美国审计总署的科技评估和分析工作研究

张文博 王锐

摘  要：科技评估与分析工作在美国这个科技大国的经济、社会和科技发展中发挥着关键作用。美国审计总署作为美国政府的科技评估机构之一，承担科技评估和分析职能。美国审计总署在科技聚焦、技术评估、网络安全评估以及联邦科技项目管理四个方面具备完善的科技评估和分析体系，这对优化美国联邦的科学技术投资、帮助决策者及时了解科技前沿动态、增强美国创新能力和竞争力具有重要意义。目前，中国已初步形成了以国家科技评估为主体，地方科技评估、行业科技评估和其他类型评估为辅的国家评估體系，但在第三方评估机制、科技审计等方面起步较晚，仍不成熟，美国审计总署的发展经验对我国建立有中国特色的科技审计团队和保障国家科技发展具有一定的借鉴意义。

关键词：美国审计总署;科技评估和分析;科技审计;创新实验室

中图分类号：G311 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.03.07

Research on Science and Technology Evaluation and Analysis Work of the U.S. Government Accountability Office

Zhang Wenbo1  Wang Rui2

（1.Industrial Research Institute of Henan Development and Reform Commission，Henan，Zhengzhou，450003;2.Human Resources and Social Security Department of Jilin Province，

Ji Lin，Chang Chun，130022）

Abstract：As a great power of science and technology，science and technology assessment and analysis work plays a key role in the economic，social and technological development of the United States. The General Accounting Office of the United States，as one of the US government science and technology assessment agencies，undertakes the functions of science and technology assessment and analysis. The US General Accounting Office has formed a complete science and technology evaluation and analysis system from the four aspects of science and technology focus，technical assessment，network security，and science and technology project management. Technological investment is of great significance to help decision-makers understand the frontiers of science and technology in a timely manner，and to enhance American innovation and competitiveness. At present，China has initially formed a national assessment system with national science and technology assessment as the main body and supplemented by local science and technology assessment，industry science and technology assessment and other types of assessments. However，it is still too late and immature in terms of third-party assessment mechanisms and technology audits. The experience of the General Accounting Office of the United States has a certain reference value for my country to establish a scientific and technological audit team with Chinese characteristics and to ensure the development of national science and technology.

Key words：U.S. Government Accountability Office;Technology Evaluation and Analysis;Technology Audit;Innovation Laborator

当前，弥漫全球的新冠肺炎疫情不仅挑战了全人类的公共卫生防疫基础[1]，也是一次对世界各国的科技实力的检验，检验的结果对包括医疗、城市服务、工业、非接触服务等领域在内的科技发展提出了全新的要求。随着社会的急剧转型和疫情防控需求的升级，科技进一步渗透到居民的生活中，人工智能在快速响应，区块链功能在不断拓展，深度学习技术正被逐步应用，疫情过后可能还会涌现大量新兴科技。因此，预测科技发展风险、保障科技发展质量以及加强科技管理将成为未来科技评估和分析工作的重点。笔者分析美国审计总署（Government Accountability Office，简称“GAO”）的科技评估和分析工作的现状与发展态势，旨在为我国科技审计和创新发展相关工作提供借鉴。

一、GAO科技评估和分析工作的发展历程和现状

（一）GAO科技评估和分析工作的发展历程

20世纪60—70年代，超音速运输和防弹导弹技术存在争议，美国的国会和行政机构关于技术评估的冲突不断。这一时期是美国政策评估发展的鼎盛时期，公共项目持续扩张，美国“伟大社会”的大部分项目都有大量的预算用于项目评估，特殊项目的项目评估费用甚至占据总资金的10%。[2]为了应对不断增加的科学技术预算管理问题，缓解随之而来的立法监督困难并加强对公共项目的管理，1972年，美国国会颁布《92-484号法案》，建立美国技术评估办公室（Office of Technology Assessment，OTA）。在随后的23年中，OTA培养了一支经验丰富且知识渊博的专业科学团队，这为其后期进行科学技术评估工作奠定了基础[3]。

OTA的工作是为国会提供对前沿科技问题客观、全面的分析，工作范围涵盖医学、电信、农业、材料、运输和国防等领域的尖端科学。OTA的主要工作包括评估各联邦机构的计算机化计划、卫星和空间系统、自然资源的管理方法、废物处理系统等的成本和收益，评估这些技术对环境的影响，分析科技快速发展对经济和社会的影响[4]。OTA通过为国会提供相关报告，帮助国会更好地理解复杂的技术问题[5]。

1995年，美国国会经过讨论决定停止向OTA提供财政支持，OTA的工作宣告结束。此后，GAO在OTA留下的基础上大力发展科技评估和分析工作。1997年，GAO首次将信息安全列入高风险领域，并开始加强对信息安全领域的评估。除了扩大评估領域，GAO还完善了总署内的机构设置，并加强对外交流。2000年，GAO在应用研究与方法团队的基础上成立了技术工程中心，技术工程中心后来转变为科技工程中心（Center for Science，Technology，and Engineering，简称“CSTE”）。2001年，GAO开始与美国国家科学院、美国国家工程院和美国国家医学院合作，美国的国家研究院为GAO提供各种科学课题的专家资源，并协助其召开专家会议，保障GAO工作的科学性。这是GAO科技评估和分析工作的高速发展阶段。2002年，美国国会要求GAO开展专业的技术评估工作、建立评估试点，以便对技术和科学问题进行更深入的分析，分析结果作为国会决策的智力支撑。2003年，GAO扩大了信息安全高风险领域覆盖的范围，开始着手保护网络关键基础设施的相关工作[6]。2002—2006年，GAO通过评估试点成功完成了多项技术评估。2008年，美国国会将技术评估确定为GAO的永久性职能，并为其提供充足的资金支持。

截至目前，GAO已经建立了完善的科技评估和分析体系。2018年，GAO成立了战略远见中心，以确定和探讨涉及个人身份和隐私、空间政策、深度伪造技术等科技领域以及其他新兴技术的、影响政府和社会的重大问题。2019年，美国立法部门发布《拨款法案会议报告》，鼓励GAO通过设立新办公室来增强其科技评估职能。2019年1月，GAO总审计长指示成立STAA（Science，Technology Assessment，and Analytics，简称“STAA”）团队，GAO工作团队由此进一步发展和壮大[6]。

（二）GAO科技评估和分析工作现状

美国作为科技大国，科学技术的迅速发展正在改变社会，改变医疗、交通、通信、国防、商业，甚至是文化。每一项科技在促进经济增长和提高居民生活水平的同时，也可能带来不良后果。美国国会理解、评估和应对这些变化的能力对于美国保持安全、可靠、创新和全球竞争力至关重要。GAO通过科技评估和分析工作为国会提供相应的支持。

美国科技评估和分析工作开始的时间较早，目前已发展到较为成熟的阶段，基本形成完整的评估体系。美国的科技评估体系主要由国家、科研机构以及民间三部分组成。国家层面的机构主要包括科技政策办公室和GAO，GAO在科技评估和分析工作中具有重要作用，GAO的科技评估和分析工作包括预测前沿科技的发展方向、审计政府科研投资、对技术进行评估、科研管理等多方面，为国会最终做出科学决策提供依据;科研机构的科技评估主要指各类科研机构对其承担的科技项目、自身业绩和科研能力进行自评估;民间机构主要是独立于政府部门之外，受国会或其他委托主体委托，对科研机构和科技项目进行评估的机构[7]。

目前，我国对于美国科技评估的研究集中于整体分析美国的科技评估体系和运行机制，对围绕GAO展开的科技评估和分析工作研究较少[7-9]，所以笔者主要研究GAO的科技评估和分析工作。

二、GAO科技评估和分析工作的主要内容

近年来，GAO为了更好地满足美国国会需求，向国会提供了关于影响社会、环境和经济的科技发展的全面分析，协助国会解决相关问题。在这些问题中，科学、技术和信息技术问题占比突出。仅2018财年，GAO就为34场国会会议提供了包括技术评估在内的近200种产品和服务。

科技评估和分析工作是GAO推进绩效审计工作的重要表现。GAO的科技评估和分析工作需要对涉及科技的部门和项目进行全面评估，以确定该部门或项目是否达到预期的效率、效益和经济三重效应。另外，GAO的科技评估和分析工作由法定审计机构或法律认可的专家团队采用规定的衡量和评估标准进行[10]。与传统绩效审计不同的是，GAO的科技评估和分析工作主要是为国会提供做出相关决策时需要的信息。

GAO的科技评估和分析工作主要包括三个方面：评估科学、技术和创新的影响;按照国会的政策目标，为国会提供有关科学、技术和创新问题的政策选择;在科学、技术和创新问题上及时向各部门提供科学技术援助。GAO的科技评估和分析工作包括科技聚焦、技术评估、网络安全评估、联邦科技项目管理等4项内容。

（一）科技聚焦

科技聚焦是一项前瞻性工作，GAO通过科技聚焦让国会了解最新的科技发展动态，国会由此可以及时了解前沿科技的发展状况。科技聚焦的设计是为了在国会要求对具体事物展开更深入的调查之前，向国会提供关键信息。2019年，GAO推出的Spotlights描述了新兴科技的发展、政策背景以及前沿科技带来的机遇和挑战。Spotlights建立之初设置了区块链、高超音速武器、阿片类疫苗、概率基因分型软件4个模块。2020年2—4月增加了微型核反应堆、深度伪造技术、冠状病毒以及基因编辑技术模块，新增加的模块都与社会的发展以及人类的生存有关[11]。

（二）技术评估

技术评估是GAO科技评估和分析工作的核心。GAO的技术评估工作是通过解释特定技术的政策含义及其对政府和社会的潜在影响，为国会提供支持。技术评估工作包括：为国会和其他决策者提供科技的最新发展状况分析，具体分析科学进步和技术发展对人类社会的短期、中期和长期影响，分析与技术相关的风险和收益，分析具体技术的状态、可行性或相对成熟度，分析和管理联邦政府对科技的投资。

GAO的技术评估工作包括以下4个领域：1.人工智能、物联网、数据分析创新、3D打印等领域的数字创新与竞争领域;2.发展可持续化学、解决城市淡水短缺、提高淡水使用效率、发展气候工程和先进核反应堆技术等能源与环境相关领域;3.实现传染病的快速诊断，研究纳米制造对人类健康的影响等医疗、保健领域;4.爆炸物检测技术、生物识别技术、网络安全技术等与国土安全相关的领域[12]。

GAO的技术评估过程分为4个阶段：1.技术评估前的准备阶段;2.技术评估设计阶段;3.证据收集和处理阶段;4.外部审查阶段[13]。准备阶段的主要工作是确定技术评估的范围，并根据国会的要求和其他因素制定政策目标和政策目标声明，通过阐释政策选择的总体目标，帮助技术评估团队确定政策选择的前景和范围。技术评估设计阶段是整个技术评估的重要阶段，将设计项目评估计划，帮助技术评估团队达成清晰一致的行动计划，并将其传达给项目团队和团队的顾问以及其他利益相关者。证據收集和处理阶段将执行项目评估设计。最后的外部审查阶段将评估整个技术评估过程和结果，保障结果的科学性。

表1是技术评估的具体实施步骤，在整个实施过程中，项目评估计划会随着外部环境的变化持续更新。GAO的技术评估程序在传统的项目评估和绩效审计的基础上进行了修改和完善。[14]

GAO会根据技术评估的结果发表关于现有技术和新兴技术的技术评估报告，国会可以通过评估报告了解科技的发展状况和对社会的影响。另外，为了协助国会管理联邦在研发和采购复杂技术项目上的重大投资，以及应对这些重大投资在成本、进度和绩效管理方面的持续挑战，GAO会在总结评估报告和实践经验的基础上制定了一系列《最佳实践指南》（简称《指南》），《指南》能为联邦管理人员提供行之有效的评估方法，帮助联邦政府进行科学决策。

GAO的《最佳实践指南》包括《成本估算与评估指南》《技术准备情况评估指南》等。[15]这些指南可用于评估美国国防部、美国国土安全部、美国能源部和美国国家宇航局的机构收购以及边境安全技术等复杂武器系统和军事空间系统的技术准备评估和总体项目执行等情况[12]。GAO每年都会组织来自政府、大学、行业以及非营利部门的专家，协商、制定并验证《最佳实践指南》的内容，还会定期开会讨论这些指南中的标准，以促进指南的完善。GAO的《最佳实践指南》还被翻译成多国语言，被多国用于指导各自的技术实践。

（三）网络安全评估

网络安全领域是GAO开展科技评估和分析工作的重要领域。GAO基本形成了完整的安全评估与审计体系。由于美国联邦机构和国家的能源、运输系统、通信和金融服务等领域关键基础设施的操作、处理、维护和问题报告，都对网络信息系统有较强的依赖性，所以加强对网络安全的评估至关重要。网络安全评估工作包括3个方面：评估国家关键领域的基础设施，评估联邦信息系统以及评估联邦政府为保护个人隐私所采取的政策。[7]

网络安全评估由GAO的信息技术团队负责，之后信息技术团队更名为信息技术和网络安全团队（Information Technology and Cybersecurity，简称“ITC”）。ITC团队成员有丰富的信息技术和网络安全风险管理、软件开发、系统管理和计算网络等领域的专业知识。此外，ITC团队在评估识别、发现和预防网络安全威胁，加强身份管理和访问控制，维护数据安全，完善安全管理过程以及重大事件的检测和监视等网络安全相关方面拥有丰富的经验。ITC团队成员都拥有一个或多个信息系统安全、信息隐私、信息系统审计、道德黑客和项目管理等领域的专业认证，这能保障该团队做出的网络安全评估的科学性和专业性[4]。

ITC团队对不同的网络安全挑战会采取不同的应对措施，表2是ITC团队应对四大网络安全挑战采取的10种关键行动。美国的网络体系十分成熟，ICT团队针对整个网络体系面临的挑战采取了不同措施，从国家网络安全战略到个人信息数据安全，这些措施涉及国家网络安全的各个层面。

ITC的网络安全评估工作促进了国会在信息安全方面的重大立法和修订工作。例如，2002年颁布了《联邦信息安全管理法案》、2014年通过了《联邦信息安全管理法修正案》、2015年颁布了《联邦网络安全增强法》。

（四）联邦科技项目管理

GAO会对联邦的研究与开发工作展开评估，包括其管理能力、各部门间的协调程度、对科学设施和新兴技术的投资力度等。评估范围包括以下5个方面：1.国防（包括复杂武器系统的技术准备情况和总体项目执行情况）;2.航空（包括民用和军事卫星项目，电信等）;3.能源环境（在一系列相关活动中开发和部署的技术，可再生能源和民用核能等危险废物场址的清理）;4.核武器和导弹、医疗健康（识别各类传染病的技术）;5.科学和创新（促进科技创新的各类项目，保护知识产权的联邦政策和资金）[13]。

三、GAO科技评估和分析团队

为了增强自身的科技评估和分析能力，GAO于2019年1月重组了STAA团队，该团队的工作是为美国国会和联邦政府的科技决策提供重要支持。美国总审计长兼美国审计总署负责人Gene L.Dodaro表示，GAO的STAA团队旨在帮助国会监督联邦对科学技术的投资，让决策者及时了解科学技术领域的新机遇和挑战，以增强美国的创新能力和竞争力;分析和讨论有关新兴技术的影响和潜在的政策选择。

图1是GAO部分组织结构图，由图1可知，STAA属于GAO的运营部分，直接对首席运营官负责。GAO的运营部分主要由各使命团队组成，这些团队承担不同的任务，各司其职，协助国会完成其战略使命。STAA团队属于GAO的使命团队，负责科技评估和分析的相关工作。

STAA团队目前由约翰·诺依曼和蒂姆·珀斯领导，如图2所示：该团队由4个组组成：技术评估和技术援助小组、工程科学组、科技计划监督小组、创新实验室。STAA团队组织结构利用了显著的协同效应，具有纲领性和政策性知识的分析人员将与具有深厚科学技术知识的专家协作，再加上专业律师团队的配合，团队得以始终保持科学和高效。GAO通过在全国设立的11个外地办事处，使自身能够与整个联邦社区建立更深入的联系，以此吸引全国不同地区的人才，并与各种各样的大学和研究机构保持联系，达到持续为团队注入新鲜血液、保持团队活力的目的。

STAA的工作范围包括技术评估、绩效审计以及提供《最佳实践指南》。新团队将通过以下方式加强对国会的支持：1.进行技术评估，并提供技术服务;2.审核科学技术的计划和倡议，协助国会监督联邦政府在研究、开发和更新制造业方面的投资;3. 整理和利用工程科学方面包括成本管理、时间表设置和评估科技科技评估准备工作等最佳做法整理和利用成本、时间表和评估科技等工程科学准备工作的最佳做法 ;4.建立审计创新实验室，探索、试验和部署新的高级分析功能，进行信息保证研究，并探索将影响未来审计实践的新兴技术。STAA各团队的具体的工作内容如表3所示：

STAA团队4个小组分工不同，各团队在完成本组工作的同时，会通过互相协作来保障科技评估和分析工作的质量。STAA团队的创新之处在于其设立了创新实验室，创新实验室可以为STAA的其他小组以及GAO的其他工作部门提供全新的分析方法、数据信息和技术支持。创新实验室也使得STAA团队更具有灵活性，在面对突发状况和全新领域时可以高效科学应对。

GAO会根据国会需求、产品需求或其他因素，持续评估团队的最佳人员配置水平。为了更好地完成国会感兴趣的预期未来的工作和解决科技问题，GAO计划增加生物科学、核物理学、空间科学和数据分析方面的专业人才，并进一步扩大STAA的核心分析师团队。

四、GAO科技评估和分析工作的特点及意义

（一）GAO科技评估和分析工作的特点

1.专业性

截至2019年11月，GAO的STAA团队中有59名工作人员拥有硕士及以上学位，56名工作人员拥有科学、技术、工程和数学领域的至少一个学位。STAA在开展技术评估工作时需要由团队内的学术专家、智库以及外部专家提供科技专业知识和信息。GAO还通过整合15个任务团队的研究成果和先进方法，保障体系内团队协作的高效和科学。

2.独立性

GAO借由强有力的质量保证框架来确保其独立性，并通过《国会议定书》确保自身以无党派的方式响应国会。GAO的质量保证框架以风险和价值为基础，主要围绕人员、过程和技术三个方面。该框架包括保障关键政策、程序、标准和获得工作成果的适当透明度和独立性。2000年，GAO与国会签订的《国会议定书》，经过2004年和2017年两次修改已基本完善，协议规定GAO须保持必要的独立性，以确保GAO的工作符合适用的专业标准和责任、诚信和可靠性的核心价值观。STAA在进行各项工作时会参考质量保证框架和《国会议定书》的相关规定，以确保自身工作的独立性。

3.科学性

GAO授予STAA的独特访问权使其能获得包括农业部、商业部、国防部、教育部、能源部等所有政府机构的信息和数据，包括机密信息和公众无法获得的其他信息。GAO的外部咨询委员会确保STAA在规划工作时能够获得广泛的外部知识库，GAO为此还成立了其他由外部专家组成的专门咨询委员会，包括战略远见中心等。为了进一步加强对科技工作管理，GAO正在筹备一个以提供科技相关问题咨询为工作重点的科技咨询委员会，科技咨询委员会将由来自工业界、学术界、非营利组织和政府部门的外部科技政策专家组成，该委员会可以为STAA提供专业的技术支持，保障STAA科技评估工作的科学性。

（二）GAO的科技评估和分析工作的意义

GAO通过增加技术评估、设计控制工程项目的《最佳实践指南》以及创新科技聚焦系列，不断扩大其工作范围。GAO的科技评估和分析工作可以预见科技的发展方向以及科技发展可能产生的影响;监督联邦科技部门和以科技为中心的计划和项目，解决国会在科技问题上的主要利益纠纷;为世界各国提供相关工作经验。

GAO对影响社会、环境和经济的关键技术进行全面、科学的评估，有利于预测技术科技发展新的风险和机遇，为国会和联邦政府决策提供依据。2019年，GAO推出的Spotlights描述了新兴科技的发展，阐述了科技发展的机遇、挑战风险以及政策背景，为国会决策提供支持。GAO监测包括新冠病毒防控在内的8项科技。GAO的科技评估工作会通过分析科技的最新发展关注科技变革的影响，及时为国会提供科技发展的最新信息报告，2013年以来，GAO发布了13份报告，其中包括科技与其相关政策的适配性及在各种技术背景下确定和评估政策选择，这有利于国会和政府决策的科学性。科技评估报告对确定关键技术的风险和机遇有重要作用，GAO会根据科技评估结果向国会提供关于特定科技的风险和发展前景等的信息。2019年6月，GAO就生物威胁和生物防御工作为众议院监督和改革委员会提供了有关生物科技的風险和发展机遇。同年，GAO向国会提供关于面部识别技术以及信息技术与网络安全的机遇和挑战。

随着科学技术类工作在国会工作中的比重逐渐增大，GAO通过科技评估和分析来监督联邦科技发展的工作就越来越重要。GAO通过开展跨领域的科技评估工作，来监督整个联邦政府的涉及基础科学、创新和制造业等多方面的研发管理和协调工作。同时，GAO还通过开展对国防、空间、能源和环境、核、医疗和IT等特定领域的绩效评估，监督联邦政府在关键领域的各项工作。GAO的一系列绩效评估，是对机构运作和可能影响这些运作的因素进行长期监测，是以独立的第三方的身份支持国会的科技监督工作。

科技审计团队要建立专门的科研小组，及时为团队提供创新方法。我国审计署的审计科研所专门负责审计科研工作。该科研所自成立以来进行了大量审计研究，其中包括关于美国科技和评估的相关工作，科技审计团队可以借鉴审计科研所的经验。专门的科研小组可以在遇到突发事件时，为团队提供解决思路，创新科技审计方法，总结科技审计经验，拓展审计脉络。科研组还可及时评估团队的职能和人员素質，保障团队具有最佳的人员配备和专业适应性。为了规避传统绩效审计盲目追求效益和效率的弊端，科技审计团队在制定审计战略时，要强调被审计单位提供产品或服务的受益人的满意度[18]。

（三）制定科技审计经验指南

我国审计署要根据政府科技审计工作建立完善的科技审计指南。我国各地方政府设置地方审计机关，负责地方政府审计工作，政府科技审计不仅需要审计署负责，还需要地方审计机构配合，但是地方政府审计体系不完备，缺少科技审计经验，完备的科技审计经验指南可以为各地方政府提供审计经验，便于执行政府科技审计，既可以为机构提供相对权威和完整的科技审计经验，还可以为其他组织以及国家政府审计和其他相关的科技评估和分析工作提供借鉴。从我国目前的政府绩效审计发展来看，政府绩效审计缺乏统一的标准，导致绩效审计在执行过程中不规范、不科学，科技审计指南可以为政府建立统一的审计标准提供依据，提高国家政府绩效审计水平。

通过完备的科技评估指南向全球推广中国政府科技审计经验。美国STAA团队会根据评估的结果制定最佳实践指南以及技术准备情况评估指南等。这些指南会指导联邦和各州进行技术评估，同时部分指南已经被翻译成其他语言，用于指导其他国家的实践，促进全球科技评估水平的提高。我国政治经济文化体制、科技发展水平以及科技政策环境与美国的体制和科技发展有很大差异，我国根据自身的实践经验制定具有中国特色的科技指南体系可以极大地促进科技的发展。

建立完备的信息汇总体系。审计署制定经验指南时，为了保障信息的科学性和完整性，要可以建立系统的自下而上的信息收集机制。我国审计署官方网站会发布各个地方的审计动态，但是缺少系统性的总结。科技审计经验指南可以结合各地的实际和科技发展动态，总结科技审计和发展经验，为地方政府、企业以及科研机构提供系统性的研究资料。

联合其他政府部门、大学、企业和非营利部门的专家协商和完善最佳实践指南。科技更新速度快，不同时间段需要重新评估科技审计指南的科学性和与现实科技发展的匹配度。科技审计经验指南的受众群体比较多元化，单一政府部门很难综合考虑多方面因素，需要联合高校、龙头企业、专业协会等多个群体，共同探讨科技审计指南的适配性和应用性。

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