围，实现与环境保护规范的有机统一。

2.拓宽举报方式

北京市、重庆市、天津市、安徽省、贵州省等省份试行举报奖励制度仅限于实名举报方式，奖励的对象也仅限实名举报者。公众与被举报违法行为者的较量下，公众在付出时间和金钱成本的同时，还要承受被打击报复的风险。实名举报方式严重打击了公众的举报信心。制度本身对于举报人利益和安全的保障程度是直接影响举报人行为积极性的非常重要的一个因素[18]。来源于宪法、环境保护法及环境单行法的举报权承载着宪治功能，生态环境主管部门监管模式的僵化亟待环境共治格局的形成，这也决定了保障举报权全面行使的必要性。从社会实效和法律依据看，构建匿名举报规则具有正当性和迫切性。

构建匿名举报方式的具体规则。首先，生态环境主管部门在接收举报时向举报人提供动态密码，此动态密码具有唯一的对应性，举报人凭借本动态密码向生态环境主管部门查询了解案件的进程与结果，奖励发放时该动态密码也是举报人验证身份的唯一标识。其次，对积极探寻匿名举报者严厉查处，对匿名举报者提供长期的信息保护，任何时候、任何人企图探知其真实身份，均应受到处罚。最后，为防止匿名举报者滥用举报权，保证违法线索的真实性和可靠度，有必要设定严于实名举报的审查标准，否则生态环境主管部门有权不予受理。有學者认为匿名举报方式会成为动机不纯者的合法武器，但就环境领域而言，只要提供的线索确系环境违法，确对环境公共利益造成了损害，无论动机如何均对环境公共利益实现了维护，制止其造成更严重的公共利益危害[19]。即便举报者在处理结果中得到了利益，那也只是一种反射利益，不具有法律的谴责性。虽然实名举报更能助长形成环境社会共治良好风气，要鼓励实名举报，但不可切断公众选择匿名举报的途径。

3.构建内部举报人制度

随着组织体的日趋完善以及组织规模与复杂程度的日益扩大与提高，组织体违法的可能性也在相应增大，而监管者发现和阻止组织体违法行为的难度也在加大[20]。企业举报人因其与企业的关系特殊，比位于企业外部的社会公众更熟悉企业情况，在发现企业环境违法方面具有天然优势。但内部举报人行使举报权时，同时也会触及法律规定或合同约定的保密义务的违反。这就涉及到权利和义务的制衡，环境公共利益和企业利益的博弈问题。此外，内部举报人行使举报权还面临着企业减薪、解雇等报复风险。内部工作人员成为“告密者”，面临着传统道德的拷问。但各地对涉及内部举报人的规定仅“鼓励内部知情人员举报”，并无可操作的保护性规范，严重打击了内部举报人的举报信心。内部举报人因其身份的特殊性，对权利保护的范围和程度提出了更高的要求，一般举报制度保护规范不能实现对内部举报人权利保护的全方面涵盖。2019年《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》第16条提出建立内部举报制度也佐证了这一点。因此，构建内部举报制度是完善举报制度的必经之路，该制度不仅仅涉及对内部举报人的权利的全方位保护，还应当协调利益之间的冲突和取舍问题。

首先，设立中立的企业内部举报受理组织。确定内部举报相对于外部举报的优位选择。对于企业而言，内部人士在遵循适当的程序进行举报时，由于他们首先接触到企业管理者的不良行为，因此在危害事实进一步扩大之前举报，实际上是给管理者一个及时改正不良行为的机会[21]。其次，设立人身保护机制。保护对象应当包括举报人本人及其直系近亲属。保护机制可以由举报人申请启动，也可以依职权启动。再次，落实职务保护。企业不得对内部举报人进行直接或者间接的职务打压。因举报遭受企业的职务打压报复，举报人可通过劳动仲裁、民事诉讼等途径寻求救济;举证责任方面，适用劳动争议相关规定的举证责任倒置，由企业承担举证责任。最后，实现责任的豁免。举报人行使举报权必然与保密义务相冲突。但在公共利益与企业利益的博弈下，企业利益应当让位于公共利益，举报人因举报行为造成义务的违反、企业利益的损失不承担相关的法律责任。

（二）环境违法举报奖励运行程序规则的续造

地方公布的举报奖励规定中举报奖励的程序不具体，过于抽象概括，缺乏可操作性和指导性。例如，天津市对举报程序只提及生态环境厅须查证属实并依法处理;重庆市对奖励程序规定按照举报人意愿启动奖励程序，这些规定阙欠对举报程序和奖励程序的具体回应。检索各地方的实践，奖励程序的启动在生态环境主管部门依法作出行政处罚后依据举报人的申请。此种实践下，处罚结果直接影响奖励程序的启动，处罚成为奖励程序的实质性步骤，处理结果将可能导致奖励程序未启动便终结，奖励程序的启动，是以行政机关对被举报人是否启动处理、处罚程序为依据。但从举报奖励制度本质看，举报奖励是生态环境主管部门与公众之间以信息为标的的交易行为，是生态环境主管部门与公众合作深化的标志。只要举报人提供的违法信息经过生态环境主管部门进行调查核实和违法判断符合规定有奖举报的范围，就意味着交易行为成立。从奖励的性质看，奖励是对举报行为的正当性、合法性给予的肯定性评价，不是对举报行为引起的结果的评价，奖励是对行为的肯定，而不是对处罚结果的评判。只要举报人对问题的查证提供了关键的线索、物证、视听资料等证据，经过行政机关初步的调查核实，违法行为符合可奖励的情形即可。举报奖励制度不是举报程序和行政奖励程序的简单拼凑，要走出孤立看待举报程序和奖励程序的窠臼，以动态发展的眼光审视举报奖励的程序构建。具体程序如图1所示。

图1举报奖励程序图首先，启动举报程序的同时启动奖励的申请程序。奖励权是一项授益性权利，是否接受奖励完全尊重举报人的意愿。举报人举报时说明在符合奖励条件下，是否愿意接受奖励。如若进行违法判断后再通知举报人让其决定是否申请奖励，通知过程和举报人申请的过程都会造成时间和行政资源的浪费。其次，将行政奖励程序的启动设置在违法判断之后、行政处罚之前，是举报奖励程序区别于普通举报程序、奖励程序的制度要求，也是提高行政效率、贯彻便民服务理念的必然路径。一方面，专业工作人员在进行违法判断的同时，对是否符合奖励情形进行研判，可以保证工作人员对案件的掌握程度，保证认证的统一性;另一方面，若等处罚后再由举报人提交材料进行申请，生态环境主管部门需要重新对案件进行审查，不仅是行政资源的浪费，也会造成程序冗余。

具体而言，公民认为其明确举报对象和环境违法符合政策文件所列举的情形向生态环境主管部门举报并写明是否接受奖励以及接受奖励的方式;生态环境主管部门进行形式审查符合受理条件应当受理，并告知虚假举报的法律责任;受理举报后，生态环境主管部门启动调查权对举报线索进行初步的调查核实，并出具书面的调查报告，进行违法研判。同时，对是否符合政策文件所规定的可获得奖励的情形研判，并形成书面的研判决定，对于疑难、复杂的举报线索可依托案件审查委员会、执法专家等，提高研判的准确性和时效性;生态环境主管部门在得出研判结论后的一定工作日内，向举报者答复，对于符合奖励的情形，直接进行行政奖励。值得一提的是，环境主管部门所做的调查报告和研判结果都需要环境主管部门存档备份。其中的调查报告无须向举报人公开，因其是生态环境主管部门行使行政权力获取的线索和证据，也涉及被举报者的隐私;但是研判结论的反馈须向举报者提供书面的材料证明，其中包括适用规范、研判理由和研判结论等核心要点。

（三）环境违法举报奖励救济规则的续造

从权利维度看，举报奖励制度由举报权和受奖励权构成。从举报主体所追求的利益来看，因自身利益遭受侵害而举报的主体为私益主体，以维护公共利益为目的的主体是公益主体。2016年公布的第77号指导案例以私益主体与公益主体的区分認定“利害关系”举报人原告资格的标准。但是近年来司法实践中开始运用“保护规范理论”代替行政诉讼法及相关司法解释所列举的法定权益重新阐释和厘清“利害关系”基准。主观公权利和反射利益作为保护规范理论的正反面重新定义了利害关系。行政机关接收举报到处理举报事项的整个过程中所适用的行政实体规范，该规范是否要求行政机关作出行政行为时考虑和保护举报人诉请保护的法益，决定了举报人诉请的权利是否为主观公权利。保护规范理论下，司法机关用于利害关系判断的审查对象包括：是否存在一种权利;权利是否有环境法律法规依据（即是否属于主观公权利）;该权利是否受到行政行为的侵害。因此，依照主体追求的利益的区分判定是否具有利害关系来认定原告主体资格的方式不适用于举报奖励制度。私益主体并非当然地具备原告资格，公益主体也并不必然地不具备原告资格。对举报权用过程论的方法分阶段分析有助于解决司法实践混淆审查对象的现象。例如公益主体提起的诉讼，法院不进行程序性举报权和实体性举报权的辨析，导致公益主体对程序性举报权提出的诉权也遭到了否认。基于此，举报奖励制度下，举报人的举报权和受奖励权受到侵害时，不能拘泥于公益与私益简单的区分思路，应结合保护规范理论对举报人的权利救济途径具体分析。

1.程序性举报权救济

举报人具有行政程序法上的主体地位，行政机关通过答复行为产生推进和终结举报法律关系的程序效果[22]。行政机关收到举报人提供的举报线索，应当依法履行答复的职责，决定受理或不受理。答复不作为、延迟答复、拒绝受理答复等行政行为侵害了举报人获得答复的权利，不论私益主体抑或公益主体均有举报权利和获得答复的权利。这类行政行为因未启动行政机关的调查核实程序，不涉及对举报事项的实体处理，直接侵害举报人的程序性权益。举报人享有宪法、环境保护法所规定的举报权，行政机关答复行为要尊重举报人法律上的举报权益，依法答复行为所依据的实体性规范所指向的是举报人举报权益的保护，即举报人个人利益的保护。举报人认为自己程序性举报权受到不合法的答复行为的侵害，举报人（私益主体、公益主体）当然地与案件有利害关系，有权提起行政诉讼。

2.实体性举报权救济

行政机关受理举报后，即启动行政执法程序，对违法线索进行调查核实、违法判断、依法作出行政处理。最终的答复行为实际是上述实体处理行为的载体，形成对举报人的书面通知文书。举报人对答复行为不服，形式上看是对程序性的答复行为不服，实质上是对行政机关的实体处理行为不服。举报人对这类行为不服提起行政诉讼，法院依据保护规范理论对利害关系的认定因私益主体和公益主体的不同而有所区分。

私益主体此时与受害人具有同一性，诉请行政机关保护的是因举报事项而遭受的人身、财产损害。但生态环境主管部门履行环境管理的目的是维护环境公共利益，而不是对私益主体的人身、财产权的维护。但在履责过程中维护公共利益的过程也维护了个人利益。因此，行政机关作出实体处理时所依据实体性规范指向环境公共利益的维护，还指向个人利益的保护。因此，私益主体可以就不服处理结果的答复提起行政诉讼。“李百勤诉郑州二七区政府不履行法定职责案”参见：李百勤.郑州市二七区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书（2018）最高法行申2975号。原告主张环境权遭受侵害时，不是基于自己的环境权遭受侵害而举报，而是主张“郑州市每个公民均受到侵害”，法院以此认定其与政府没有形成相对人关系，系环境公益行为，无权提起行政诉讼。依据逻辑反向推导，私益主体基于自己的权利遭受侵害而举报，则与生态环境主管部门形成行政法律关系，行政行为对私益主体产生权利义务影响，私益主体有权对其权利义务产生影响的行政行为提起行政诉讼。2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第12条：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。第12条第5款正是对私益主体具有原告资格的落实。

公益主体举报后，生态环境主管部门应当依法履行查处职责，该职责不仅有宪法法定来源《宪法》第 9 条第 2 款：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。，也在《环境保护公众参与办法》《环境保护公众参与办法》第13条：接受举报的环境保护主管部门应当依照有关法律、法规规定调查核实举报的事项，并将调查情况和处理结果告知举报人。中有具体规定。受理举报的生态环境主管部门有依法查处的法定义务。生态环境主管部门对不涉及私人利益的举报事项依法查处时所依据的实体性规范为环境保护法、环境单行法及其他环境相关的法律规范，这些规范的利益指向是环境公共利益，生态环境主管部门依法履行职责的目的也是维护环境公共利益，而不是个人利益。即便公益主体因为处理结果获得个人利益，从个人利益法定化的角度来看，其性质也不属于法定利益，只是一种反射利益，并非属于主观公权利。由此，公益性举报的作用仅为告知行政机关有关违法行为的信息，举报人与被举报违法行为的处理结果不存在利害关系，举报人对于答复行为没有实体诉权[15]152-160。

3.受奖励权的救济

举报奖励的设立目的是提供环境违法线索，促进行政机关启动环境执法程序。其本质是公众与行政机关就信息交换形成的市场行为，行政机关对符合规定的举报行为有依法履行奖励的职责，公众有依法享有奖励的法定权益。就举报程序的功能性定位而言，是敦促环境行政主管部门积极履行制止环境违法的职责，实现环境公共利益的维护。但就奖励程序而言，奖励条款是对公众依法提供环境违法线索的肯定，是给付对价的信息交换行为，其当然地指向举报人个人奖励利益的维护。行政机关应当奖励未奖励或奖励行为存在瑕疵构成对举报人获得奖励的实体性权益的侵犯。符合保护规范理论的要件构成，举报人（公益主体、私益主体）对行政奖励行为不服享有诉权，具备原告诉讼资格。见表2所示。

五、结语

环境保护与治理创新是一项复杂艰巨的系统工程[23]。举报奖励制度是对十九届四中全会提出建设共建共治共享社会治理制度的具体回应，也是构建环境保护多元共治格局的重要举措。许多省（市、区）早在2000年开始试行举报奖励，但缺乏统一的规范指导，没有形成成文定型化的制度，呈现出碎片化的样态。《指导意见》虽然要求各地制定举报奖励制度要具备地方特色，但是制度的构建需要理论和现实的支撑，更需要深入地剖析其功能价值意义，地方特色规定不能脱离制度的基本理念和基础架构。反之，则可能导致各行其是，背离制度内在逻辑，消解整体性制度效能。结合各地的探索实践，将该类行为解读为举报权和受奖励权的结合体，政府奖励行为界定为行政奖励行为，对探寻《指导意见》规定的合理性和正当性，理顺举报奖励制度与环境民事公益诉讼的关系、构建举报人的权利保障机制、指导未来立法具有重要意义。目前，我国环境违法举报奖励制度仍在持续地探索和尝试。从举报奖励制度的实践发展趋势和暴露的问题来看，未来立法不仅需要对举报奖励的法律性质、程序性规则、举报人的权利保护等予以构建和完善。同时，厘清权利与权利的界限，当出现失实举报时，应对被举报人的名誉权维护予以关注，并采取措施保障被舉报人的名誉权。另外，在防止权利异化方面，防止公众的无序参与引发“多数人暴力”，界定举报的正当性和真实性审查标准，厘清内部举报制度与自首、立功之间的竞合关系等方面也需要予以高度关注。

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（责任编辑：蒲应秋）