中国地本政策的有效性：逻辑、条件与经验

董雪兵 池若楠 缪彬彬

习近平总书记曾指出，“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对区域协调发展提出了新的要求”。“因地制宜”是新时代习近平区域协调发展重要论述的核心原则，是马克思主义政治经济学理论体系核心“经济基础与上层建筑辩证关系原理”在中国特色社会主义实践中的应用，也是发展经济学中“地本政策”核心思想在中国特色社会主义实践中的体现。十九届五中全会公报提出，优化国土空间布局，推进区域协调发展和以人为核心的新型城镇化。明确“以人为本”的地本政策有效的逻辑与条件，能够为新时代缩小区域差异提供重要支撑，为实现区域协调发展提供新思路。

中国是一个幅员辽阔、人口众多，各地区自然、经济、社会条件差异显著的大国，这使得区域经济发展不平衡是我国经济发展中长期存在的重大问题之一。改革开放以来，中国陆续推出一系列地本政策以促进地区经济发展，缩小区域差距。整体上，中国经济发展差距经历从发散到收敛的演变，但从空间结构上看，我国东西差距逐渐缩小，南北经济分化逐渐明显(1)盛来运、郑鑫、周平等：《我国经济发展南北差距扩大的原因分析》，《管理世界》2018年第9期。 董雪兵、池若楠：《中国区域经济差异与收敛的时空演进特征》，《经济地理》2020第10期。。研究中国改革开放以来地本政策有效的逻辑及其条件，总结其成败经验，形成客观规律，将为新形势下促进区域协调发展精准施策提供科学依据，为世界解决区域经济发展差距问题提供中国经验与中国方案。

本文基于地本政策有效性的理论研究与中国经验，主要回答以下问题：什么是地本政策和其有效性？地本政策有效的逻辑和必要条件是什么？识别地本政策有效性时存在的问题及解决方案是什么？主要内容包括：第一，回顾地本政策和人本政策的争论，界定“地本政策”和“有效”的概念，梳理“地本政策”的内涵和外延，区分“局部有效”和“全局有效”；第二，从内外部逻辑阐述地本政策有效的机制以及地本政策有效的必要条件；第三，以开发区政策为例，梳理总结地本政策有效性识别与估计中存在的问题和解决方法，回顾中国地本政策有效性及条件的经验研究；第四，对全文主要结论进行总结，并提出未来研究方向。

一、地本政策与有效性的定义

(一)地本政策的定义

一个完整的政策包括目标、内容和工具三个基本要素。好的经济政策应坚持“以人为本”，实现人的福利最大化。本文认为，地本政策和人本政策的目标是一致的，区别在于政策内容或政策路径的差异。地本政策强调以“地方”为政策实施对象，其核心内涵不是限制人口流动和限制某一部分人的经济机会，而是强调发挥地方特色促进地区经济发展，为人的选择提供更多经济机会。人本政策强调以“人”为政策实施对象，通过接近经济活动中心获取更多经济机会。

中国地本政策经历40年的发展，始终以实现“共同富裕”为终极目标，逐渐形成以人民为中心的区域协调发展战略。从定义上说，中国绝大部分地本政策都是兼顾人本的地本政策。改革开放以来，随着经济发展阶段的不断演变，中国地本政策逐渐从“一刀切”式转向以“因地制宜”为宗旨的“精准式”政策，关注的空间尺度和区域发展问题逐渐聚焦，从关注总量增长到结构性改善，从侧重于招商引资到关注社会经济综合发展(参见表1)。

表1 中国地本政策类型

(二)有效性的定义

我们采用局部有效和全局有效解析传统文献中关于“公平”和“效率”的定义。“公平”与“效率”可以理解为选定某一政策评估角度后，“有效”的定义与标准不同，即“公平”强调局部有效，“效率”强调全局有效。此处，政策评估角度包括但不限于生产力水平等。区分局部有效和全局有效为研究者明确研究视角和方法提供思路，也为政策制定者提供决策支持。

基于上述分析，分析视角决定地本政策有效的判断，局部有效不代表全局有效。但可能囿于数据与技术，学者们更多采用简约式从局部效应角度评估中国地本政策的有效性，以考虑显性成本的全局效应作为稳健性检验。如果同时满足局部有效和全局有效，或者说满足希克斯改进准则，则判定地本政策有效，同时实现公平和效率的目标。

二、地本政策有效的逻辑与条件

(一)地本政策有效的逻辑

从内容来看，中国地本政策是“一揽子”刺激政策，包括减税补贴、金融支持、土地出让减免、基础设施优先投入、有利于市场经济发展的制度完善等，而这些综合刺激计划的直接或间接受益对象都是企业，企业的生产决策决定企业生产率，且企业生产力水平及地区间与地区内(企业间)资源配置效率是地区差异重要原因。

沿着“政策事实-经验证据”的思路，将地本政策的影响分为直接影响和间接影响，前者指是政府通过行政手段、优惠政策和制度建设为政策实施区企业提供直接或间接外部资源，包括缓解融资约束效应、基础设施效应、缓解制度约束效应；后者指通过地本政策促进和强化产业集聚的形成，以规模经济、创新溢出、竞争机制等提高资源使用效率，包括集聚效应、选择效应和区域协调效应等。两者都是通过影响企业生产决策行为和地区资源配置影响地区经济增长。同时，地本政策还可通过生产和消费活动影响地区经济增长。一方面，企业生产水平提升会促进劳动力收入增加，吸引劳动力在城市集聚，劳动力收入提高意味着消费能力提升，从而促进地区的消费活力提升；另一方面，一些地本政策会直接提升消费者消费效率进而提升地区消费水平，带动地区经济发展。如图1所示。

图1 地本政策有效的逻辑

1.缓解融资约束效应。减免税收与土地出让金、政府补贴与鼓励金融机构提供融资等行为通过增加企业内部留存利润或缓解外部融资约束，增加企业可支配资金(18)吴嵩博、崔凡：《融资约束与中国企业出口市场偏好——基于开发区准自然实验的实证分析》，《国际贸易问题》2020年第2期。。企业获得资金后有三种途径提高企业全要素生产率：一是企业利用充足资金扩大投资规模，实现规模经济收益；二是企业通过增加研发投入和人力资本投入，促进企业技术进步，提高企业生产率；三是企业不会因为资金不足而放弃有利的投资机会，从而避免资源配置扭曲，提高企业生产率(19)吴辉航、刘小兵、季永宝：《减税能否提高企业生产效率?——基于西部大开发准自然实验的研究》，《财经研究》2017年第4期。(20)郑宝红、张兆国：《企业所得税率降低会影响全要素生产率吗?——来自我国上市公司的经验证据》，《会计研究》2018年第5期。。但也有学者提出补贴对企业生产率的影响可能为负，当企业获得超额利润时，企业将缺乏动力改善经营和寻求节约成本的方法，企业也可能会进行“寻补贴”投资或事前逆向选择行为，而不是将资源用于生产率提高(21)邵敏、包群：《政府补贴与企业生产率——基于我国工业企业的经验分析》，《中国工业经济》2012年第7期。。

2.基础设施效应。一般来说，基础设施包括交通基础设施、公共基础设施、能源基础设施和信息基础设施。基础设施对地区TFP和经济增长的影响，一方面通过影响企业与基础设施相关的直接成本，另一方面通过市场联结影响企业的库存成本、技术水平、要素配置决策等，进而影响企业及地区生产率(22)张勋、王旭、万广华等：《交通基础设施促进经济增长的一个综合框架》，《经济研究》2018年第1期。(23)张克中、陶东杰：《交通基础设施的经济分布效应——来自高铁开通的证据》，《经济学动态》2016年第6期。。从结果上来说，存在两种效应。第一是积极效应。基础设施具有公共品属性优势，通过规模经济效应直接降低企业相关要素投入成本，提高企业生产率，如交通基础设施降低企业运输成本(24)刘生龙、胡鞍钢：《交通基础设施与经济增长:中国区域差距的视角》，《中国工业经济》2010年第4期。。同时，基础设施网络联结全国不同的产品和要素市场，降低相关交易成本，加快地区间知识交换和技术溢出，产生正的空间溢出效应(25)张光南、洪国志、陈广汉：《基础设施、空间溢出与制造业成本效应》，《经济学(季刊)》2014年第1期。，如信息基础设施能够减少由于信息不对称带来的效率损失。第二是消极效应。可能的产出增加将造成产出税率增加，从而抑制企业产出和要素投入(26)贾俊雪：《公共基础设施投资与全要素生产率:基于异质企业家模型的理论分析》，《经济研究》2017年第2期。。而且，基础设施网络导致的市场竞争加剧，可能会最终导致负的空间溢出效应(27)以上影响机制是作者根据上述经典文献总结得到的，这些文献在论述基础设施效应对企业及地区经济绩效的影响时存在共性。限于篇幅，作者选择基本观点或核心观点对脚注进行标识。如需其中某个观点的出处，可致信作者。。

3.缓解制度约束效应。行政审批制度改革是地本政策的重要工具。例如，开发区政策中，发展改革、规划建设、国土资源等本须经省政府有关部门审批的事项，都可由开发区管委会审批(28)资料来源：《河北省人民政府关于加快开发区(园区)发展》[冀政〔2010〕135号]。。行政审批制度改革对企业及地区生产率的影响路径包括以下四点：第一，审批权限下放和简化审批流程能够降低企业的制度性交易成本，企业将拥有充足的资金和时间投入生产及研发活动(29)夏杰长、刘诚：《行政审批改革、交易费用与中国经济增长》，《管理世界》2017年第4期。，以及市场竞争带来的激励效应和选择效应加强(30)郭小年、邵宜航：《行政审批制度改革与企业生产率分布演变》，《财贸经济》2019年第10期。，促进企业生产率提高与地区经济增长(31)王永进、冯笑：《行政审批制度改革与企业创新》，《中国工业经济》2018年第2期。；第二，根据公共选择假说，审批权限下放能够充分发挥下一级政府在资源配置上具有的信息优势，促进资源有效配置(32)毕青苗、陈希路、徐现祥等：《行政审批改革与企业进入》，《经济研究》2018年第2期。(33)许和连、王海成：《简政放权改革会改善企业出口绩效吗?——基于出口退(免)税审批权下放的准自然试验》，《经济研究》2018年第3期。；第三，制度性交易成本下降也可能导致因市场竞争带来的创新租金消散，低生产率企业进入对高生产率企业从事生产率提高的创新激励效应减弱；第四，作为典型的权力委托-代理行为，审批权限下放可能因内部人控制、激励失灵和约束失灵等问题造成资源错配，影响企业和地区生产率(34)第三和第四条机制，实际上与第一和第二条相对应。不少文献在分析时均提出，行政审批制度改革对企业及地区经济的影响可能是双刃剑。限于篇幅，作者选择基本观点或核心观点对脚注进行标识。。

(二)地本政策有效的条件

三、地本政策针对开发区的识别与经验研究

开发区政策与大部分地本政策的内容和作用机制相近。基于政策共性，选择开发区政策为典型案例，阐述中国地本政策效果识别及相关经验研究。

(一)开发区政策的特征事实

开发区是指由国务院和省(自治区、直辖市)人民政府批准在城市规划区内、具有经济或人文环境潜力但未被开发的地方，为吸引外部生产要素、促进本辖区经济发展而划出一定物理空间并在其范围内实施特殊政策和管理手段的特定区域。根据《中国开发区审核公告目录(2018年版)》，我国共有2543个开发区分布在全国31个省(自治区、直辖市)，其中省级开发区占比高达78.3%。

(二)地本政策有效性的识别

基于Neumark和Simpson及国内外文献，总结与地本政策评估相关的实证问题与解决方法(60)限于篇幅，本文此部分中涉及的每一种方法仅提供一篇参考文献，读者如果希望阅读相关的文献，尽可能了解提及的技术方法的操作，可致信作者。。

(三)地本政策有效性的经验研究

机制检验和政策效果是政策评估的两个重要方面。开发区作为中国经济转型过程中产业空间组织的一种“转型制度”，其涉及的主体主要包括政府和企业。一方面，主体的收益是政策评估对象，另一方面，主体的目标或收益往往是主体参与开发区建设的驱动力。因此，评估政策效果，在一定程度上可以回答为什么地方政府热衷于设立开发区，为什么企业进驻开发区。

地本政策有效的逻辑是从经验证据和理论上说明政策的合理性，但地本政策是否有效是一个实证问题。第二部分所述的地本政策的直接效应与间接效应主要通过影响企业生产决策和地区资源配置效率，进而影响企业生产水平与经济增长。但实证研究囿于数据和技术，并没有对机制进行一一检验。采用按照政策效果分类，归纳总结经验研究，将开发区政策有效的经验研究分为对地区经济的影响和对企业绩效的影响。

1.开发区政策对地区经济影响。政府是中国地本政策的主要推动力量，在财政分权和晋升锦标赛的双重激励下，拥有自身利益诉求的地方政府，借开发区设立缓解预算约束，追求本辖区内利益最大化。且地方政府间设立开发区的行为存在“同群效应”，即模仿经济发展水平较高的城市。这种看似集体非理性行为实际上是在“财政分权+标尺竞争”体制下，个体地方官员的个人理性选择(82)李国武、侯佳伟：《锦标赛体制与中国省级开发区的增长:基于省级经验的研究》，《社会》2011年第2期。(83)邓慧慧、赵家羚：《地方政府经济决策中的“同群效应”》，《中国工业经济》2018年第4期。。

另有研究从产业结构调整、地区制造业升级、产业空间集聚、产能利用率、环境治理等角度考察开发区政策的利弊。开发区政策一方面通过将生产要素从低效率部门向高效率部门的重新配置助力目标产业的内部结构调整和经济绩效提升，另一方面通过设立主导产业进行扶持的方式导致产业高度相似、企业产能利用率下降(89)包群、唐诗、刘碧：《地方竞争、主导产业雷同与国内产能过剩》，《世界经济》2017年第10期。(90)李力行、申广军：《经济开发区、地区比较优势与产业结构调整》，《经济学(季刊)》2015年第3期。(91)周茂、陆毅、杜艳等：《开发区设立与地区制造业升级》，《中国工业经济》2018年第3期。同时，开发区政策通过降低设立企业成本，缓解制度约束影响企业选址导致产业空间分布分散(92)孟美侠、曹希广、张学良：《开发区政策影响中国产业空间集聚吗——基于跨越行政边界的集聚视角》，《中国工业经济》2019年第11期。，也会产生一定环境负外部性，例如周边水质显著恶化(93)王兵、聂欣：《产业集聚与环境治理:助力还是阻力——来自开发区设立准自然实验的证据》，《中国工业经济》2016年第12期。。

另有学者从企业规模、企业生产率、企业创新和出口等角度评估开发区政策的有效性。从企业规模角度来说，开发区政策有助于企业规模扩大(103)李贲、吴利华：《开发区设立与企业成长:异质性与机制研究》，《中国工业经济》2018年第4期。，而开发区的“摘帽”导致的补贴削减，将造成企业规模缩小、生产率下降(104)Chen B., Lu M., Timmins C., et al., “Spatial Misallocation: Evaluating Place -based Policies Using a Natural Experiment in China”, National Bureau of Economic Research, 2019, Working Paper No. w26148.。从企业创新来看，开发区政策对企业创新的影响并不明确，有学者认为开发区的优惠政策会抑制企业创新，而且对本地企业的创新溢出效应并不显著(105)吴一平、李鲁：《中国开发区政策绩效评估:基于企业创新能力的视角》，《金融研究》2017年第6期。。但有人认为开发区政策能改善人才、土地、制度环境促进企业创新(106)Tian X., Xu J., “Do Place-based Policies Promote Local Innovation and Entrepreneurial Finance?”, Social Science Research Network, 2018, Working Paper No. 3118661.。另外，出口加工区政策显著提升企业出口额(107)陈钊、熊瑞祥：《比较优势与产业政策效果——来自出口加工区准实验的证据》，《管理世界》2015年第8期。。

(四)地本政策有效性条件的经验研究

3.样本时空异质性。关于时间异质性，有学者认为政策租仅带来短期快速增长，而开发区企业长期成长依赖于区内自我加强的集聚经济(127)张国峰、李强、王永进：《大城市生产率优势:集聚,选择还是群分效应》，《世界经济》2017年第8期。。但也有学者认为，开发区的短期生产率优势主要来自集聚效应，长期生产率优势来自由制度和政策优惠所形成的选择效应(128)王永进、张国峰：《开发区生产率优势的来源:集聚效应还是选择效应?》，《经济研究》2016年第7期。。可能因为他们识别“集聚效应”“政策租效应”以及“选择效应”的方法不同。关于空间异质性，开发区政策的投资溢出效应、人口溢出效应、开发区企业全要素生产率提升效应、产业雷同和产能过剩、消费带动效应等具有区域异质性，东部沿海和内陆样本往往具有不同的表现(129)限于篇幅，本文没有列出此处的具体参考文献。如读者需要，请致信作者。。

四、总结与评述

本文在梳理地本政策相关文献基础上，以开发区政策为例，得出以下主要结论：(1)地本政策是指国家或地方政府为促进其辖区范围内某一区域经济发展而实施的一系列基于地方“区位感”的政策。其与人本政策的实施路径不同，但内在价值和目标一致。好的地本政策为人的流动提供更多可选择的空间。我国地本政策是兼顾人本与地本、兼顾公平与效率的地本政策。(2)传统文献对公平与效率的定义，可以用“局部有效”和“全局有效”进行统一。如果同时满足局部有效和全局有效，即满足希克斯改进准则，则地本政策实现兼顾公平与效率的目标。(3)地本政策的作用机制可分为直接影响和间接影响。前者包括缓解融资约束效应、基础设施效应和缓解制度约束效应，后者包括集聚效应、选择效应、区域协调效应。这些机制都最终影响企业生产决策和地区资源配置效率，影响地区经济增长。部分地本政策还通过消费带动效应提升地区消费活力，推动地区经济发展水平。(4)因地制宜是地本政策的核心内涵，地本政策能否有效不仅取决于政策内容，也取决于是否发挥地方特色和政策执行。“一刀切”的地本政策既不符合其内涵，也更容易造成地本政策失效。(5)识别地本政策有效性时需考虑地本政策边界确定、因果性识别、溢出效应识别以及有效性条件识别等问题。(6)我国开发区政策对企业和地区绩效的影响存在多维度的异质性。

现有文献已得出较多具有价值的结论，但在以下三个方面仍值得进一步探索。第一，加强对全局有效性和政策的长期效应的关注。理论上，制度完善、公共基础设施和研发投入等不仅有助于短期经济增长，更有助于长期高质量经济发展。如果地本政策能改善欠发达地区的生产潜能情况，它在长期内可能是有利的选择。随着大数据时代的到来，数据统计更加完善和精确，研究技术和方法更加先进。因此，应以更长的历史跨度和更宽的全局视野来评估地本政策的有效性。第二，研究内容要从关注政策是否有效向地本政策如何发挥作用转变。识别地本政策有效背后的机制与使其发挥作用的条件和地方特色，将有助于形成具有中国特色的地本政策的有效经验。但目前理论研究与实证研究之间衔接欠佳，难以形成严谨的结论为实践提供科学依据。例如，理论认为地区集聚弹性、要素流动性等是政策效应发挥作用的前提，但实证中缺少这些关键特征的验证。另外，地方特色的识别研究有待加强，例如本地产业在生产网络中的位置、本地产业的要素替代弹性等。第三，政策评估视角要从水平维度向结构维度、数量维度向质量维度转变。以往研究的评价视角局限于经济增长和生产率等总量指标。但随着经济发展阶段与体制机制改革的深入，地本政策应结合经济结构性问题和社会福利的角度进行评价，避免地方政府忽视经济社会高质量发展要求和以人为本的发展理念。例如，通过静态或动态分解全要素生产增长率的方式探究地本政策对全要素生产率增长率的影响路径，明确制度改革的方向；从城镇化、劳动力结构优化、产业结构高级化等角度评估地本政策的有效性。