留用地市场化改革破题

● 本刊记者 范雁阳，通讯员 欧阳兆俊，蒙 彬

沿着滨江大道一路向东，穿过一片热闹的商业街区，窗外的高层住宅楼依次闪过，最终，出租车在一片工地前停了下来。

“欢迎啊记者同志！走，我带你们去参观我们村的项目。”记者一下车，等候多时的梧州市长洲区红岭街道龙新村党支部书记潘锦松迎了上来。

龙新村地处梧州市的城乡结合部。这几年，随着梧州城市发展重心西移，龙新村也顺理成章进入城市中心圈，村集体所属的留用地眼看着成了黄金地块。

“通过和国有投资企业合作开发的形式，我们把村里的留用地好好利用起来，2020年我们村靠出租物业就获得了集体收入1300多万元。等这个新项目建好，我们村集体每年还可再增加600万元～700万元的物业收入。”潘锦松笑着说。他的身后，就是梧州市目前最大的村集体留用地市场化开发项目。

唤醒“沉睡的资源”

随着城市化的发展，征地拆迁不可避免，对于那些被征地农民而言，留用地安置政策是有效保障他们长远生计的举措之一。

所谓留用地，即农村集体土地被征收后，政府按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产改善生活，并按法律法规规定报批转为建设用地的土地。

2000年，梧州市长洲区红岭片区开发区开发建设项目，需要征收龙新村118公顷土地，当时梧州市人民政府按照预留5%留用地的征地政策要求，安排了5.93公顷留用地给村集体，留用地地块在中心城区长洲区红岭片区三龙大道旁，土地规划用途为城镇住宅用地和零售商业用地。

“这块位于市中心的集体留用地，以前因为权属不明晰，村委没有资金开发，投资商怕扯不清，一直搁置了20多年。”潘锦松无奈地说。

政府给被征地村集体安排了留用地，但是这些宝贵的土地却被闲置甚至撂荒，这显然与初衷背道而驰。

梧州市自然资源局三级调研员莫国金说，造成这种困局有很多方面的原因，客观上，由于权益关系上存在很多争议，村集体内部没有形成统一意见，造成大部分村集体留用地被闲置，逐渐变成“沉睡的资源”。最重要的是，村集体自身实力有限，难以按照城市规划对留用地进行有效的开发建设，而对于如何开发利用留用地，如何在留用地开发建设过程中维护好自身权益，大部分村集体还存在盲区。因此，在留用地市场化开发的前期阶段，政府主导势在必行。

＜＜＜2021 年3 月3 日，广西自然资源厅调研组来到龙新村留用地安置点，就相关工作进行调研指导 莫萍/摄

2014年，梧州市人民政府印发的《关于印发梧州市征收农村集体土地留用地管理暂行办法的通知》明确，由城区政府牵头项目合作开发的招标拍卖工作，采用“限转让价格，竞回建率”的方式，以“回建率高者得”的原则确定留用地项目合作的开发企业。

2018年，梧州市人民政府又印发了《关于印发梧州市征收农村集体土地留用地开发与利用管理暂行办法的通知》，对留用地范畴进一步明确，对留用地办理流程进行细化。其中明确提出，留用地由财政资金支付取得土地相关成本，并以零成本无偿划拨方式给留用地农村集体经济组织。当留用地划拨转出让时，市财政部门在扣除划拨用地成本和上缴中央、自治区层面的税费后，将余下的出让收益拨付给城区政府用于留用地农村集体经济组织发展集体经济。

2020年，梧州市在综合前期政策基础上印发了《进一步加强农村集体留用地安置和开发利用实施方案的通知》，进一步规范市区农村集体留用地管理流程，切实维护被征地农民和农村集体合法权益。

在一系列政策创新的支持下，龙新村留用地的市场化开发终于走上正轨。

2020年8月的一天，在龙新村的会议室里，一场特别的村民小组会议正在召开，会议的主题是就那5.93公顷村集体留用地的开发进行讨论。会议现场，梧州市城建房地产开发集团有限公司总经理郑强讲解项目开发规划，12位村民小组组长列席聆听。

2020年9月，经过龙新村村民小组集体决定，由当地城区政府主导，通过公开招投标，采取“限地价，竞回建率”的方式确定合作投资开发企业。最终，由梧州市城投集团下属的梧州市城建房地产开发集团有限公司（以下简称城投房开集团）以最高回建建筑面积60050平方米中标。

根据合约，龙新村同意将留用地的所有权转让至城投房开集团名下，待项目建成并通过验收后，城投房开集团将回建的建筑物无偿返还给龙新村，包括回建建筑物的投入使用所需的配套道路、水电、消防等设施，剩余可建的计容面积由城投房开集团按照该留用地的规划设计条件及相关规定进行建设和销售。

按该区域市场价格8000元/平方米估算，龙新村集体通过回建物业可获得收入4.8亿元。按照龙新村目前的人口测算，全村有13个生产小组，总人口约5000人，据此测算人均收入每人有9.6万元；按征收1770亩土地测算，相当于土地安置补助费每亩增加了27.11万元。

“等这个项目搞好，村里每年都有物业收入，而且大家以后每年还有分红，当然开心啊！”龙新村村民杨树华笑着说。

莫国金表示，在城区政府主导下，通过公开招标，面向市场择优选择社会投资单位，对留用地项目统一规划、统一开发、统一管理。由有实力的国有平台公司牵头开发，通过政府、国企、村组三方共同合作开发的模式，可有效杜绝以自身利益最大化为导向的小型投资企业与村组签订“阴阳合同”、违规拆借建设资金等问题，同时也可避免因各村组集体开发管理经验不足而出现项目建设品质低、烂尾等现象。

长洲区政协副主席陆建敏说，通过留用地市场化改革，唤醒了“沉睡的资源”，壮大了村级集体经济，确保当地农民集体经济组织有长期的稳定收入，有效保障了被征地农民的长远生计。

探索多种留用地开发模式

眼下，在梧州市留用地市场化配置改革过程中，除了龙新村这种国企合作开发的模式，还陆续出现了等价置换物业、合作开发置换物业等新的留用地合作开发模式。

位于梧州市万秀区南岸的高旺片区棚户区改造项目留用地，采取的就是等价置换物业的合作开发模式。

2020年，梧州市实施了南岸高旺片区棚户区改造项目建设。当时，该项目需征收万秀区龙湖镇高旺村土地213.33公顷，按预留5%留用地的征地政策要求，需安排被征地农民集体村组留用地约11公顷，留用地选址坐落在西江四桥南岸附近。通过征询当地村组意见，该村留用地采用等价置换物业的开发利用模式，即由政府通过国有平台公司建设物业，并按市场价格将等价物业置换给被征地农村集体经济组织。

这种模式的优势在于留用地安置落实方式简单、快捷，且留用地能够按城市规划开发建设。同时，村集体可获得等价置换物业，由于区域区位条件较好，可有效解决被征地农民的长远生计问题。

莫国金坦言，这类项目需要有实力的开发企业投资才可顺利实施。为此，政府引入万达集团，通过结合万达集团投资建设项目并联推进留用地开发项目，从而确保了留用地开发的进度与质量。

位于梧州市区南端的苍梧县工业园区，是自治区级A 类工业园区和重点产业园区。

2018年以来，根据苍梧县工业园区发展需求，当地政府征收了龙圩区龙圩镇大恩村常恩组约93公顷土地，按预留5%留用地的征地政策要求，需安排被征地农民集体村组留用地约5公顷。结合规划布局和农民意愿，留用地坐落在岑梧高速公路龙圩镇出口附近，规划用途为商住用地。

该村民小组以土地作价入股，开发商以资金作股，引入合作开发商。由意向合作投资开发企业拟订开发方案，经该组2/3以上村民代表同意后确定方案。目前该村民小组已与民企苍梧县三鑫矿业有限公司达成协议：社会投资方占2.53公顷土地，村民小组占2.13公顷土地，并由投资方回建3.6万平方米建筑面积回建房给村集体。

据统计，梧州市通过留用地市场化配置改革，促成村民、企业、政府多方受益。在长洲区龙新村，通过村企合作开发留用地，企业缴纳的土地出让金为财政增加约1.18亿元的收入；在梧州市不锈钢园区，园区利用留用地建设标准化厂房，标准化厂房出租后，村集体每年租金收入约159万元。

留用地改革的未来

2020年8月，自治区党委、政府印发《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的实施意见》，其中提出要以推进征地制度改革为抓手，开展留用地市场化配置改革助推乡村振兴。

2020年以来，广西自然资源主管部门以推进征地制度改革为抓手，在梧州、南宁等市开展留用地市场化配置改革，确立了“政府引导、部门协作、依法依规、分类处置、尊重民意、保障权益”的模式，加大市场化配置体制的建设力度，改革探索村企合作开发、留用地租赁、村企合作建设标准化厂房等留用地开发模式，通过市场化引导、分类施策开发利用留用地，增加了村集体的收入，保障了被征地农民的长远生计，实现了被征地农民、企业、政府多赢的局面。

当然，在留用地的管理和市场化开发过程中也暴露出一些问题：办理留用地用地建设手续过程繁琐复杂，落地周期较长；留用地台账多重管理，核定工作难统一；部分留用地选址及用途与现行城市规划有冲突等。这些问题，亟需引起政府及主管部门重视，并加以解决。

未来，留用地市场化配置改革如何才能行稳致远？

广西自然资源厅耕地保护处副处长莫勇表示，从梧州的改革经验中可以看到，由城区人民政府有序推进留用地安置和开发利用工作是多种安置方式保障被征地农民权益的一种有效模式。城区政府结合当地实际，在调查摸底的基础上，按“明晰归属、维护权益”的要求，建立留用地统计台账，实行“一区一策”或“一区多策”，探索创新制订被征地农村集体留用地安置和开发利用方案。当然，在推进留用地安置和开发利用过程中，要充分尊重群众意愿。

＜＜＜在万达项目的并联推进下，梧州市高旺片区棚户区改造项目留用地得到有效地开发利用 莫萍/摄

＜＜＜龙新村举行留用地合作开发合同签订仪式 陆建敏/摄

在实践过程中，除了梧州市，南宁市也通过政策机制创新，走出了一条征地拆迁安置的新路。例如，南宁市良庆区从城镇居民住房面积保障水平和城镇职工就业收入水平等因素综合考虑，按照政策标准，采取以行政村为单元来统筹考虑安排安置用地，选定预留位置优越、交通便利、开发潜力高、经济价值好、适合成片开发的地块，预留给被征拆农民。

南宁市推进留用地安置工作的主要做法有以下3个方面。

一是依法安排安置地块，选取实力开发商。为保障安置用地得到有效开发利用，良庆区对产业用地和住宅安置用地依法依规收储转为国有建设用地后，利用土地有形市场，以公开规范的“招拍挂”方式，组织出让给选取的包括国内50强在内的房开企业参与安置用地的开发建设，确保开发商开发，满足政府和被安置人员的需要。

二是明确安置需求，保障群众权益。在安置用地公开出让文件中，良庆区明确设定安置用地承担的安置人数、建筑面积、户型要求、建设标准、商铺统筹经营方式、选房上楼以及开发商可以开发利用的空间与土地等，以此明确开发商的权利义务，保障安置群众的权益。

三是约定设计要求，确保提供合理优化方案。良庆区政府明确安置房户型面积为60平方米、90平方米、120平方米3种。在安置项目建设过程中，优先由被征拆农民选定安置住宅区域位置，涉及安置物业的总平设计和单体方案设计需经良庆区政府、属地镇政府（街道办事处）、良庆区服务五象新区指挥部安置科、农民产业公司审核认可后，方可按程序报批设计方案，以此保证安置物业设计的质量和被征拆群众的参与。

南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心主任周志飞说，良庆区征地拆迁安置工作按照“政府扎台、企业唱戏”的路子，引入社会资金，创新安置方式，对被安置人员人均85平方米的“三产”和安置用地，通过捆绑式综合开发和市场化运作，让被安置人员除了可获得全产权60平方米的住宅外，还可享受25平方米的产业用房。政府和被安置对象不用出一分钱，实现了农民“有住、有租、有铺、有保、有福利”“现实生活不降低，长远生计有保障”的目标。

截至目前，南宁市良庆区拆迁房屋涉及需安置人员45849人，已建成安置项目15个，可安置16839人；在建安置项目19个，可安置17867人；已有20263人选取安置房14580套，现已完成交房8993人，交付安置房6763套。

无论是“梧州模式”还是“南宁模式”，未来，我们期待着通过多种途径盘活开发利用留用地，真正实现村民、企业、政府多赢，不断壮大被征地农村集体经济，为助推乡村振兴、助力高质量发展贡献新的力量。