城市建设投融资的国际经验及启示

吴有红　马莉

面向“十四五”乃至更长时期，我国城市建设投融资需求依然十分庞大，而投融资领域体制性、结构性问题还比较突出，尤其是地方政府债务风险防范、政府融资平台转型等方面的挑战日益严峻。美国、英国、日本、新加坡等国家在城镇化进程中开展城市建设融资的做法和经验，为我国建立健全适应未来城市发展需要的建设投融资机制提供了重要参考。

一、美国：以市政债券为主、多种融资方式并存

（一）市政债券是美国城市建设的主要融资工具

美国城市建设投入的资金来源，除联邦政府和地方政府公共财政支出外，主要借助发达的资本市场，在有力的市场约束条件下发行市政债券进行融资。历经两百年的发展历程，美国已拥有全球发行规模最大、运作最为规范的市政债券市场，并与美国国债、抵押支持债券、公司债券、资产支持债券、联邦机构证券等共同构成美国完善的债券市場体系。

2019年美国共发行市政债券4260亿美元，尚未到期的市政债券超过100万只，市值达38540亿美元，占全美存量债券市值规模的8.54%。按债券性质，美国市政债券一般分为一般责任债券和收入债券。其中，一般责任债券以地方政府的声誉和信用作为担保，以税收为偿还来源;收入债券则以项目运营收入作为偿债来源。发行收入债券的主体除地方政府外，还包括地方政府代理或授权机构。从性质上看，这些市政企业兼具公益性和经营性，一方面，市政企业在一定程度上体现政府提供公共服务的意图，另一方面，经营对象是有偿使用的公用事业，债券本息的偿还来源不是财政收入而是项目自身收益，这一点较接近一般的企业债券。根据SIFMA的统计数据，2019年美国发行的市政债中收入债券占57.8%，一般责任债占37.7%。从2019年新发行市政债券的行业领域看，教育、交通、公用事业（Utilities）三大领域占54.2%。从期限看，美国市政债券平均期限较长，2019年新发行市政债券的平均期限达到18.2年。市政债券较好满足了美国城市基础设施对长期资金的需求，也体现了城市建设融资的代际公平理念。

（二）其他多元化融资方式

为了满足美国地方城市建设融资需求，美国地方政府还采用税收增量融资（TIF）、循环贷款基金等其他多元化融资方式。

税收增量融资（TIF）。TIF是一种适用于城市更新、基础设施建设及其他社区改进项目的公共融资方式。其基本逻辑是地方政府的城市建设投资能够改善城市环境，从而提升城市房产价值并吸引更多私人投资，进而产生更多的财产税和新的商业税收，继而反哺初始的城市公共投资。基本思路是围绕城市建设项目划定一定范围的TIF区（存续期限与TIF项目期限一致），并设立该区的管理机构和发展基金。在设立TIF区后，既有税基被冻结（仍归原征税机构所有），在此基础上新增税收归属于TIF区管理局，并纳入发展基金转款专用，用于支持城市建设开发和项目融资;TIF区一般通过发行税收增量支持债券先行融资，再用回收的增量税收偿还债券本息。若采用PPP模式，由合作的私人资本先行投资建设，之后随着项目进展以回收的增量税收按期支付对价。

循环基金（Revolving Funds）。循环基金是州政府设立的旨在向地方政府提供低息贷款的资金池，地方政府还款后的资金仍回到资金池中。循环基金的资金来源主要是联邦政府拨款、州财政收入、债券或股票投资收益等，其宗旨是通过低息贷款方式为地方建设提供融资支持。为满足规模庞大的贷款需求、确保基金的可持续性，大多数循环基金都选择将原始资金杠杆化，通过发行债券补充基金。

以田纳西河流域管理局为代表的政府性机构融资。美国政府性机构是由政府拥有或控制，旨在执行公共政策和提供公共服务的法人机构，类似于我国地方融资平台。美国采用立法先行的方式，为规范政府性机构的治理机构、预算约束、信息披露、问责机制构建了较完善的法律体系，其中，1945年颁布的《政府性机构控制法》为政府性机构的运行和管理提供了法律框架。典型代表是田纳西河流域管理局（TVA）。

二、英国：PFI成为吸引私人投资的重要方式

英国在1980年以前，城市供水、能源、电信、交通运输等领域的基础设施主要由政府投资建设和运营，在上世纪80年代，采用私有化方式将其中有稳定现金流的经济基础设施项目推向市场。上世纪90年代以来，英国政府在难以向使用者收费的社会基础设施领域大力推广私人融资计划（PFI）模式。政府与私营供应商签订长期合同，私营部门提供基础设施的设计、建筑、融资、操作和维护等“一站式”服务，政府按绩效付费，以保证服务质量。英国政府还要求，各地在开发公共项目时，必须首先考虑利用私人和社会资本的可能性，并将学校、医院、城市交通、垃圾处理、政府信息系统、司法和监狱等陆续纳入PFI范围。

英国在推进PFI过程中暴露出一些局限性，如私人部门过度融资、忽视社会成本、监督不足等。以英国伦敦地铁为例，其引入私人部门的做法以失败告终，重要原因之一是缺乏良好的外部监督机制。英国交通部为项目联合体的外部债务融资提供担保，但缺乏风险管控的必要手段，仅依赖于伦敦交通局和伦敦地铁公司的间接监控，而伦敦交通局和伦敦地铁公司同样没有全面掌握项目成本和运营的相关数据和信息，这导致英国交通部的外部监管很难落实到位。针对PFI存在的局限性，从2013年开始，英国政府推出第二代私人融资计划（PF2），主张政府以少量参股方式主动参与PPP 项目的建设、运营、管理，并要求将项目的融资限额从之前的90%降到80%，以抑制私人部门的过度投机行为。

三、日本：公团在日本城市建设中发挥了巨大作用

二战后的日本重建时期，日本的特殊法人在国家基本建设、政策性金融，以及其他众多的公益性事业领域发挥了重大的作用。日本特殊法人是根据特别的法律设立的法人，政府依法赋予其某项公共事务，在运营方面根据企业式方式进行管理和运作。公团是日本特殊法人的主要形态之一，与我国业务范围主要集中于基础设施领域的地方融资平台公司较为类似。

从某种意义看，日本公团是特定历史背景下的产物。在战后日本经济恢复和高速增长时期，日本民营企业还不够壮大，仅依靠它们的力量还不能修建高速公路、机场等基础设施。根据这一情况，日本政府制定了特别法律，并在这些特别法律的基础上设立了专门负责大型基本建设的公团，政府对它们给予扶持和资助。这些公团主要分布于石油开发、道路建设、机场建设、住宅市政等领域。在公团成立后的数十年来，它们很好地履行了历史使命。以道路公团为例，其职责主要有三方面：第一，具体负责高速公路的建设。主要包括施工计划的制定、组织工程发包、组建审标委员会、施工合同的签订与变更、施工监理、工程费的支付等相关事宜;第二，负责通车交付使用公路的常规维修、改造，以及灾害后的道路修复工作;第三，承担与高速公路相关的辅助设施的建设与管理，具体包括长途汽车站、收费停车场、高速公路服务区内基础设施等。

自成立以来，日本公团为战后日本基础设施的建设和完善做出了重大贡献。伴随着公团历史使命的基本完成，公团运作中长期隐藏的问题和弊端开始浮现出来，日本社会各界要求包括公团在内的特殊法人进行改革的呼声日渐高涨。2001年12月，日本政府公布《特殊法人等整理合理化計划》，开始采用撤销、整合、民营化、转为独立行政法人等方式对特殊法人实施改革。

此外，为应对经济低迷、财政状况恶化、人口减少、老龄化现象加剧、公共设施老化、设施更新费用增加等问题，日本借鉴英国PFI理念，在国内推行PPP模式，通过引入社会资本缓解其财政压力，力图改变依赖一般财源及公债的体制。根据日本PFI Promotion Office的统计数据，截至2016年3月，日本已落地PFI项目527个，其中教育与文化项目的数量最多，共计182个，占当年PFI项目总存量的34.5%，是日本推行PFI的重点领域;其次是健康与环境（医疗设施、废弃物处理设施、殡葬设施等），占16.9%。这反映出日本发展PFI的现实背景，即经济基础设施发展水平较高，投资需求减弱，而对教育设施、养老设施等需求不断增长。

四、新加坡：以国家储备金制度为基础的政府统筹支持模式

考虑到国土面积狭小、人口密度高、土地资源稀缺、人口老龄化等基本国情，新加坡政府一贯奉行不依赖外债、鼓励国民自力更生、增加国家储备的方针。历经几十年，新加坡政府已经积累了大量的国家储备金，成为重点项目建设和公共事业发展的重要资金来源。新加坡国家储备金来源主要包括：公积金，新加坡于1955年通过法律设立了强制公积金制度，公积金会员除经批准动用部分公积金购买住房、支付子女教育费用等用途外，其余公积金掌握在政府手中;财政盈余。新加坡政府推行盈余财政，政府每年节约的财政预算资金按规定要转入国家储备金;土地出让收入，新加坡土地管理局代表国家管理全部国土资源，重点对占国土面积85%以上的国有土地进行分类管理，实行土地的“二次出让”模式。“一次出让”是指土地管理局根据土地利用规划确定的不同用途土地，以象征性价格出让给不同法定机构获得土地使用权的法定机构，代表政府向企业、社团和私人出让土地，出让方式包括出售（10年以上）和租赁（10年以内）。土地出让金不能被政府部门和法定机构直接支配使用，必须转入国家储备金。

国家储备金主要由新加坡金融管理局、新加坡政府投资公司及淡马锡控股三家机构管理，新加坡财政部每年可从三家公司的长期净投资回报中，按一定比例（可高达50%）提取收入，用于补充当年财政开支。根据2018年政府财政收支平衡数据，政府的国家储备净投资回报贡献达到158亿5千万新元，是政府收入的最大来源。新加坡政府集中的大量国家储备金主要用于基础设施建设、住宅（组屋）建设、海外投资等方面。

除建立国家储备金制度外，新加坡还注重引入私人资本参与城市建设，力求形成政府与市场的长期合作关系。例如，环境部将垃圾收集服务进行了私有化，各个区域的垃圾收集权面向有资格的私营垃圾收集公司公开招标。2004年，新加坡财政部正式将PPP模式作为最佳采购框架下的专门采购方式，先后实施了新加坡体育城、工艺体育西区学院、贸易交换网和下一代国家宽带网络等多个PPP项目。

五、城市建设投融资国际实践对我国的启示

美国、英国、日本、新加坡等国家在城镇化进程中开展城市建设融资的做法和经验，为我国推动新型城镇化建设、健全城市建设投融资机制提供了有益启示。

（一）构建城市建设投融资机制应立足国情

通过国际比较可以看出，由于政治经济体制、法律制度、金融体系等国情不同，全球范围内城市建设融资没有统一、普适性模式。比如，美国基于发达的债券市场，通过发行市政债券融资成为城市建设主流融资模式，而在欧洲国家，市政债券发行量较小。日本除了一定规模的债券融资量外，银行信贷在城市建设融资中发挥着重要作用。随着城镇化进程的推进，城市建设投融资机制也会随之动态变化。这从日本、新加坡等国家城市建设投融资模式的变迁可以看出。进入2000年，日本城镇化率约80%左右，大规模开展城市基础设施建设的阶段接近尾声，在此背景下日本对存续几十年的特殊法人制度进行改革，积极引入私人资本参与城市建设。2000年以来，新加坡城市建设领域私营企业参与度明显提升。上述实践给我们的重要启示是，不宜简单效仿和照搬单个国家的做法，而应根据我国的经济社会发展阶段、体制机制改革进展等具体情况，广泛借鉴各国有益经验和做法，构建适合我国国情的城市建设投融资机制。

（二）设立政府特设机构是各国较为普遍的做法

城市建设领域普遍存在一定程度的市场失灵，弥补市场失灵或由政府直接投资建设，或由特设机构代替政府履行相关职能。纵观世界各国，尽管从形式和名称上看，没有政府融资平台，但很多国家特设的政府机构（包括一些公营企业）实际上承担了政府融资平台的职能，与我国地方政府融资平台的作用类似。由中央或地方政府成立特殊目的机构代替政府行使城市基础设施领域公共工程投资建设的职能，是一种比较普遍的做法，如美国田纳西河流域管理局、日本公团等。这些特设机构的共同特点是，代表政府投资建设公共工程，虽有经营性收入但并非以盈利为主要目的。与由政府直接投资建设公共工程相比，特设机构搭建了政府与金融市场之间的桥梁，较好地解决了非经营性公共工程的市场化运作问题。从各国特设机构的运作机制看，特设机构虽由政府设立，但仍保持独立的法人实体，与政府之间的责权利也比较明确。

（三）通过多种方式吸引私人资本参与城市建设

美国TIF模式、英国PFI模式、日本公团私有化改革、新加坡PPP模式等城市建设投融资模式的主要政策考虑是撬动私人资本参与城市建设。国外成功实践给我国的重要启示是，在推进城镇化进程中，单靠政府力量不足以有效应对城镇化产生的挑战、确保城市可持续发展，需要政府部门和私人部门通力合作，促使更多私人资本参与城市建设，充分发挥私人资本的经验、效率和创新能力。

（四）建立完备的法律和市场约束机制

各国普遍针对城市建设主流融资模式制定了相对完备的法律法规制度。美国在联邦证券法律框架下成立市政债券规则制定委员会（MSRB），履行市政债投资者保护职能以及负责为经纪商、市政债财务顾问等金融中介建立行为准则。在联邦层面，联邦证券法律有反欺诈条款和信息披露要求，确保市政债的风险和特征完整、公平地向投资者披露。为避免对民营资本造成挤出，破坏市场机制，日本对公团等特殊法人特别立法。对特殊法人的管理应当有法可依。此外，各国普遍注重利用公开市场投资者“以脚投票”的市场压力强化对地方政府的债务约束。以美国为例，尽管州政府和其他类型地方政府可以自主在资本市场上发债融资，但这并不意味着对发行主体没有严格的检查和约束，市场会借助财政纪律、投资者保护和信息披露规则，对市政债券发行主体进行奖惩。

（吴有红，国家发展改革委投资所。马莉，中国城市建设研究院有限公司）