“十四五”能源基础设施协同融合发展思路与举措

王仲颖 康艳兵 姚明涛

当前，开启全面建设社会主义现代化强国新征程对基础设施体系提出更高要求，确保如期实现“碳达峰、碳中和”目标对基础设施体系带来的挑战前所未有，亟待转变发展路径，推动能源与各领域基础设施协同融合发展，促进基础设施整体再拓新空间、再上新台阶，以高质量保长远建设为伟大时代造就伟大工程。

一、以协同融合转变基础设施发展路径的重大意义

（一）推动基础设施增量优化

经过改革开放以来的大规模、高强度建设，我国各领域基础设施逐步告别高速发展阶段，“大水漫灌”、低水平扩张式投资既与当前发展阶段不相符，也因面临空间、土地、资金等诸多约束而难以实施，部分设施之间甚至因需求变化导致由功能互补转向重叠。当前，各领域基础设施若依旧停留在围绕自身拓展建设空间的初级阶段，均将面临投资效率下降、盈利困难等问题，甚至导致债务攀升、资产搁浅。从能源领域来看，当前供求关系虽有缓和，但区域性时段性供需矛盾加剧、资源承载地区与能源消耗区域失衡、突发性供应中断风险不减等能源安全短板依旧突出，若仅立足能源自身、延续放大能源基础设施冗余保安全的惯性发展模式，必然导致高投资、低效益，与高质量发展要求背道而驰，难以与“碳达峰、碳中和”目标有效衔接，更将对中长期转型带来新风险。

（二）加快基础设施存量挖潜

我国基础设施总体规模庞大，水电气热等市政基础设施存量规模超过百万亿级，高铁营业里程、高速通车里程、城轨运营里程、港口万吨级及以上泊位数、电力装机、电网规模、4G规模等均位居世界第一位。但随着技术的代际革新和需求的优化升级，部分设施将不可避免地在各自领域内失去优势地位，需要寻求新定位挖掘新价值。但若囿于原有领域，存量设施的价值难免大打折扣，甚至成为包袱，更需要立足全局加强基础设施整体优化，这将对提高长期增长潜力具有重大意义。从能源领域来看，“十四五”时期主要依靠清洁能源满足能源需求增量的态势将进一步强化，部分化石能源相关设施的产能将出现或临近峰值，在能源领域内的地位日渐式微，存量价值挖掘的空间收窄，需要做好与各领域基础设施的衔接协调，以错位竞合、梯度优化推动传统基础设施体系的再一次革命，进一步筑牢基础设施体系转向高质量发展的基石。

（三）提升传统基础设施韧性

当前距离2050年仅余三十年，已短于大部分基础设施服役年限。因此，未来五到十年的基础设施部署就需超前2035年标准并对接2050年目标，既要在区域城乡格局调整中持续发挥作用，也要在科技革命和产业变革中不断改进。这就要求各类传统基建应以转向多功能性来应对未来发展的不确定性和需求的多样性，以软硬件协调发展实现由被动适应需求向超前引领需求的转变，通过不断提升韧性来兼顾当前与长远发展。从能源领域来看，“十四五”时期能源发展需统筹保供应与调结构、降成本与稳投资、去补贴与增效益等多个关系。这导致一些前置要求苛刻、功能模式单一、带动效应有限的能源基建项目更易积聚风险，亟待通过功能拓展、软硬协同，借力新型基础设施建设推动自身服务优化和效能提升，实现超前性与有效性的平衡。

（四）引领新型基础设施发展

展望中长期，技术进步将推动各类新型基础设施不断涌现，与区域协调发展和环境气候治理下的传统基础设施补短板、调结构相联动，共同拓展我国基础设施的发展空间。但当前各类新型基础设施发展的内外部环境均已不同以往，新增投资难以再延续传统思维下的匹配发展、约束宽松下的平行发展和供给不足下的扩张发展模式，发展眼光与建设标准均需再上台阶。从能源领域来看，中长期大国能源竞争将从资源成本比拼向提升基礎设施创新能力转变，发展重点也将从基于资源禀赋的能源“旧基建”向依托技术驱动与模式创新的能源“新基建”转变，新能源驱动的各类新型基础设施、各类新型基础设施引领的新能源系统、新能源与“新基建”协同进化等蓄势待发，及早预见并超前引领将对我国集聚发展动能、厚植发展优势具有重大意义。

二、推动能源与各领域基础设施协同融合的发展思路

（一）以错位竞合促互补

实现“碳达峰、碳中和”目标，需推动电源结构低碳化、终端能源电气化，必须加快构建支撑高比例新能源与更高电气化水平的基础设施体系，并正确处理与既有基础设施体系的替代和制约关系。从输送设施来看，化石能源通道布局应进一步树立长远性思维，突出提升既有设施效能导向。以输煤输电为例，应注重发挥铁路煤运便捷性与跨区输电清洁性的组合优势，避免功能、流向重叠，加快形成需求保障与绿色发展兼顾的能源通道布局。从储备设施来看，构建以新能源为主体的新型电力系统需更加注重导入经济适用的分散化储备设施，应树立系统性思维，以降低基础设施体系总成本为导向，推动电、热、气、水等设施之间优势互补，加强电力“源—网—荷”等各环节与储水、储热、储气设施集成互补，构建能源、市政、水利基础设施协同支撑的调峰储备体系。

（二）以梯度优化增效益

长期以来，能源基础设施以扩张保供为发展导向，在集中式布局模式下更为强调大型化并追求规模效应，因此在升级换代的进程中形成了以资源转换输送为特征的能源“大动脉”和以服务用能需求为特征的市政“毛细血管”，两大体系分属不同政府管理部门和投资运营主体，发展不同步不协调的问题突出。一方面，我国体量庞大的煤电资产效益较差，大型核电项目发电成本相对偏高，在电力供应体系中的优势减弱。另一方面，我国北方城镇仍有大量燃煤锅炉在低效运行，挤占城市核心资源;生活污水垃圾处理设施建设仍相对滞后，部分城市群供水保障难度加大。总体来看，若延续惯性发展必然进一步加剧能源与市政设施发展的不平衡，应充分发挥“大能源、大交通、大物流”的体量优势，以融合创新连接“大动脉”与“毛细血管”的“断点”，通过梯度优化推进能源基础设施存量盘活与市政基础设施升级换代，更好发挥既有交通、物流设施的支撑作用。

（三）以软硬协同提韧性

实现“碳达峰、碳中和”目标，将推动能源供需两端清洁替代力度持续加大。风电、光伏发电等可再生能源，以及天然气在供需两端比重的提高将进一步增加对基础设施体系智能灵活运行的需求，仅从供应端发力已经难以为继，更需逐步在消费端建立柔性的用能方式，逐步构建富有韧性、联动供需的现代能源基础设施体系，实现“藏能于民”。在众多用能部门中，以电动汽车为代表的用能新增长点尤为重要，特别是随着电动汽车渗透率持续提升，充电桩、充（换）电站将成为新型基础设施与能源、交通、市政等传统基础设施的关键耦合点，超前引领将有助于打开各领域基础设施的发展空间。

（四）以资源整合拓空间

当前，去中心化已成为新一轮能源转型的重要特征，分布式可再生能源不断嵌入到现有能源体系当中，这从根本上改变了能源基础设施集中式布局的单一发展思路。“十四五”时期，我国可再生能源发电将迎来“平价上网”的重大机遇，在加快能源结构调整的同时，还将推动能源生产者与消费者一体化模式不断涌现。而各领域基础设施普遍占用较多土地空间资源，自身又是能源消耗大户，通过产销一体化模式提升能源自给具有天然优势。特别是以5G、工业互联网、大数据中心等为代表的“新基建”还将是能源消费的新增长点，更需及早与分布式可再生能源加强融合。近年来，各领域基础设施建设与分布式可再生能源融合取得了积极进展。部分省份已有部分大数据中心高比例使用可再生能源供电，有力带动了本地可再生能源开发利用;济青高铁充分利用高铁站房以及铁路沿线用地界内的闲置空间安装分布式光伏发电，为土地稀缺的东部地区拓展可再生能源发展空间树立了标杆。此外，以基础设施复用为着力点，依托电力杆塔等已有设施建设5G基站等，也将推动传统和新型基础设施实现效率与效益双提升。

三、加快能源与各领域基础设施协同融合的举措建议

（一）推动能源与交通流向优化

在既有“北煤南运”“西电东送”体系的基础上，以华中地区为重点深入推动能源流向优化，进一步带动周边、辐射全国。一是强化华中地区全国联网枢纽能力。坚持强枢纽与降成本并重，逐步推动华中地区从保障东南沿海电力供应中适度“解锁”，进一步强化对西南水电外送的承接能力，切实担负起大范围跨区支援、余缺互济的枢纽定位。通过畅通“北煤南运”体系提升区域内煤电资产质量，推动既有设施提质增效。二是提升华中周边地区电力协同保供能力。推动“三西”综合能源基地、黄河上游可再生能源基地与华中地区基础设施共建共享、市场机制共商共建，保持产业链供应链协同稳定，打造清洁电力走廊。统筹推进川渝贵滇省间电力互联互通及经华中地区的送电通道建设，提升华中与西南电网间的余缺互济能力。推动东南沿海地区通过加大本地清洁能源开发减少对华中地区电量调入的依赖。三是推进省间补短板下好“全国一盘棋”。加强省间、区域间、两网间互补余缺、互为备用和紧急事故支援能力，更好发挥跨省跨区联络线调剂作用，研究省际调峰资源和备用的共享机制，破解阻碍省间加强互联的体制机制障碍。

（二）推动能源与信息协同进化

以新型基础设施为牵引，推动“新基建”与新能源互驱共进，形成能源、信息领域科技创新与制度创新、管理创新、模式创新和业态创新相互促进的新局面。一是打造以新能源驱动的各领域新型基础设施。推动5G基站、大数据中心等新型基础设施与分布式可再生能源融合发展，推动各领域“新基建”绿色升级。二是构建各领域新型基础设施引领的新能源系统。加快推广支持有序充电和与双向互动智能电表集成式智能充电设施，开展电动汽车向电网送电（V2G）应用试点示范，推进停车场与充电设施一体化建设，通过车联网等平台实现“车—桩—网”布局运营一体化，挖掘充电设施布局对释放电网灵活性的作用。三是推动“新基建”与新能源协同进化。以建设“源—网—荷”协同、交直流融合的新型配电网为载体，推动分布式可再生能源、储能与智能充电设施一体化布局，满足新型用户定制用电需求。四是以“新基建”促进传统能源效能提升。加快煤矿智能化改造，提升天然气管网智能化建设运营水平，打造衔接汽车后服务的智慧加油加气站网络。

（三）推动能源市政水利一体化

面向城市群与都市圈的电热气“毛细血管”升级需求，充分利用基础设施体系的“梯度错位”空间，以多功能化推动基础设施发展路径转变，探索区域城乡综合基础设施一体化建设。一是以电热气水协同提升电力系统调节能力并助力城市更新。推动大型高效电厂的余热资源在更大范围内优化配置，形成以余热承担基础取暖负荷、天然气负责调峰的北方城镇清洁取暖新局面。推进煤電、核电多功能化改造，将调峰储备与余热供暖、海水淡化等具有收益性的功能耦合。开展污水处理、大数据中心与余热供暖集成示范。加强电力“源—网—荷”等各环节与储水、储热、储气设施集成互补，提升水利设施的电力调峰功能，推动风光水储多能互补发展。二是连“断点”、通“堵点”，打造静脉基础设施闭环。研究煤电耦合发电改造，盘活城市群周边存量高效煤电资源。统筹推进城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理设施与配套发电供热基础设施一体化设计、集约化管理，构建“静脉”基础设施体系，促进变废为宝。

（四）强化基础设施体系衔接保障

充分发挥传统基础设施存量大、基础牢的优势，以存量带增量、以传统促新型，推动基础设施体系质量和效率双提升。一是加快基础设施能源高比例自给。充分利用铁路、公路站场及线路两侧闲置空地建设光伏电站，推动交通、物流、市政等存量基础设施能源高比例自给改造，系统挖掘既有基础设施能源化潜力。二是充分挖掘基础设施网络及枢纽复用。推动天然气与氢能基础设施融合发展。依托既有能源设施建设5G基站，重点在杆塔复用、综合管廊等方面取得突破。依托既有变电站建设充（换）电站，推动充（换）电站、退役电池回收站、储能电站与光伏电站“多站合一”，以站址资源协同利用促进基础设施一体化布局。