国有企业的制度性反思

李泽宇

摘要：随着国有企业改革逐渐深化，关于国有企业性质的讨论对于确定国企改革的目标与路径有着重要意义。文章首先以企业的一般性质入手，讨论“合约理论”及其衍生的企业性质理论，旨在理解国有企业性质的一般与特殊。然后对于已有的国有企业解释框架进行梳理，并结合当下国有企业改革的最新动态，基于合约理论提出对于国有企业性质的最新解释。由于行为主体“多重目标”的存在，当下国有企业的性质是不完全的市場合约性组织。

关键词：企业性质;国有企业改革;多重目标

国有企业的性质始终是国有企业改革过程中无法回避的问题。什么是国有企业？与一般意义上的现代企业有什么本质性的异同？这些问题左右着国有企业为何经营、如何经营，影响着国有企业的最终目标，进而决定了国有企业实现目标的路径与方向，这也就是当下国有企业改革深入的路径与方向。

国有企业首先是企业，无论其性质如何特殊，将其置于一般性的现代企业制度之中进行考察都是必要的。与一般意义上的企业进行比较研究有助于同时把握国有企业的本源性质与特殊性质，即在企业的一般性特质之外，国有企业因何而成为一个特殊的存在。其次，对于国有企业性质的解读方向仍无定论，无论是以新古典范式为坐标，还是以反新古典的企业理论为基础，不同的理论取向间难以达成对国有企业的一致性看法，因而寻求新的解释路径可能在理解国有企业性质的问题上产生新的突破口。最后，对于国有企业性质的理解必须回归实际问题，在当前国有企业改革深入的环境下，国有企业的目标到底应该是什么，继续改革的后续措施应当是什么。本文将从以上三部分展开，分别讨论一般性的现代企业制度、国有企业的特殊性质及国企的目标修正和改革深入的方向。

一、企业：一组合约关系的联结

企业理论始于科斯，他认为企业是市场中节省交易成本的组织，“通过建立企业而盈利的重要理由是利用价格机制要花费成本”，企业也就可以被看作是市场的替代。张五常对科斯的观点进行了发展，他进一步认为企业的性质在于用要素市场代替中间产品市场，进而提高交易效率，同时企业可以被理解为一组由各种资源所有者所缔结的合约，这也是企业合约理论的发端。在这里，资源所有者可以自由选择合约的竞争性市场经济是不同经济组织与生产交换方式共同存在的基础，权利（产权）的清楚界定是市场交易的先决条件。资源所有者可以根据自身判断，将自己拥有的资源直接投入生产，并将产品投入市场出售，以换取收入;或是形成合约将资源的使用权部分让渡给代理人，并在保有所有权的同时换取收入。当资源拥有者依照后一种方式来投入要素，“企业家或代理人依据合约赋予的有限的要素使用权直接指挥生产，而不是根据瞬时的价格变化来组织生产并向市场出售产品”，企业就产生了。

那么资源所有者为何要转让资源而不选择直接进入市场进行生产呢，科斯认为利用价格机制进行生产需要花费交易成本，而在组织内部生产则可以有效降低这种成本。与此同时，组织内部的协调也会产生组织成本，组织越庞大越复杂，产生的组织内交易成本也越多。“当企业节约的交易费用在边际上与其支付的组织费用相等的时候，企业的边界就确定了”。而资源所有者在进行交易费用与组织费用的比较时，必须在一个可以自由进行合约交易的竞争性市场环境中进行决策。这是因为资源所有者也有做出错误决策的可能，而纠错机制就要依靠合约市场对于不同企业的优胜劣汰而实现，最终保证留下的企业都更加具有竞争优势，资源因而找到流动的方向。而当私有产权被完全抹除，完全的公有制经济下，市场对合约的生存检验没有施行的根基，纠错机制无法实现，相对价格配置资源的机制被歪曲，效率损失也就更容易发生。因而竞争性的合约市场是这一理论体系得以实现的重要一环。

现代企业的另一个特征是所有权和经营权的分离。由于二者主体不一致，导致利益不一致，对经营成果承担的责任也不对等，加上客观存在的信息不对称问题，导致了委托—代理问题的产生。林毅夫认为，能够为此提供解决方案的仍然是市场——在完善的市场中，利润得以成为企业经营状况的“充分信息指标”，而这种充分信息又催生了职业经理人市场，该市场使得经营权持有人间通过经营绩效形成竞争，从而降低了两权分离的信息不对称程度。此外，用于事前监督的企业内部治理结构也被用来解决这种信息不对称的状况。

科斯对企业的界定难免有模糊和疏漏之处。张五常认为，科斯所理解的企业是市场的替代存在偏差，更确切的说，企业的性质应当在于以要素市场取代中间产品市场，代理人根据合约所赋予的有限要素使用权直接进行生产。谢德仁以要素交易合约入手，将合约划分为四个部分，包括要素使用权交易的不完备合约、资产与服务交易合约、人力资产与非人力资产具体配置合约及组织资本与组织资产创造和使用的隐性合约，这四类合约包含了企业的交易功能与生产功能，进而将企业定义为“市场中由要素所有者签订的一组不完备的要素使用权交易合约的履行过程”。这些都可以看作是对合约理论下企业性质解读的改进与补充。

二、国有企业改革历程中的争论与探索

随着国有企业在不同历史时期所具备的特性的改变，对于国有企业的讨论框架也随着国有企业改革步伐的不断迈进而变化。

“两权分离”框架，即“所有权经营权分离”，是曾经较为流行的分析框架。两权分离并非国有企业独有，而相反是国有企业模仿一般性私有产权企业的一次制度尝试。国有企业的两权分离是指企业和政府一同分享决策经营权，其基础仍是公有制。国有企业的两权分离使得政府和企业的利益在某种程度上趋于一致，降低了二者由于利益冲突而导致的交易费用，但并未解决国有企业在经营过程中面临的最重要的监督与约束问题，制度实行的方向与目标产生了错配，因而也就难以达到很好的效果。

“委托—代理”框架也同样可以用于分析国有企业。关于国有企业的最终委托人身份仍有争论，姑且将其视为国家政府或是全体人民。由于公有化程度很高，最终委托人与最终代理人之间的环节多，委托—代理链很长，使得大量交易成本在委托代理过程中被耗散，国有企业的效率因而受到较大损失。然而无论企业采取何种所有制形式，都无法避免委托—代理问题的存在，对于许多大型企业而言，委托—代理链同样很长，这并非国有企业面临的独有的难题。机会主义行为的发生不以委托—代理链的长短而发生变化。因而采用这一框架分析国有企业同样存在漏洞。

“法权与事实产权不一致”框架抛弃了“两权分离”和“委托—代理”的思路，对于国有企业进行了新的理解。该观点认为，在法权上否认个人拥有生产性资源产权的基础上，公有制企业的性质是非市场合约性的组织;但由于人力资本在事实上仍然属于个人，公有制企业于是采用国家租金激励机制代替市场交易和利润激励机制，以充分调动人力资本。因而该框架将公有制企业的市场化改革最终指向了承认和界定个人产权的改革，并由此確立了包括国有企业在内的公有制经济的市场化改革路径。该框架能够清晰地解释市场化改革前公有制企业的性质，但也具有明显的局限性。在经历了股份制改革和混合所有制改革后的今天，个人产权在国有企业中的界定的确得到了革新，但“公共领域”依然存在，“福利攫取”也并未停止，法权与事实产权的不一致并未得到根本的改变。那么如何使法权与实施产权相一致？若该分析框架最终指向所有制问题，那么接下来的国企改革应走向何处？

“产业定位与产权特性相对称”框架提供了一种新思路。该观点认为，私有产权和公有产权是自然存在的两种产权结构，并且对应于不同的产业定位有着各自不同的分工。私有产权作为市场运行的基础，在竞争的环境中更加具有生命力，而公有产权的重要功能在于弥补市场缺陷和提供公共物品与服务。而国有企业的本质恰恰是“反市场”的，与其将其视作一个企业，不如直接把国有企业看作是国家宏观调控与政策的外化。因而，国有企业的根本问题在于产业定位与产权特性的严重错配，将大量本该采用私有产权结构的产业定位于公有产权领域，进而提出解决方案，界定需要完全国有和不需要国有的企业，并分类进行改革，向两极分别推进市场化和国有化进程。可以看到，该框架提出的方案最接近于当前普遍认识的国有企业深化改革路径，但其实质还是主张产权的变革。关于如何界定适合国有的与适合市场化的企业，难以形成具体的可实施的标准，除一般的公共物品和公共服务外，政府仍有比较大的操作空间，人为的不可控的因素仍然较大。而关于某种产业定位仅适配某种特定产权特性的论述直接否认了不同产权种类在同一市场中竞争的可能性，为不同产权在不同市场条件下的效率做了过于草率的结论。

“利益相关者”概念则将问题引向了企业的一般性质，作为一组市场合约的企业是相关参与人的契约的集合，因而各个契约方的共同利益最大化才是企业所要面对的目标。该概念对于理解科斯的企业性质定义很有帮助，并且发现了契约参与各方目标的差异性与多元性。但问题在于将个体的目标简单加总上升为企业目标。在分散决策过程中，个体很少会考虑到整个企业的目标，并且个人的最大化选择与整个企业在边际量上相比很小。个人目标或行为的加总不应直接导出为企业目标，分层次讨论或许更加合适。

“身份治理框架”则更偏离于经济学理论体系之外。通过对单位制企业的考察，该框架归纳出我国大量企业独有的单位化特征，具体可归结于三个方面，一是单位化企业的身份属性决定其可获取的社会与政治资源;二是近乎无限的长期劳动合约和由其带来的资源的低流动性，这使得员工对组织产生高度依赖性;三是家庭被“嵌入在”单位制企业之中。科斯的企业模型将一般员工的目标函数抽象为单一的工资待遇，忽略了升迁、地位、福利等实际生活中的重要因素，想要借此理解现代企业制度就会十分困难。“而身份治理框架”指出了多重现实因素对于员工目标的重要影响，塑造了国有企业的社会性方面。然而“身份治理”的解释并不能推翻合约理论，即使将委托—代理关系视作是身份赋予与履行身份的过程，也忽略了“身份”的赋予其前提是合约的订立。企业的市场合约性本质仍然是理解国有企业必要角度，并且各种社会性因素在国有企业形成与运作过程中的机制仍有待进一步挖掘。

三、合约过程上游的关键偏差：多重目标

基于合约理论框架理解国有企业性质仍然可行，国有企业作为“企业”的一般性仍然得以保留。理解的关键在于微观主体的“多重目标”。

在进行了市场化改革后，国有企业的合约性质是部分存在的。这个“部分存在”可以被分解为两层含义，一是要素所有者对于要素使用权的交易合约是不完备的，它还应当包括在企业中和市场中进行的一系列履约过程;二是订立合约的各方存在着多重目标，而这些目标中包含着相当程度的社会性因素，因而使得合约的选择过程存在着社会性偏差。

对于员工、要素提供者这一身份而言，由于多重目标存在，使得其需求并非仅仅由收入决定，而是受到各种因素的影响，包括福利、风险、社会地位、社会关系网络等。资源提供者对于是否进入企业、进入何种企业的考量，或者说对合约的选择，是基于一组相关因素的整体水平而进行的。在对现实的企业进行分析时，将资源提供者的目标设置为收入最大化的单一变量是对行为人的过度简化，如此得到的分析结果可能与现实状况有着较大的偏离。

在国有企业中，对于委托人力资本的员工而言，国有企业能够提供更加稳定和长期的合同关系及更好的福利与配套生活设施（这在单位制企业中体现得尤为充分），这对于普遍而言更加厌恶风险的员工而言就意味着更低的失业和收入流断裂风险;国有企业“政企不分、企社不分”的特征虽然随着其市场化改革逐渐消退，但依然能带给内部人员更有能量的社会关系网络，进而使得员工有更多提升社会资本的机会，这背后可追溯至费孝通关于中国社会“家国同构”的分析;国有企业也能够提供在大致相同的收入水平下相比于一般企业有更高的职业声望和社会地位，这通常是由习俗文化等因素决定的，而背后也与计划经济时期国有企业的历史地位、福利、风险的总体考虑有关。而对于提供非人力资本的委托人而言，上述因素组合依然存在，但会以不同的形式表现出来。比如，国有企业的公有制性质决定了其背后是由整个国家，或者说国家政府进行担保，这使得国有企业对于风险的抵抗程度是其他非公有制企业所难以企及的，自然也就意味着诸如国家控股的混合所有制企业和股份制国企等后改革时代国企资方的极低风险;国有企业所构筑的更紧密的政企关系同时也会使得资方考虑权衡此次委托所能带来的社会资本。这也就解释了即使在脱离了计划经济环境，在市场经济中的国有企业为何仍能吸引大量的资本和人力资源。但在并非充分竞争的市场环境中，即使资源所有者拥有充分选择缔结合约对象的权利，并据此选择了进入国有企业，也可能并不意味着国有企业具有更高的效率，或者说无法肯定国有企业拥有着更优的产权结构和制度安排。

而对于国有企业来说，其行为和决策主体并不单一，而且对于其所面对的不同的目标，不同决策主体之间的利益也并不一致。相比于计划经济时代，国有企业的目标已不再是单一的完成国家计划任务，部分国有企业经过市场化改革之后，追逐利润也同样成为其目标的一部分。而在现实环境中，国有企业的目标甚至还包括员工利益以及社会责任等。在多重目标的国有企业中，名义上的最高委托人是国家，国家拥有着国有企业的最高决策权，但企业的实际管理者也拥有着部分企业决策权，可以在指令实施层面部分影响企业行动。二者拥有不相同的目标侧重，甚至可能由此产生利益冲突：国家以国家计划和经济政策为主要目标，将国企变成政策的外化实体，而管理层等高层代理人则要面临国家计划、个人利益最大化及企业盈利等的多重目标权衡。客观存在的监督和激励成本又使得代理人攫取公共利益和偷懒的机会主义行为机会上升，造成国有企业目标的不明晰和对目标的偏移。有学者据此提出，国有企业的目标应分类看待，竞争性国有企业的利润最大化目标优先于社会福利最大化目标，而非竞争性国有企业的社会利益最大化目标应当优先于利润最大化目标。这种观点承认了国有企业目标的多重性，但仍然没有充分考虑社会因素对于国有企業目标的重要影响。在对企业行为主体进行分析后不难发现，行为主体的内在不一致使得国有企业目标不能简单地以“竞争—非竞争”的行业二分法来划分，而应将其理解为决策主体间由于目标不一致而经过一个博弈过程产生的结果，目标决策部分取决于国家强制的行政命令，部分由市场筛选，其结果差异就体现在竞争程度不同、对于国家统筹计划重要性不同的各个行业之中。

四、结语

经过一系列渐进式的制度重构与市场化改革，国有企业正从计划经济时代的“非市场合约性组织”，向以市场合约性为本质特征的一般意义上的企业靠拢，具体表现为以下两点。首先，要素所有者能够部分自由地选择是否进入、进入哪家国有企业——人力资本所有者可以通过市场途径受雇于国有企业，国家指派不再是为国有企业调用人力资本的唯一路径;非人力资本要素所有者则可以通过市场化导向下进行了新的制度设计的国有企业进行委托。其次，国有企业除完成国家计划外，拥有了更多元化的经营目标，并且在部分行业中，国有企业加入了市场竞争，从而能够调用相对价格体系对于其经营状况进行评估与纠错。然而，当下国有企业的市场合约性仍然是不完全的，这体现在以下几个方面。首先，要素所有者的合约选择受到其个人多重目标的干扰，而多重目标背后的社会性因素在很大程度上是由国有企业相对于一般意义上的企业的特点决定的，这也就导致了价格机制难以完全准确地运作决策纠错机制和对国有企业的效率水平的反映;其次，企业的目标并没有完全抛弃国家指派的计划任务，在部分市场化程度较低的行业中，完成国家计划任务的目标仍然是国有企业最主要的目标。据此，本文认为当下国有企业的性质是不完全的市场合约性组织。

多重目标影响之下的国有企业不完全市场合约性的性质也就决定了，国有企业的目标不能是效益导向和国家利益导向的简单二分法，而应根据行业和企业经营状况的不同，权衡各种目标在企业综合收益中的权重，对国企的目标和经营决策进行安排。同时，对于进入竞争性行业的国企来说，建立更加完善的竞争性外部环境，硬化预算约束，使得利润能够成为更加准确反映其经营状况的指标。在这些前提之下，继续探索不同领域、不同行业、不同目标的国有企业的更优组织方式和制度模式，使得国有企业改革走得更深、更远。

参考文献：

[1]罗纳德·哈里·科斯.企业的性质，论生产的制度结构[M].上海：上海三联书店，1994：1-24.

[2]CHEUNG S. The Contractual Nature of the Firm[J].Journal of Law and Economics，1983，26（01）：1-21.

[3]周其仁.公有制企业的性质[J].经济研究，2020（11）：3-12.

[4]罗纳德·哈里·科斯.联邦通信委员会，论生产的制度结构[M].上海：上海三联书店，1994：45-96.

[5]林毅夫，李周.现代企业制度的内涵与国有企业改革方向[J].经济研究，1997（03）：30-34.

[6]谢德仁.企业的性质：要素使用权交易合约之履行过程[J].经济研究，2002（04）：84-91.

[7]杨灿明.产权特性与产业定位——关于国有企业的另一个分析框架[J].经济研究，2001（09）：53-59.

[8]崔之元.美国二十九州公司法变革的理论背景[J].经济研究，1996（04）：35-40.

[9]周业安，高岭.国有企业的制度再造——观点反思和逻辑重构[J].中国人民大学学报，2017（04）：38-47.

[10]李新春.单位化企业的经济性质[J].经济研究，2001（07）：35-43.

（作者单位：云南财经大学）