应加快优化交通投融资政策 精准保障“新一轮”基建需要

毛科俊

本次新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成一定的负面影响，基础设施特别是新型基础设施建设是“六稳”工作的重要抓手，近期党中央、国务院多次对传统和新型基础设施统筹发展、加快新型基础设施建设等进行部署安排，受到各级政府重视和社会广泛关注。总体上看，本次疫情中我国交通运输体系有力保障了应急救援、生产生活必须等物资调配，但也暴露出一体化衔接不畅，功能性、服务性设施短板等中长期问题，以及与新型基础设施融合不足、应急状态下交通系统韧性有待提升等新问题。交通运输领域是基础设施投资的重要领域，也是新型基础设施的重要应用场景，应抓住“新一轮”基础设施建设的机遇，加快转变以传统基建项目为重点、以政府（或地方政府融资平台、央企）为主体、以银行贷款为主要融资手段的发展方式，构建与交通运输一体化、智能化、融合化发展相适应的投融资政策和制度，精准保障“新一轮”基础设施建设发展。

一、与改革开放以来交通运输发展的阶段性特征相适应，投融资政策有力保障了传统交通基建发展

改革开放以来，为尽快消除交通基础设施对经济发展的瓶颈制约，我国确立了交通优先的发展导向，国家加大对交通基础设施建设的要素配置，特别是经过“十五”“十一五”“十二五”“十三五”四个五年持续大规模的投资，交通基础设施建设取得了历史性伟大成就，在实践中形成了符合我国国情和发展实际的交通投融资政策体系，对加快交通运输发展发挥了至关重要的作用。一是充分发挥地方各级政府积极性，以政府为主导，坚持效率优先、兼顾公平，高强度、持续性推动交通基础设施建设;二是以市场化改革为主线，配套收费、价格等政策，逐步形成“中央+地方（或融资平台）+央企+银行”多元化投融资主体;三是建立交通专项资金制度，形成交通运输发展稳定的资金来源，发挥了“蓄水池”功能。40年来，我国发挥集中力量办大事的制度优势，以地方政府和国有企业（或政府融资平台）为主体，高效率地整体提升我国各种交通方式发展水平，建立起具有超大规模优势的交通基础设施网络。

二、我国交通运输步入一体化、智能化、融合化的发展阶段，需要优化调整交通投融资政策加以保障

交通投融资政策要适应交通运输发展阶段特征要求。去年9月中共中央国务院印发的《交通强国建设纲要》，描绘了新时代交通运输事业发展的蓝图，提出建设交通强国和实现交通运输现代化，要加快转变交通运输发展方式，由以建设为主向建设、服务和技术装备协调发展转变，由各方式独自发展向一体联动发展转变，需要得到组织优化、服务创新和融合发展等软性设施的有力支撑。

我国交通运输发展阶段与美国经历有类似之处。上世纪50年代开始，通过约40年时间，以州际公路基本建成为标志，美国总体完成交通基础设施大建设发展阶段。1991年，美国国会通过了地表运输联运及效率法案（简称冰茶法案），推动美国交通运输发展政策深度调整，联邦政府关注点由基础设施建设转向设施管养、多方式一体衔接、交通安全、城市交通拥堵治理等，并同步优化公路信托基金使用等投资政策。当前，我国交通设施能力制约已总体消除，但在增强移动性、提高可及性等方面，还存在设施不衔接、全程服务不足、系统韧性不强等功能性、服务性结构性短板，这些都需要调整交通财政资金加以保障。

未来传统交通基建投资效益下降，且资金筹措难度加大。基础设施投资存在最优规模，近年来传统交通设施出现短期需求不足、投资效益下降等现象，资金等资源如果过多地向传统领域倾斜，会对其他领域发展造成“挤占”，不利于我国基础设施体系整体效能提升。同时，汽车消费疲软背景下车辆购置税增长乏力，在严格防范地方政府债务下，交通专项债的规模难以大幅增长且使用条件限制较多，特别是为保障生产生活恢复以及交通运输业平稳健康发展，疫情期间国家实行港建费、民航发展基金、收费公路通行费等免征（收）政策，交通专项资金难以保障传统交通基建的高强度投资。

三、交通运输领域是传统与新型基础设施融合发展的重要场景，具有广阔的应用空间，需要优化调整投融资政策积极推动

以5G、人工智能、工业互联网、物联网等为标志的新型基础设施，是优化经济结构和支撑高质量发展的新型供给，将深刻改变生产生活、消费和流通方式。在当前疫情对经济发展造成一定负面影响的情况下，对通过以新型基础设施建设为抓手来激发新发展动力和拉动经济增长寄予极大的希望。

新型基础设施通过与应用场景结合，才能发挥最大效益。与交通等传统基础设施相比，新型基礎设施往往投资规模较小，直接效益不明显，同时又具有更新换代快的特征，比如从4G到5G推广应用仅用6年左右的时间，存在投资成本尚未收回又要再投资的风险。但新型基础设施间接拉动作用明显，需要与广泛的应用场景相结合，推动上下游产业协同联动，才能实现最大价值。

交通运输领域是传统与新型基础设施融合发展的重要场景。交通运输与大数据、云技术、人工智能、工业互联网等结合日益密切，新业态、新模式不断涌现，提升了运行效率和服务品质，也促进新动力和新产业培育发展。比如，依托大数据、人工智能等技术建立的出行服务平台，不断提升出行服务体验;采用工业互联网技术打造云平台，嵌入物流、金融等功能，促进产供销精确匹配。但同时应该看到，交通运输与新型基础设施融合深度和层次不够，多为单点、局部结合，设施设备智能化升级、运行管理模式智能化重塑、服务业态智能化再造等还有很大的提升空间和发展潜力。

以智能化升级为重点的交通运输与新型基础设施融合发展，多聚焦在软性设施领域，往往由市场主导，技术路线、商业模式、投资回报方式不明确，具有较大的不确定性和风险。与传统交通基建由政府主导投资和融资不同，交通运输与新型基础设施应充分发挥市场作用，除了具有公益性平台或设施外，政府应加强跨领域跨部门综合统筹，推动体制改革和政策协同，破除体制障碍和行政壁垒，促进传统与新型基础设施协同发展，激发市场参与活力。

四、有关建议

“十四五”及更长的一段时期，交通运输精准补短板、设施升级改造和管护、一体化运输、智能化升级、新模式业态发展、跨域跨业融合以及治理能力建设等任务仍十分繁重，仍需要保持一定的投资规模。资金是重要的要素保障，也是关键制约之一，应加快构建与交通高质量发展相适应的投融资政策体系，有效保障任务实施。

一是适时调整财政资金使用方式。综合全生命周期协同、一体化服务等软性设施以及与新型基础设施融合发展等要求，结合未来交通任务具有“点小面广”、难以通过实体工作量考核等特征，适时调整财政资金使用方式和使用重点，有序推进交通运输领域各类专项资金整合，探索建立以目标和功能考核为导向的投资动态调整机制，进一步提高资金使用效益。

二是分类精准制定投资政策。传统交通基建具有投资大、沉没成本高、投资回收期长等特点，虽然已有不少项目由社会资本参与投资建设和运营，但总体上仍由政府和国有企业主导，但未来交通任务偏重于软性组织或服务，则需要更好发挥市场配置资源的作用。应根据公益性、准公益性、经营性等项目属性，精准制定投资政策，提升投资效率。对基础性平台、公益性设施建设和管养等，具有明显的公共产品属性，应采用以政府投资为主的方式;对服务组织优化、模式业态创新、融合联动开发以及应急服务保障等，政府应通过政策环境营造和必要的资金引导，鼓励包括民间企业在内的各类社会主体公平投资建设和运营。

三是适时研究车辆购置税支出使用政策。车辆购置税是交通建设领域规模最大的稳定中央财政资金来源。从有利于更好发挥其引导和调控能力，推进方式间区域间协调发展，弥补地方政府支出压力等角度，适时开展车辆购置税在交通运输领域支出范围研究，加大对一体衔接、智能化升级、治理能力等软性设施支持力度，同时结合交通运输领域财政事权与支出责任划分要求，细化深化研究中央和地方支出分配比例，增强地方使用的灵活性。

四是更好发挥金融市场作用。未来交通任务面临的投融资需求差异性越来越大，投资主体越来越多元，投融资模式越来越复杂，发挥金融市场作用，将更为有效。比如在部分区域、部分领域推动资产证券化（ABS）、基础设施不动产信托基金（REITs）等金融工具创新，不仅有利于盘活存量资产、提高资产利用效率，也有利于降低地方政府隐性债务。再如，在推进服务组织创新、智能化平台建设以及与新型基础设施融合下新业态、新模式发展中，企业的核心价值往往体现在专利、标准等轻资产上，则需要通过金融市场开展融资模式创新。

五是加强与深化改革的顶层设计衔接。当前，交通投融资领域存在的债务风险以及投资效益低、融合模式单一、投资与需求结构性脱节、资金期限长短期错配等突出问题，通过交通运输领域自身往往难以有效防范和解决。应按照中央全面深化改革，提高治理能力和治理体系现代化的总体部署，結合交通运输发展阶段和行业特点，将交通投融资政策需求与财税、预算、投资改革以及宏观调控体系健全相衔接相匹配，积极稳妥推进，增强政策的精准性、实操性。

（作者单位：国家发展改革委运输所）