绿色发展理念下地方社会文化财政支出绩效评价——来自安徽省16 市的面板数据分析

苏慧敏，张子浩，许玉久

（安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230601）

2015 年10 月，十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，并阐述“绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”［1］。由此表明，绿色发展不仅要追求生态文明，还包括物质文明和精神文明，贯穿整个社会文化领域。

而对美好生活的追求则通过政府对科教文卫体事业的资金投入、基础设施建设等方面体现。这是由于公共产品具有外部性，若市场提供可能会出现市场失灵，难以产生良好的文化社会效益，因此很大部分公共产品需要政府供给。

中国特色社会主义进入新时代，公共社会文化服务直接关乎着当下公共社会文化服务体系建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键因素。要想实现优化公共社会文化领域财政资金配置效率，就有必要贯彻绿色发展理念，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。基于安徽省16个市的面板数据，运用DEA 方法研究绿色发展理念下的地方社会文化财政支出的绩效情况，并根据测算结果探究地方公共文化财政支出效率存在的不足之处，进而为达到促进地方公共事业的进步、增强地区社会文化软实力的目标献言献策。

1 文献综述

绿色发展理念下的财政支出方面，一部分国内学者将财政支出内置于绿色发展理论，进行内涵分析。如邵培德建议从保护生态环境、协调社会发展与促进经济增长三个方面来阐释财政政策的绿色发展［2］。刘西明在梳理我国绿色财政的架构后总结出绿色财政的内涵，即一系列由政府出台的有利于发展绿色经济的战略规划［3］。魏吉华，蒋金法结合党的十九大精神及生态文明建设的实践，认为绿色财政支出方式可分为节能环保支出、绿色转移支付等直接支出和绿色税收优惠和生态文化教育支出等间接支出［4］。由于绿色发展理念融入财政制度改革是基于我国具体国情的实践，国外相关研究主要集中在生态环境保护与政府行政能力方面。一部分学者支持环境集权的观点，他们认为环境保护职能作用的有效发挥依赖于中央政府，因为降低环境管理的标准来谋求该地经济发展，加剧了地方政府之间的恶性竞争。还有一部分学者支持环境分权的观点，他们认为若无溢出效应且公共部门可以使用所需要的财政工具，地方政府间会采取竞争的方式以达到为其辖区争得最大福利的目的，一定程度上提高了政府的办事效率。

国外学者较早开始探讨地方政府整体财政支出效率。基于DEA、FDH 模型，Van den Eeckaut 等对比利时家庭包装废物收集的成本效率进行测算［5］。在此基础上，Worthington 以新南威尔士州的177 个地方政府为样本，比较了DEA 和SFA 方法进行成本效率测量［6］。国内学者也日渐关注这一领域，开展进一步探究。陈诗一，张军于财政分权改革的背景下，使用DEA-Tobit 方法测量了我国各省地方政府财政支出的效率高低，并得出一大半省份的支出效率欠佳的结论［7］。陈东红以宁夏省为例，测算得到宁夏不仅在财政支出的结构上表现欠佳，有较大提升空间［8］。金荣学，宋弦使用DEA 模型评价各个省份的财政支出在社会、经济以及生态领域的效率高低，并以湖北省为例进一步详细分析［9］。

目前，在合理配置宏观管理部门职能，完善公共服务管理体制，打造人民满意的服务型政府背景下，更多国内学者着眼于社会文化领域的财政支出绩效评价。基于向勇，喻文益在公共文化服务绩效评估领域的初始探索［10］，谭秀阁、王峰虎使用超效率DEA 对我国公共文化服务的投入效率进行实证分析，得到我国公共文化服务基础薄弱，体制机制并不完善，投入效率有待提高的结论［11］。涂斌，王宋涛使用DEA-Tobit 模型，通过对广东省地方政府的社会文化财政支出效率进行探究，发现地级市之间的财政支出效率具有较大差别［12］。杨林，许敬轩基于DEA-Tobit 模型测算全国31 省份社会文化领域财政支出的效率，并分析影响因素，得到了财政支出整体效率不高、地区之间差异明显的结论［13］。

文章从以下三个维度展现了研究的独特之处：第一，在财政支出效率研究领域，以往文献主要从政府提供的所有公共服务角度出发，研究地方政府整体的财政支出效率；本文根据“五位一体”总体布局，专门研究科教文卫体事业领域财政支出效率评价。第二，以上文献的研究视角大多集中在省级层面，进行全国各省份之间的比较，鲜有对市级层面的研究；而本文着重站在省内各个城市的视角来评估地方政府在社会文化领域的财政支出效率，从而探讨如何提升社会文化领域的财政支出效率以及推进公共事务在各地区可持续良性开展的措施。第三，本文是研究绿色发展理念下的地方公共财政支出的绩效评价，顺应新时代下的发展趋势，有着独特的时代背景和理论内涵。

2 指标构建

1）数据来源。

由于“绿色发展，建立资源节约型和环境友好型社会”这一发展战略在“十二五”规划纲要中已明确提出，鉴于数据的可得性、完整性，选取2013—2018 年作为绿色发展理念下的考察时期，研究对象是安徽省16 个市的社会文化财政支出，各项数据来自2013—2018 年《安徽省统计年鉴》和安徽省各个市的《统计年鉴》。

2）投入指标选取。

根据2020 年政府一般公共预算支出功能分类科目，在社会文化领域的投入指标分别为科学技术支出、教育支出、文化体育与传媒支出以及医疗卫生与计划生育支出。

3）产出指标选取。

选取产出指标时，考虑到绩效评价的完整性和系统性，因此构建教育、科学技术、文化、体育、传媒、医疗卫生与计划生育六类产出指标，以衡量地方供应社会文化领域资源的实力以及公共文化支出的服务水平。其中，教育产出由学校总数和在校学生总数两个子指标来衡量，科学技术产出主要由R&D 研究机构数、有效发明专利数两个子指标衡量。文化及相关产业机构数和从业人员数、举办全民健身活动次数和参与人数，以及电视人口覆盖率和图书、杂志和报纸出版种类总数等六项子指标衡量了财政支出在公共文化领域的供给和服务能力。医疗卫生与计划生育产出通过卫生机构总数和人员总数两项指标衡量财政支出的社会效益。所构建投入产出指标如表1 所示。

3 实证分析

根据教育、科技、医疗卫生财政支出投入和产出指标，利用投入成本不变的DEA 方法，通过DEAP2.1 软件计算得到安徽省16 个市的社会文化财政支出效率。2013—2018 年安徽省16 市在教育、科技、医疗卫生领域财政支出的DEA 检验结果如表2所示，纯技术效率、规模效率和综合技术效率折线图如图1 所示。

表2 安徽省16 市教育、科技、医疗卫生支出效率值

图1 安徽省16 市教育、科技、医疗卫生支出效率折线图

同时，由于2013—2018 年安徽省内各城市统计口径不同等原因，产出指标中的文化、体育、传媒指标难以获得准确、完整的数据，因此对于此三项财政支出投入和产出指标的测算，使用2013—2018 年安徽省整体数据，检验结果如表3 所示，纯技术效率、规模效率和综合技术效率折线图如图2 所示。

表3 安徽省文化、体育、传媒支出效率值

图2 安徽省文化、体育、传媒支出效率折线图

1）综合技术效率分析。

从表2 可以看出，在不考虑外界因素和随机干扰时，2013—2018 年安徽省教育、科技、医疗卫生支出效率整体水平不高，综合技术效率的平均值为0.965，除马鞍山、芜湖、铜陵、安庆、宣城市以外，其余11 市的综合技术效率指标均为1，达到DEA有效。其中，宣城市的综合技术效率均值最低，为0.736，说明财政资金在教育、科技、医疗卫生的投入中仅有73.6%得到了有效利用，剩下的财政资金都没有发挥应有的效用。

根据表3 能够得到，2013—2018 年间，安徽省的文化、体育、传媒财政支出综合效率均值是0.961；6 年中有5 个年份未达到DEA 有效，仅有2018 年综合效率值等于1，2015 年的效率值最低为0.896，说明安徽省文化、体育、传媒等公共资源的供给能力以及公共文化支出的服务能力仍有待加强。

2）纯技术效率分析。

纯技术效率体现了社会文化领域财政支出的管理水平和资源配置的效能［14］。若某市纯技术效率值为1，则该市实现纯技术效率完全有效，即该市在社会文化领域财政支出成本不变的情况下，可以获得更多的产出。

通过表2 得到纯技术效率的均值为0.983，仅有马鞍山、宣城两市存在冗余，说明6 年间两城市的教育、科技、医疗卫生财政投入效率欠佳，政府应加强医疗卫生和教育方面的基础设施硬件建设，提高在科技研发领域运筹规划资金的能力。同时，在既定的要素投入规模下，应进一步完善科教医疗资源的高覆盖性、技术先进性以及内容丰富性。

从表3 来看，安徽省在文化、体育、传媒方面的纯技术效率在6 年考察期间仅有2013 和2018 年表现为完全有效，而其他年份的纯技术效率未达到1，存在冗余。从2013—2015 年，纯技术效率逐年递减，2015 年往后逐年递增，并于2018 年达到1。纯技术效率在6 年间并非平稳，体现了地方政府对于公共文化资源的运用和调节机制还有所欠缺，存在改进空间。

3）规模效率分析。

规模效率表示社会文化领域财政支出当下规模与最优规模相比存在的差距，若某市规模效率值达到1，则该市实现规模效率有效，即社会文化财政资金产出增加价值大于社会文化财政资金投入增加价值。

在教育、科技、医疗卫生方面，2013—2018 年安徽省16 市中有11 市的规模效率值为1，达到有效；检验结果显示安庆、铜陵、芜湖、宣城、马鞍山5 个城市的规模效率值小于1，没有达到规模经济优势，说明涉及到公共文化方面时这5 个城市的财政支出配置结构需要更加合理化。在文化、体育、传媒方面，2013—2018 年安徽省财政支出的规模效率数值呈现逐年递增的态势，并在2018 年达到了1，实现规模经济。

4）综合分析。

将社会文化领域财政支出的综合技术效率、纯技术效率、规模效率三项指标综合来看，在2013—2018 年DEA 非有效的5 个城市中，除了宣城市，其余城市的规模效率都小于等于其纯技术效率，这意味着其余4 市教育、科技、医疗卫生财政支出纯技术效率的提高是导致综合技术效率提高的首要因素。铜陵、安庆、芜湖市纯技术效率都为1，可规模效率却不高，一定程度上表明虽然科教医疗投入均可有效地转变为产出，但是科教医疗要素投入规模的不足可能是造成生产规模和最优规模之间存在差异的原因。马鞍山、宣城两地的纯技术效率和规模效率都没有达到1，意味着科教医疗方面的财政支出规模有待调节，财政资金配置的水平需要提高。在文化、体育、传媒领域，2018 年安徽省在公共文化领域的生产规模、资源配置达到了最佳状态，财政支出的三项效率值都为1。2013—2017 年，安徽省的纯技术效率均小于其规模效率。由此可知，除少数年份外，规模效率是使得安徽省公共文化财政支出综合技术效率增长的关键因素。

4 结论与政策建议

安徽省16市社会文化支出整体效率相对较高，但仍存在提升空间；各城市之间社会文化支出效率存在不均衡性；纯技术效率有所波动，社会文化领域财政资金的配置效率和管理水平不够稳定。为使地方社会文化财政支出效率得到进一步改善，加快地方公共文化事业绿色、健康发展，提出以下建议：

1）改进完善有益于绿色发展的财政支出政策体系，强化社会文化财政投入能力。在考虑到地方公共文化建设实际需求的基础上，结合新常态下绿色、可持续发展的理念，充分彰显地方政府公共财政的主导作用［15］。按照高水平、高标准的原则，将绿色发展理念全面嵌入至社会建设、文化建设的各项领域，促进地方科教文卫体事业的良性发展。通过调整社会文化财政支出内部结构，科学规划各项基础设施建设，为民众供应优质高效的公共服务，维护人民群众的文化权益，改善社会民生，增进人民福祉。

2）建立健全有效的财政资金绩效考核办法，提高社会文化领域财政支出的服务水准。拟定社会文化领域的资金管理方针，构建财政支出绩效评估指标，从预算制定到各项开支，形成一套完整的监督管理机制，全程监管检查财政资金的利用分配、完成情况［16］。同时，坚持以民为本的原则，重视市场导向作用，把群众满意度作为社会文化财政支出绩效评估的重要考量标准之一，提高公共文化财政资金利用的透明度，广泛征集民众在地区社会文化建设方面的意见，汇集民心，集中民智。

3）地方政府应因地制宜实行财政政策，协调各地有关财政支出效率上的差异。安徽各城市社会文化财政支出效率薄弱环节不同，故各地方政府要具体问题具体分析，找出短板，采取针对性措施以改进纯技术效率或规模效率，优化资源配置，带动地方科教文卫体事业的良性发展［17］。同时，推广社会文化支出整体效率较高城市的发展经验，发挥示范带头作用。梳理典型地区在社会、文化领域财政支出绩效管理、绩效评价等方面的主要做法，形成可借鉴、可推广的经验，加大宣传和推广力度，提升公共社会文化财政资金科学化和先进化管理水平。