国家战略导向的空间价值变迁与长三角一体化发展*

胡 彬 林柏韬

一、引言

自1992 年上海浦东新区成为首个国家级新区并于2005 年上升为综合配套改革的国家级战略平台以来，长三角区域作为改革开放的前沿，凭借优越的地理区位以及城市密集分布、经济互补性强、产业基础雄厚等优势，集聚了大量的生产要素和跨国资本，产业跨地区分工的范围逐渐扩大，区域规模扩张的动能持续累积并日益强化。与此同时，一些值得关注的问题也显现出来，如长三角区域泛化发展仍以土地要素驱动的规模扩张为主要动力；区域内部经济发展始终不平衡，呈现稳态的“核心—边缘”结构（何冬梅、杜宇玮，2018）等。上述问题反映出，长三角区域经济的发展方式与区域发展整体性的治理诉求之间存在冲突，且在行政区经济的体制框架下，难以从区域内部打破这种局面。依托国家战略的介入，运用外部力量、从整体规划的角度推动长三角区域一体化的实质性发展，成为一种必然选择。2010 年，国家发展和改革委员会印发《长江三角洲地区区域发展规划》（简称“长三角区域规划”），从战略上将长三角区域定位为亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心、具有较强国际竞争力的世界级城市群。对于发展目标的实现，明确提出把扩大内需与经济增长、社会建设、民生改善和提高开放水平结合起来，加快转变发展方式，为促进全国经济平稳较快发展发挥更大作用。长三角区域规划旨在巩固提高长三角区域开放地位，聚合长三角区域各种要素、各类资源，提升整个区域的产业发展水平与竞争实力，其先导性体现为拓宽外向型经济道路，在经济转型、社会发展方面增强对国内其他地区的引领和示范作用。

自此以后，长三角一体化的发展任务始终贯穿于国家战略的演进轨迹中。又或者说，长三角一体化对于国家战略的重要性，决定了它自身就具备支撑战略推进及实现的引领作用，有所区别的只是它在不同发展阶段的价值、意义和功能会发生一定程度的变化，而这显示出的正是长三角区域强大的、持续升级的内在潜力。

二、区域政策转向与国家战略价值浮现

党的十八大的召开标志着中国经济发展进入全局性的转折时期。党的十八大报告鲜明阐释了科学发展观的核心内涵：推动经济社会发展；以人为本；全面协调可持续。具体来说，重点在三个方面明确了未来发展的主要方向。第一，在加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式方面，提出了“四个着力”和“四化同步”。“四个着力”分别为着力激发各类市场主体发展新活力、着力构建现代产业发展新体系、着力增强创新驱动发展新动力、着力培育开放型经济发展新优势。“四化同步”是指农业现代化、工业化、信息化、城镇化的同步推进。第二，在加强社会建设方面，提出要以改善民生和创新管理为重点。第三，在大力推进生态文明建设方面，首次提出了“美丽中国”的发展目标。

作为中国区域政策制定主要依据的国家发展战略的导向及其变化会直接影响区域经济的总体发展模式，而优先区域的发展方向在这种影响的链条关系中则将率先做出反应。根据中国的实际情况，区域经济总体发展模式是区域经济发展的统领，中央和地方的关系以及地方和地方的关系是重要的外在环境，发展区域的优先级是区域经济发展格局形成的基石，城市与城市化则显示了未来发展的重要趋势（陈建军、黄洁，2020）。相对而言，优先发展区域与区域经济总体发展模式以及央地、地地关系之间是部分与全局的关系。在中国渐近式改革的特殊背景下，全局性的区域经济总体发展模式，既受资源配置方式的影响，又面临外在环境复杂的条件约束，所以优先区域的发展就承担了更多的职能。在局部地区建立统一市场的运行机制、以城市群为空间载体促进区域一体化发展、以经济发展方式转变加深全球化嵌入程度等，都是长三角区域在全局性区域经济总体发展模式寻求突破的过程中迈出的重要步骤。

1.新发展阶段区域政策的转向性变化

党的十八大以后，中国的区域经济发展进入新阶段，区域经济发展的总体模式从追求快速增长转为高质量发展（陈建军、黄洁，2020），这意味着无论板块或地区的差异性如何，区域发展的核心理念与性质意义都应该是高度一致的。这与之前区域政策导向的目标设定具有明显不同，从而决定了实施路径也将做出重大调整。具体来说，区域政策的转变具有以下三个方面的特点。第一，注重区域政策的层次性与空间尺度的科学有序，充分利用区域政策空间依赖性改善整体经济绩效（孙久文、原倩，2014）。第二，改变生硬的政府干预方式，加大制度创新力度及其复制的广域性，逐步释放市场在资源配置和产业分工中的主导作用，培育区域的内生增长动力。第三，重新认识“空间性”的发生机理及其价值内核，修正区域政策的出发点。关于“空间性”，无论是板块划分还是区位性质，都不足以揭示其内涵，它是一个需要多维度认识的动态概念。世界银行的《2009年世界发展报告》中总结了日本、北美和西欧的经验，认为提高密度、缩短距离、减少分割是促进地理变迁和空间转变的重要因素。所以，“密度—距离—分割”可以为评估“空间性”及政策应对提供决策依据。当然，结合中国的实际情况，由于不平衡的区域发展起点、由易及难的改革推动进程、地方保护主义等因素，使得对存在尺度嵌套或叠加的“空间性”的把握更加困难。所以，在区域政策的制定中，开始出现由国家战略不间断地提供支持的典型特征。

2.长三角区域发展的优先级与先导性的战略需求

在新的发展阶段，作为优先发展的区域，长三角从之前的率先融入全球经济体系、实现快速增长的角色转变为先行推进一体化的实践者与示范者。因此，在某种程度上，针对长三角的区域政策相较其他地区而言，具有一定的超前性，同时也不乏协调发展的深远意蕴。在长三角区域中，城市与城市化均表现出了更快的发展势头，城市之间联系度的加强又引致了一些复杂的结构性变化，这些新的趋势都需要以前瞻性的思维去谋划区域的未来发展。Henderson（2010）认为，城市和城市系统不只反映了发展，还是发展的一种重要投入。进一步分析，为了使某些类型的经济增长、文化成就、更好的教育和社会融入成为可能，城市化必须成为可能（迈克尔·斯托珀尔，2020）；同时，随着城市的增长，成功的城市化要求将更广阔的地区连接起来（世界银行，2009），这涉及城市化路径的选择及其主体空间形式确定的问题。再从投入的角度来看城市系统的发展价值，主要以城市群在全球范围的大量兴起，及其经由地域专业化形成的空间功能分工为突出的表现形式。从2012年开始，中国的城市群蓬勃发展（陈建军、黄洁，2020），然而地方政府干预抑制空间功能分工演进带来的地区差距自发收敛过程的不利影响也逐渐在大多数的城市群显现（赵勇、魏后凯，2015）。上述问题的存在，尽管都反映为城市和区域发展中的各种矛盾，但是却需要从国家层面明确区域政策在新发展阶段的战略导向。

2011 年，中国城镇人口达6.91 亿人，人口城镇化率达51.27%，城镇常住人口超过农村常住人口，表明中国开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代（魏后凯，2012）。同期，长三角16 个城市的城市化率在65%左右，对净迁移人口的吸引力超越了珠三角城市群，成为中国经济强大的增长引擎。相关研究（尹虹潘，2012）发现，长三角、珠三角、环渤海地区的相关省份经济集聚指数高于人口集聚指数。这说明，随着市场活力的逐步增强，基于要素流动的产业集聚通过城市群的空间形式对中国的经济地理产生了重塑作用，并成为中国经济增长的效率来源。与此同时，这种经济地理的重塑效应，也对应于极化程度更高的中心—边缘发展结构，要素流动、产业转移、技术扩散以及产业链的延伸等都受到了空间范围的局限。所以，城市化使政策面临的挑战更加复杂，对处于城市化高级阶段的地区而言，政策面临着三重挑战：通过针对地区的干预措施提高发展密度、克服经济距离问题和解决经济与社会分割问题（世界银行，2009）。

然而，要应对这些挑战，仍然需要创造一些重要的前提条件，如深入推进市场化改革，特别是以劳动力市场为主的要素市场改革，提高生产要素的空间配置效率；在国际贸易、直接投资、金融合作等领域持续扩大对外开放，并以此促进和深化国内各领域的改革（张宇燕，2018）。在这些方面进行的战略筹划，都构成了长三角一体化发展的重要基础。可以看出，上述问题牵涉的都是不考虑空间因素的制度变革，被世界银行认为是一体化政策的基石所在。也就是说，通过先导性战略进行的这类“空间中性”①的制度安排与政策选择，是长三角一体化能够充分发挥市场力量的先决条件。

三、国家战略牵引的长三角一体化：实施路径与重点

长三角在区域发展序列中的优先级设定，之所以上升为战略层面考量的主要内容，除需要进一步发挥它对于全国尤其是长江流域和长江经济带的带动作用外，更重要的还在于它自身面临的发展约束需要遵循新发展理念，并从区域一体化持续推进的角度加以突破。经过改革开放以后的率先发展以及长期的路径依赖影响，长三角区域低端嵌入全球价值链的发展模式存在着固化倾向，创新不足导致结构性矛盾凸显，规模扩张的发展冲动造成对环境的破坏与污染，所有这些都束缚了长三角区域经济发展的可持续性，难以适应国内外形势的变化与全球竞争加剧的挑战。同时，长三角沿此路径的长期发展不仅扩大了与国内其他地区之间的发展差距，也对后者的发展空间造成了一定程度的挤压，增加了地方之间合作的难度，市场力量在区域经济发展中的自我组织机能受到了抑制。所以，需要对经济形势、社会性质与增长压力的变化有一个清晰而全面的认识，运用战略外力整合区域内力的方式来逐步打破这一局面，为在具体的区域中率先转变经济发展方式提供解决方案。

鉴于长三角区域在全国经济增长中的领先地位以及长久积累的正式与非正式的合作基础，它逐步具备了一体化发展的先发优势，区域整体功能性嵌入全球化开放经济体系、打通要素流动与商品贸易的循环通道，是长三角区域一体化发展的规划起点。这一高度也决定了国家战略持续介入与支持的必要性。

表1 列示了2010 年以来引导和促进长三角区域一体化持续推进的主要国家战略。根据这些战略的具体性质及其与长三角区域之间关系的紧密程度，可以进一步细分为两个阶段：2016 年之前的启动期，以战略前提的铺垫为主要内容；2016 年以后的推进期，以机制探索和制度创新为主要内容。

1.启动期的长三角区域一体化

2010年出台的《长江三角洲地区区域规划》，是中国第一部促进“超级区域”发展的规划文件。美国的纽约、芝加哥、旧金山都属于令世界所瞩目的“超级区域”，并且都具有针对自身特点和发展愿景的区域规划。它们是美国真正的“世界城市”，汇集了世界级的艺术、文化、教育、经济巨头（彼得·卡尔索普、威廉·富尔顿，2018）。然而，与这些区域城市（The Regional City）相比，中国并未沿着美国大都市区化的思路来制定长三角区域规划，而是在现有行政区划分的框架下明确发展由16 个城市作为核心区的城市区域，强调长三角区域发展基于多城市构造的整体性是该规划出台的主要目的。

表1 国家战略的空间价值目标与长三角一体化的侧重点

党的十八大报告把区域协调发展机制基本形成作为实现经济持续健康发展目标中的一个部分（杨龙，2014）。这意味着，致力于内部合作的长三角区域一体化发展必须以开放的外部空间作为协调基础，在更大的范围内提高要素流动效率，同时还要使长三角经济密度不断增大带来的利益能够惠及更广泛的地区。在2014年出台的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中提出，依托长江黄金水道，统筹铁路、公路、航空、管道建设，加强各种运输方式的衔接和综合交通枢纽建设，加快多式联运发展，建成安全便捷、绿色低碳的综合立体交通走廊，增强对长江经济带发展的战略支撑力。这项战略安排强调全方位推动长三角内、外部空间的通道联结，以发挥交通节点、枢纽和网络的空间组织作用，这同样体现了一体化发展的核心要义。《2009 年世界银行报告》指出，当一体化面临的挑战涉及几个地理因素时，就必须以考虑空间因素的基础设施公共投资对制度进行补充。

随着市场化改革的逐渐深入，中国的区域发展已经开始改变“空间干预”主导的政策供给模式，“空间中性”的政策倾向逐步显性化，放松对劳动力流动的约束、注重提高社会福利是其主要的指向内容。2014年，《国家新型城镇化规划》的落地，是“空间中性”政策实施的典型代表。被确立为国家战略的新型城镇化，是为了改变在特定的地区（主要以政策空间、制度空间为存在形式）以资本积累驱动和城市边界扩张为特征的增长模式及与之对应的空间生产逻辑，期望在区域发展的效率与公平之间寻找一个平衡点（胡彬，2019）。这意味着，在经济生产的地理之外，社会福利的地理已逐步成为空间政策的着力点。随着国家的发展，经济生产的地理将会变得逐渐崎岖不平，然而社会福利的地理则变得逐渐平缓（丁嵩、孙斌栋，2015）。这种双向变化，将进一步释放集聚和专业化的力量，增强地理的“第二自然”的效率贡献，与此同时则要求提高教育、医疗等公共服务的供给能力和地方政府的治理能力②。在此过程中，政府职能的转变是至关重要的，从经济发展的干预者到经济社会发展的服务者，其角色上的转变仅仅是表象性的，更深层次的转变则在于中央政府与地方政府之间财政关系与职能分配的变化，以及地方政府之间遵循空间组织规律而形成的竞合关系。

2.推进期的长三角区域一体化

在区域一体化发展的框架下，重新审视“地方发展”与“人的发展”之间的关系，需要调动更多的政策工具并根据地理尺度进行恰当的组合。这其中涉及的核心问题有两个。第一，如何基于“地方发展”的效率提高，实现“人的发展”？第二，关于“地方发展”，其效率提高且能兼顾公平正义的空间形式又是什么？推进期的长三角一体化，在这两个方面分别从创新升级和城市群发展的角度进行了战略上的明确。

2016 年，《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》出台，提出坚持以优化为主线，调整产业存量、做优产业增量，完善现代产业体系；坚持以创新为动力，依托科技创新、制度创新双轮驱动，构建全方位创新发展体系；坚持以融合为导向，推进科技、产业、教育、金融深度融合发展，建立要素资源联动机制；坚持以协同为抓手，打破地区封锁和利益藩篱，形成全面合作的发展机制。覆盖11 个省（市）、人口数量占全国总人口40%的长江经济带，作为中国经济发展的缩影和重要的生态—经济—社会承载空间（胡彬，2016），同时还是产业融合、技术传播与分工扩展的连续空间，企业创新行为与产业升级活动也将集中于此，所以该战略的提出对于长三角区域一体化的意义在于产业群、产业链与产业体系的高质量发展，以此增强对城市与产业之间关系的协同治理。以上海和长三角为创新的原动力，加强对长江经济带的带动作用，做大创新产业的整体规模，可以为“人的发展”提供根本性的支撑和保障。

《长江三角洲城市群发展规划》以加快形成国际竞争新优势、促进区域协调发展、提高城镇化质量为出发点，提出要从战略高度优化和提升长三角城市群，打造改革新高地、争当开放新尖兵、带头发展新经济、构筑生态环境新支撑、创造联动发展新模式，建设面向全球、辐射亚太、引领全国的世界级城市群。相比于2010年的《长江三角洲地区区域规划》，《长江三角洲城市群发展规划》的总体定位更加强调目标实现的具体突破口，涉及一揽子的创新内容：开放领域的制度创新、新功能植入的科技创新、体系完善的治理模式创新等。致力于实现上述创新内容，新一轮规划强调以要素升级为驱动力、以都市圈的组团式和多中心一体化发展为空间结构优化的基础，协调效率与公平的发展关系。所有这些，都可以理解为对前面述及的第二个问题的政策回应。

党的十九大标志着新时代区域协调发展战略期的开启（李兰冰，2020），长三角一体化随之也进入了深水区的探索。2018 年，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提到完善市场一体化机制、深化区域合作机制等，这些都是推进长三角一体化过程中面临的突出问题。也正是由此，长三角一体化上升到了国家战略的高度。当然，集中探索解决这些问题的思路，根本上是为了给推动形成全面开放新格局积累经验，并最终实现复制和推广。

区域一体化发展是指在一个大的经济区域中，各个行政边界清晰的地区之间不断克服和消除区域发展中各种阻碍资源和要素流动的制度、体制、机制、政策等人为障碍，实现市场的竞相开放和充分竞争的过程（刘志彪、陈柳，2018）。上升为国家战略的长三角一体化需要在这些深层次的领域开展体制突破、制度安排与机制创新的诸多尝试。2019年出台的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出，到2025年，长三角一体化发展取得实质性进展；跨界区域、城市乡村等区域板块一体化发展达到较高水平，在科创产业、基础设施、生态环境、公共服务等领域基本实现一体化发展，全面建立一体化发展的体制机制。至此，关于如何促进区域一体化发展，首次形成了系统性的正式文本与实施框架。由国家战略切入到长三角一体化发展的体制机制与制度环节，所涉及的尺度重组比之前的任何时期都要复杂，影响力也较由规模导向的扩容式一体化③更加深刻。

所谓尺度重组，是指权力和控制力在不同尺度之间的变动（Shen，2007），对于新的功能中心的形成、跨界地区的资源导入以及边界效应的消除等均能发挥重要作用。当前，以体制机制创新为重点的长三角一体化，同时涉及向上（scaling up）与向下（scaling down）两种不同类型的尺度重组。

以长三角为出发点的向上的尺度重组，反映为区域发展向国家战略的尺度上移，是长三角更高质量一体化的内在要求。国家的尺度重组主要涉及国家权力与制度的重新安排，即治理的变迁（殷洁、罗小龙，2013）。从1992 年长三角地区联合成立城市经济协作办主任联席会议、1997年成立长江三角洲城市经济协调会、2001年沪苏浙三省（市）发起成立由常务副省（市）长参加的沪苏浙经济合作与发展座谈会制度，到2008年安徽出席长三角地区主要领导座谈会，长三角的区域合作主要以自发和横向为主，并延续了相当长一段时期。为进一步完善常态长效体制机制，2018年2月长三角区域合作办公室正式挂牌成立，并重点研究制定了《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018—2020 年）》等，区域合作不断走向纵深（刘志彪、孔令池，2019）。在国家战略的执行层面，长三角区域合作办公室介于柔性合作组织和刚性行政管理主体之间，同时具备柔性治理和刚性治理的优势（胡剑双、孙经纬，2020），是国家力量介入尺度重组并发挥作用的具体表现。

值此，纵向的制度激励与横向的制度创新相结合，逐步完善区域治理体系，成为现阶段长三角一体化的发展重点。然而，由于相对充分的信息、资源、要素都集中在区域层面，并掌握在地方政府、企业、社会团体和公众等各类主体手中，所以具体的实践又往往是通过向下的尺度重组来实现的，由上述主体通过协同合作的方式来实现共治共享。从广义和长远的角度来看，具有示范价值且可推广的跨界协同发展新机制主要包括跨界城市合作的有效模式、城乡一体化的区域融合机制、跨界区域协调的组织管理体制、多元主体共治的结构体系等内容（胡彬、仲崇阳，2021）。

从连续的角度来观察战略供给到区域发展的实践过程，向上的尺度重组与向下的尺度重组呈现出相互交织、衍生推进、连点成片的特点。例如，从上海自贸试验区的最初设立到上海自贸试验区临港新片区的诞生，从虹桥商务区的最初规划到虹桥国际开放枢纽的打造，可以看出国家级战略平台在长三角一体化中由形态到功能、由硬件到软件、由政策聚焦到制度支撑的作用深化过程。党的十八大以来，主要战略平台布局的推进特征表现为中央推动与地方全面贯彻落实相结合加快各领域“试点—推广”节奏（尹虹潘，2018），这在长三角区域发展中已经转化为改革与开放相互促进的制度一体化动能。在未来，跨地区发展、跨产业融合、跨边界治理、跨组织合作将是长三角一体化越来越普遍的区域现象，将为长三角赋予更加强大的生命力与增长活力。

四、结语

在党的十八大强调转变经济发展方式的背景下，实现高质量发展成为新时代的主要任务，长三角一体化由此开始步入国家战略供给诱致区域合作制度变迁的发展轨道。深水区的改革与开放互为条件，需要系统性、集成性的制度创新来加以突破，这使得处在改革排头兵位置和开放最前沿的长三角区域承担起了越来越多国家赋予的战略任务。在空间的层面上，也正是由于秉持新发展理念的中央力量的介入，国家的治理需求开始下移到一些非常具体的领域，触及行政区经济赖以固化的路径依赖并尝试进行一体化协调发展的路径替代，为“人的发展”创造长期可持续的未来。由于高质量发展具有非常丰富的目标内涵，伴随着空间价值认知与政策属性的深刻变化，所以在长三角一体化践行高质量发展的过程中，显现出向上与向下的尺度重组交织进行的现象，引发新一轮的区域治理体制变革。这意味着，国家权力、区域政策、地方政府职能转变正在透过功能平台、制度一体化、科技创新等新的合作形式对长三角区域的经济地理产生重塑性的影响，反映出中国特色的区域发展模式在长三角一体化中的具体实践与创新。

注释

①空间中性政策也被视为基于人员的政策，该政策代表了一种最有效地增强效率、保证享有平等发展机会以及改善个人生活水平的最优方法（丁嵩、孙斌栋，2015）。②地方政府的治理能力指对本地区经济社会事务，包括行政审批、税收、交通、公共安全等方面的治理能力（孙志燕、候永志，2019）。③相关研究（吴俊、杨青，2017）认为，长三角核心和外围之间存在显著的边界效应，范围扩大后，从经济规模来看呈现显著的负向边界效应，从劳动生产率变化来看依然保持显著的正向边界效应，边界效应并未消失。