重大突发公共卫生事件视域下的社区治理智能化实践路径研究

牟丽娇

摘要：社区治理智能化既是推进社会治理现代化的重要内容，也是提升公共卫生应急管理能力的坚实支撑。新冠肺炎疫情发生以来，部分省市社区治理智能化体系在帮助社区精准管控人员、精准进行资源调配以及助力企业复工复产等方面发挥了至关重要的作用。但也暴露出智能化思维不足、软件体系不够健全、实体平台建设滞后、数据共享有待加强、支持保障力度偏弱等运行困境，亟需加强党的领导、强化智能化思维理念、健全虚拟平台、建强实体平台、推动数据共享、强化机制保障，提升社区治理智能化水平，以期健全国家公共卫生应急管理体系，推进国家治理体系建设和治理能力现代化发展。

关键词：新冠肺炎疫情;社区防控效能;社区治理智能化;社会治理现代化

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1673-8268（2021）01-0103-07

习近平总书记强调，社会治理的重心必须落实到城乡、社区;要把智能化建设作为社会治理现代化的重要抓手[1]。党的十九大报告提出要推动社会治理重心向基层下移，提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平。党的十九届四中全会进一步指出，要构建基层社会治理新格局，完善社会治理的科技支撑体系。2020年突发的新冠肺炎疫情，作为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件[2]，既是对我国社会治理体系和治理能力的一次深度检验，也是对国家公共卫生应急管理能力的一次全新审视，更是加速全国社区治理智能化建设的一次重要契机。

一、研究背景与文献综述

（一）研究背景

“公共卫生安全一直是全球性话题。重大突发公共卫生事件波及的范围不再只是一个国家或者地区，疫情的暴发会对全球产业链产生牵一发而动全身的影响。”[3]新冠肺炎疫情暴发后，习近平总书记先后多次主持召开重要会议，强调社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒[4]。同时，习近平总书记在中央深改委第12次会议上还明确提出，要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。习近平总书记的这些重要指示，为有效应对重大公共突发卫生事件，推进我国社区治理智能化建设，指明了方向，提供了遵循。

在疫情防控中，以人工为主的传统防治方式遭遇了较大挑战，迫切需要树立新理念，运用新技术，采取更加智能化的应对措施[5]。社区治理智能化对打好疫情防控阻击战和打通社会治理“最后一公里”起到了重要作用，但也暴露出一些不足，亟需我们总结反思，从中吸取经验教训。加上长期以来，理论界对社区治理智能化建设的研究主要集中于正常状态的社会治理，而对如何以智能化的方式应对突发事件发生状态下的应急处置研究不足。为此，本文拟从全国应对新冠肺炎疫情防控的经验教训出发，进一步思考和探索社区治理智能化应对突发公共卫生事件的有效方法和实践路径，以期健全国家公共卫生应急管理体系，推进国家治理体系建设和治理能力现代化发展。

（二）文献综述

目前，关于社区治理智能化建设研究主要集中在以下几个方面。

第一，形成以智能化推动基层社会治理现代化建设的理论共识。袁方认为提高社会治理智能化水平是破解社会治理难题的现实需要，应牢固树立社会治理智能化理念[6]。陈一新提出要把智能化建设上升为重要的治理方式——“智治”，加快推进市域社会治理现代化[7]。桑玉成认为要积极运用现代科技手段，打造智能化社区治理新模式[8]。

第二，系统介绍国内外社区治理智能化建设实践经验。王礼鹏等认为英国、美国、新加坡、韩国等国外智能化治理实践可以给我国智能化治理提供经验启示[9]。北京、上海、深圳、浙江等地区，在社区智能化建设上走在全国前列，上海市宝山区“社区通”，被评为“2017年中国（上海）社会治理创新实践最佳案例”[10];深圳市运用大数据技术进行社会治理智能化的探索与实践;中西部地区也在积极探索试点，在网格化管理、智能化社区防控等方面也积累了一些经验。目前，社区治理智能化建设实践经验主要有：突出党政主导、自治法治德治体系建设，网格化联动治理，大数据智能化新技术应用，实现共建共治共享。如：叶继红等认为，基层社会网格化联动治理在实践层面开展了党建引领、多网融合、联动治理和智慧政务的创新[11];陈晓春等建议不断丰富社会治理智能化的內涵及形式，打造共建共治共享的智能化社会治理格局[12]。

第三，及时探索重大突发公共卫生事件的社区治理智能化应对处置措施。运用智能化方式应对新冠肺炎疫情为今后处置重大突发公共卫生事件提供了可兹借鉴的宝贵经验。自疫情暴发以来，社区治理智能化体系在疫情防控的监测、预警防控、科学决策、精准处置全过程发挥了重要的支撑作用，提高了疫情防控效能和企业复工复产效率，为国内生产生活秩序有序恢复和经济社会发展作出了突出贡献。究其原因，主要体现在以下几个方面。一是利用大数据智能化手段提高社区摸排防控效率，减少了社区工作人员交叉感染风险。例如：浙江嘉兴运用“大数据+网格化”手段，广泛运用疫情防控排查APP，做到了人员动态信息全掌握;重庆市两江新区第一时间依托社会治理信息系统“平安两江”，开发出入户摸排APP，提升社区摸排防控效率50%以上。二是逐步形成了“疫情防控”在线服务应用模块。该模块主要包括疫情动态播报、个人申报、在线咨询与查询服务、“无接触”电商服务等服务内容，基本满足了人民群众在疫情防控期间的各种需求，通过智能化手段架起了与人民群众沟通的桥梁，筑牢群防群治的社区防控网络。三是精密智控，提升企业复工复产效率，例如：浙江省和湖北省全面推行“健康码”，重庆市普遍推广“渝康码”，用一码管住重点人、放开健康人，让更多的员工能及时返岗返工。

二、提高社区治理智能化水平的重要意义

（一）推进社会治理现代化的必然选择

基层社会治理作为国家治理体系的基石和子系统，既是广大群众表达思想诉求、贡献治理智慧、参与社会治理的重要平台，也是党的路线方针政策得以全面贯彻落实的重要保障，其治理的效果和质量，直接关系到和谐平安社会的建设，决定着国家治理体系和治理能力现代化目标的实现。随着大数据、移动互联、人工智能等全球新一代科技革命和产业技术的不断发展，新技术、新产品日益融入人们的生产生活，逐步影响甚至重构了社会结构，给未来社会治理带来了新的变革和挑战。特别是在人工智能和移动互联技术应用日益广泛、经济社会转型日益加快的大背景下，跨区域、跨行业、跨群体的人员流动和社会经济活动给传统社会治理带来了巨大的压力。基层社会治理面临的新需求与现代科学技术新成果的有效结合，必将推动基层社会治理迈入新阶段——社区治理智能化，这是社会治理现代化的重要内容和必经过程。

（二）防范化解重大风险的现实需要

当前，随着经济社会发展和移动互联技术的大量应用，人员、信息、资金、物质等流动性日趋加快，相应监管技术和手段欠缺，风险隐患大量存在，违法犯罪的智能化态势日趋突出;同时，伴随全球生物安全风险隐患增多带来的重大突发公共卫生事件的发生概率也在逐步加大，我们既要防范“黑天鹅”，也要小心“灰犀牛”，更要提防“黑天鹅”与“灰犀牛”一同发生、交互叠加。源头防范化解重大风险，重点在基层，落点在社区。针对量大面广的社区风险隐患，必须充分发挥大数据、人工智能等现代科技在社区防控方面的优势作用，全方位监控风险因素、精准调度防控资源、智能预测预警、一体处置防控，实现社区防控的现代化、精细化转变，从而将各类风险隐患发现在第一时间、消除在萌芽状态。

（三）推进智慧城市建设的重要途径

实践证明，智慧城市建设的前提和基础就是实现社区治理的智能化。以智慧社区建设来推动大数据、移动互联、人工智能等先进技术在居民生产生活各方面的普遍运用，进一步强化城市智能化的“新基建”，促进数据互联互通，推动智慧应用嵌入城市治理各个环节，促进资源配置结构和公共管理系统的立体化、智能化和动态化，创造出共享系统和智能的城市治理构架，促进物本城市治理模式向人本化转型[13]，全面提升智慧城市的建设质量。

（四）提升治理主体参与的内生需求

通过社区治理智能化建设，丰富和拓展各治理主体参与社会治理的方式和渠道，可以让社区居民、企事业单位、社会组织等治理主体通過网端、手机端的方式“一键表达”，便捷、高效和深度地参与社会治理;同时，通过构建智能化、数字化的公共服务体系，打通管理服务最后“一公里”，让各治理主体充分享受便捷优质高效的公共服务，不断提升满意度、幸福感和获得感，不断激发和调动各治理主体参与社区治理的自觉性和主动性，打造共建共治共享的社会治理共同体。

三、新冠肺炎疫情防控中暴露出的社区治理智能化运行困境

新冠肺炎疫情发生以来，部分省市社区治理智能化体系在帮助社区精准管控人员、精准进行资源调配以及助力企业复工复产等方面发挥了至关重要的作用，但也暴露出一些社区治理智能化的运行缺点，主要表现在以下五个方面。

（一）部分基层干部的智能化思维不足

智能化运用关键在人。然而，有的基层干部认为，凭现有工作机制还能应对工作，服务群众、处置问题仍习惯凭经验判断，而不愿依靠数据进行分析和决策，不愿主动使用智能化工作系统。有的社区干部受年龄、知识、能力等限制，不会使用现代化的操作系统和应用软件，一定程度上影响了社区治理智能化建设进程。

（二）软件体系不够健全

新冠肺炎疫情防控的关键在于减少人员接触和快速反应。但目前，全国各地涉及社区人口服务管理的综合治理信息系统的建立和完善仍在探索试点之中，仍未形成全国纵向到底、横向到边的信息系统。在社区排查方面，虽然有些省市第一时间为社区工作人员研发了“疫情排查APP”“入户摸排APP”等软件，提高了基层数据后期处理效率，但前期数据采集仍需上门逐户进行，人力物力成本较大且存在交叉感染等安全风险，系统设计的全面性、科学性有待进一步提升。在助力企业复工复产方面，尽管有些企业开发运用了“企业复工备案申请平台”“人员健康出入登记管理”“我爱微小店”等应用程序，但在务工人员返城的跨省区市流动管控方面，各省市的人员健康管理信息系统自成体系，并未全国统一，导致输入地和输出地人员健康信息不能有效衔接、无缝对接，务工人员在务工地社区须重新按要求集中隔离，影响了企业的复工复产进程。

（三）实体平台建设滞后

社区治理智能化和疫情防控的重要载体是综合治理中心和网格，但目前各地省（自治区、直辖市）、市（地、州、盟）、县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（社区）综治中心正在建设中，缺乏全国一体化的指挥调度平台。社区治理智能化的载体和前沿是网格，但目前社区网格设置不合理，综治、警务、应急、城管、党建、卫健等部门划分网格的标准不一样、范围不一致，存在网格重叠、力量分散等问题，部分网格员能力素质较低，网格员群体存在年龄偏大、文化偏低、报酬偏少、兼职人员偏多等问题，不能很好适应工作需要，加之网格员管理体系不健全，地方网格员由街道干部、部门派出干部、社区干部及其他多支队伍组成，人员结构复杂，薪资不统一，人员管理不顺畅。网格化服务管理的科学化和精细化仍需进一步加强。

（四）数据融合共享和深度应用不够

智能化的根本前提是数据的融合共享，但由于各地各部门缺乏统筹规划和归口管理，综治、公安、应急、卫健、组织等部门在基层的信息系统中不同程度地存在标准兼容难、系统联通难、资源共享难，以及信息孤岛、部门壁垒等问题，地区间、部门间的信息仍没法共享共通，这是重大突发公共卫生事件应对的一个现实难题[14]。例如：新冠肺炎疫情发生后，有些省市高速公路、火车站、机场等出入口车辆、人员出入境信息未能及时共享到社区，给社区摸排带来一定难度。另外，大数据智能化深度应用不够，一方面，社会治理信息系统主要应用于治安防控、交通管理等传统领域，在城市管理、环境保护、特殊人群服务管理、应急管理等领域应用的广度、深度和智能化水平上还远远不够;另一方面，如何加强数据集成、关联分析、碰撞比对，发挥大数据“显微镜”“透视镜”“放大镜”作用，辅助科学决策方面仍有不少差距。

（五）支持保障力度偏弱

一是统筹协调机制有待加强。社区治理智能化建设涉及多个部门，需要整合多方资源方能有效推进，网格化建设等方面协调力度也有待进一步加强。二是社區智能化基础设施建设力度不够。在推进“雪亮工程”建设中，视频监控未能实现全覆盖，在城区部分背街小巷等地存在监控盲区和死角;智能化安防社区建设力度不够，需加大小区智能门禁系统推广力度。三是部分社区关键岗位的专业人员欠缺和社会组织培育滞后。总体来看，我国在职社区干部学历偏低、年龄结构老化、参加专业培训少。由于薪酬待遇、发展前景等原因，难以吸引专业技术人才，特别是既有社区治理专业知识能力、又掌握信息技术的复合型人才到社区工作，加之不少社区从事信息化管理的技术人员很不稳定、变动较大，导致有的社区智能化平台运用频率不高、效果不好，建而少用甚至建而未用的情况仍不同程度存在。同时，社会组织培育滞后、活跃程度不高，服务和引导社区群众参与社会治理的桥梁纽带作用未能充分发挥。群众参与社区治理的积极性不够，动力不足，群众的获得感不全面不明显。

四、应对突发公共卫生事件视域下的社区治理智能化实践路径

“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。”[15]同样，面对当今大数据、云计算、人工智能等全球新一轮科技革命和产业变革风起云涌之大势，包括社区治理在内的国家治理，过不了大数据、智能化这一关，就不可能真正实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。

（一）坚持和加强党的领导，确保社区治理智能化建设的正确政治方向

坚持和加强党的领导，既是基层社会治理的主线，也是推动社区治理智能化建设的根本遵循和首要任务。第一，要增强基层党组织的政治功能。强化提升基层党组织的政治功能是落实全面从严治党的题中之义[16]。通过社区治理智能化建设，进一步提升基层政府工作效率和扁平化、精准化管理水平，加强街道和社区党组织对社区治理的全面领导，严格贯彻党中央的重要指示精神和上级党组织的部署安排，始终确保党的路线方针政策在社区得到全面落实。第二，要增强基层党组织的组织力，通过智能化手段，进一步增强街道、社区党组织、辖区单位和居民群众的交流互动，激发和调动各治理主体参与社区治理的积极性和主动性，推动形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社区治理共同体。尤其是应对突发公共卫生事件时，更要运用大数据智能化的优势，组织、动员和凝聚群众，构筑群防群治的社区防控网。例如，新冠肺炎疫情暴发后，基层党组织充分运用大数据智能化手段，引导和动员社区群众支持和配合疫情防控，精准管控重点人员、精准进行资源调配等，切实守严守牢第一道防线。第三，要增强基层党组织的资源统筹能力，通过社区治理的智能化建设，进一步增强以党组织为主渠道精准掌握群众需求、精准投放服务资源的能力，切实推动社区服务型党组织建设，不断提升社区服务的智能化、精细化水平。

（二）深化思想认识，进一步强化智能化治理的思维理念

推进社区治理智能化，不只需要技术手段的更新，更需要治理理念的突破。当前，新的治理需求和新的挑战逐步增多，突发公共卫生事件的潜在风险长期存在。比如，面对突发的新型冠状病毒感染肺炎疫情，如何在减少人员接触和避免安全风险的前提下，迅速对所有社区进出人员情况进行全覆盖摸排，实现社区人员基础数据全摸清、动态情况全掌握，就是一个现实而紧迫的课题。应对这些新挑战，破解治理新问题，亟需挖掘大数据和智能化在社区治理应用方面的巨大潜力和价值，通过智能化的手段来创新治理方式、提升治理效能，真正推动形成共建共治共享的基层社会治理格局。这就要求各治理主体，尤其是基层干部必须拥有智能化治理的思维理念，可通过教育培训等方式，变被动式、经验式、粗放式传统思维为主动式、科学化、精准化、智能化的现代治理思维。

（三）健全虚拟平台，完善社区治理智能化软件体系

量身打造的软件操作系统，是推进社区治理智能化体系高效运行的核心和关键。首先，加快建设防控指挥中枢。加快建立全国统一的社区智能化网格化共治平台（以下简称共治平台），这既是省、市、县、乡镇、村五级综治系统的基础，也是社区治理智能化的指挥中枢。当前，尤其要借鉴疫情防控的经验，进一步优化设计，新增“疑似患者行踪轨迹排查”“入户走访摸排”“人员出入境排查”“辖区企业排查”“企业复工申请”“员工健康登记管理”“市民自主填报”等功能模块，确保在顶层设计上健全基础信息的自动化采集、处理体系。其次，配套完善客户端APP和微信交流平台。应对接共治平台的信息采集、维护需要，统一开发相应移动终端APP，供社区干部、网格员、平安志愿者、社区居民等随时随地提交需求、反映问题、反馈办理情况等，确保所有数据都可由使用者自助填写并提交系统。督促各网格员牵头建立辖区居民、企业微信群并加强维护管理，实现辖区住户、企业全覆盖并保持活跃状态，确保网格员能在第一时间通知社区居民和企业，实现智能化快捷应对。再次，健全疫情管控智能化生态体系。面向居民，大力推行“微信+政务服务”“APP+政务服务”，在共治平台、客户端或微信上链接疫情线索征集、在线问医生、定点救治医院查询、全程健康出行申报、电子健康码、同行程查询、口罩预约、疫情地图、辟谣平台等“疫情防控”在线应用APP，全方位满足广大居民疫情防控的各类需求。面向企业，提升数字化智能化水平，推动异地线上办公，降低企业对人工的依赖，从而提升企业应对疫情等突发事件的能力。最后，打造居民“掌上服务”平台。在共治平台、客户端或微信上链接“互联网+政务服务平台”“网约打车软件”“企业融资大数据服务平台”“智慧停车”“智慧超市”“智慧物流”等APP或微信公众号，全面推行“不见面审批”“无接触服务”“零聚集服务”，既让居民、企业足不出户便可办理所有事项，又可主动“圈粉”、吸引广大居民积极参与。

（四）建强实体平台，健全社区治理智能化指挥监测体系

实体平台是推进社区治理智能化建设的物质载体和客观需要。一是加快推进综治中心建设。按照人员、经费、场所、设施“四到位”要求，大力推动省、市、县、乡镇、村社五级综治中心的规范化建设，同步推进视联网建设，实现视频指挥调度、视频会议等功能全覆盖。大力推行语音机器人智能外呼平台，帮助镇街、社区快速完成宣传动员、居民排查等。二是着力打造全科网格。坚持“便于管理、界定清晰、工作高效”的原则，可按400～500户的标准统一划分城市社区网格，将现有的综治、警务、应急、城管、党建、卫健等部门网格整合为单一的社区治理网格。推行网格员队伍专职化，实现所有部门共享一套网格、共用一批网格员。三是强化智能监测体系建设。在机场、火车站、客运站等交通枢纽，推广运用“AI+热成像联动无感知测温预警疫情防控系统”，快速排查发热症状人员。在街道，推广具有AI智能识别、远程喊话、一键报警以及信息发布等功能的智能路灯，对路面危险情形实时监控。四是健全完善工作机制。五级综治中心建设方面，要进一步完善纵向上的各级无缝衔接机制和横向上的部门资源整合机制，形成权责明晰、功能集成、扁平一体、运行高效的现代化基层社会治理体系。在网格化服务管理方面，制定落实《网格化社会治理实施意见》和《网格化管理实施细则》，健全信息收集、问题发现、分级处置、联勤联动等机制，建立完善的网格员职责清单、教育培训、激励考核、责任追究等制度，提高网格化服务管理的科学化和精细化水平，打通治理服务“最后一公里”。

（五）聚焦融合共享，提升数据治理和应用水平

实现数据共享，规则是基础，制度是保证。一要规范数据采集主体和标准。按照国家《政务信息资源目录编制指南（试行）》，由各级党委政法委牵头、相关部门配合，编制数据资源目录清單和需求清单，提交大数据应用发展管理局编制形成共治平台数据资源目录，并确定数据采集责任清单。相关单位依据责任清单采集数据，并按规定确定数据的涉密、共享和开放类型，为数据融合共享奠定坚实基础。二要落实数据共享机制。可借鉴重庆市全面实施“云长制”，扎实推进有关部门数据“迁移上云”，实现各“系统云”内部互联互通。通过数据共享交换平台，实现共治平台与所在城市指挥中枢和同级部门之间的信息资源融合共享，特别是要将高速路口、火车站、机场等出入境人员、集中隔离人员、医院就诊人员、药店购药人员等信息实时共享到共治平台中。打破数据壁垒，实现资源共享，推动数据“聚通用”，为社区治理智能化建设提供有力保障。三要强化数据深度运用。突出实战应用，强化数据集成、关联分析、碰撞比对等，推动应用领域扩大到应急管理、特殊人群服务管理等方面，促进智慧党建、智慧法院、智慧检务、智慧警务以及智慧司法等的建设，真正实现智防风险、智辅决策、智助司法和智利服务。

（六）强化支持保障体系，确保社区治理智能化建设持续有力推进

健全有效的配套机制和设施是顺利推进社区治理智能化建设的重要保障。一是健全统筹协调机制。社区治理智能化建设是一项系统工程，涉及方方面面的资源力量配合与协作，绝非一家之事。因此，应建立各级政府“一把手”为组长的权威高效的议事协调机构，建立健全跨部门协作制度和重大问题决策、推进机制，强化统筹协调和督查考核机制，真正将社区治理智能化建设从一家部门主推变成各部门共推，形成强大工作合力。二是加强社区智能化基础设施建设。进一步加大“雪亮工程”的建设力度，既要加大补点扩面的力度，消除背街小巷等地存在的监控盲区和死角，又要科学规划，避免重复建设。同时，充分整合小区内部、机关事业单位和社会单位视频监控系统，实现各类视频监控资源联网共享，不断提升预测预警预防能力。进一步加强智能化安防社区建设，逐步推广刷脸式的小区智能门禁系统，实行“旅栈式”管理，全面记录人员出入小区的信息。进一步加强水、电、能源、交通、管网、网络技术等基础设施的智能化建设，推动5G技术在社区的普及应用，为推进社区治理智能化奠定坚实基础。三是强化人才支撑。核心是建立健全社区工作者职业体系，加大培训管理和激励的力度，打造专业化社区骨干队伍。探索在高校、高职院校、职业中专试点开设智能化社会治理、智能社区管理等专业，提高源头供给质量。在招聘基层干部、社区工作者等时，优先录用熟悉人工智能、大数据、公共卫生与防疫等专业人才;探索设立专门的社区智能化人才基金、纳入人才计划支持序列等方式，支持社区专业人才的引进、培养和激励。采取技术培训、挂职锻炼、轮岗交流等方式，提升社区工作人员的专业理论水平和实践能力。

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Abstract：Intelligent community governance is not only an important part of promoting the modernization of social governance， but also a solid support to improve the capacity of public health emergency management. Since the outbreak of covid-19， a major public health emergency， the intelligent system of community governance in some provinces and cities has played a crucial role in supporting the community to have precise management and control personnel， allocate resources accurately and help enterprises to resume work and production. However， it also exposed some operational difficulties， such as insufficient intelligent thinking， imperfect software system， lagged entity platform construction， data sharing to be strengthened， weak support and guarantee.  It is urgent to strengthen the partys leadership， strengthen the concept of intelligent thinking， improve the virtual platform， build a strong physical platform， promote data sharing， strengthen the mechanism guarantee， and improve the intelligent level of community governance， so as to achieve healthy development. The national public health emergency management system will promote the construction of national governance system and the modernization of governance capacity.

Keywords：novel coronavirus pneumonia; community prevention and control effectiveness; community governance intelligentization; modernization of social governance

（编辑：段明琰）