美国智库针对重建全球经济的决策建议

刘如

摘  要：美国智库机构彼得森国际经济研究所招募了一批学者和利益相关者，分别向美国、欧洲、国际组织的决策部门提供了40份政策建议，呼吁这些机构采取具体措施来应对一场由新冠肺炎（简称“COVID-19”）全球大流行引发的经济危机。该智库认为，重建全球经济对于立即解决许多相互关联的问题至关重要，包括COVID-19大流行问题、气候变化问题、国际冲突问题等。

截至2021年2月16日，彼得森国际经济研究所（简称“PIIE”）从重建全球经济建议方面，针对美国政府、欧盟和国际组织的决策者，共给出了40份分别针对不同职责范围的决策者提出的重建全球经济优先事项的决策建议书。

一、给美国的决策建议书

（一）给白宫的建议

杰森·弗曼（Jason Furman）强调，需要通过历史上较低的债务利率来进行大规模、持久的经济复苏，美国国家经济委员会主任应与国会合作，制定加大财政的刺激计划，并与其他G20国家协调刺激措施，以加快全球经济复苏。

卡伦·戴南（Karen Dynan）表示，与经济状况联系在一起的“自动财政稳定器”将更有效地加强经济复苏并防范未来的衰退。疫情强调了民众对更强大社会安全网的需求，包括扩大健康保险、对美国工人的保护、随身福利以及帮助儿童计划等。卡伦·戴南（Karen Dynan）敦促政府扩大对弱势群体的社会福利支持。

尼古拉斯·拉迪（Nicholas R. Lardy）认为，中美之间的经济脱钩将是一条高成本、低收益的前进之路。美国此举对减缓中国经济增长的作用不大。对来自中国的进口产品征收不连贯的关税，不能实现更好的贸易平衡。贸易政策武器化将产生超出预期收益的成本。美国应该改变与中国双边对话的策略，改为与盟国或合作伙伴协调，以传达一致、重点突出的信息，聚焦于现实目标。

道格拉斯·欧文（Douglas A. Irwin）解释了为什么保护主义是不好的产业政策，并建议美国国家贸易委员会与白宫贸易和制造业政策办公室合并为国家经济委员会，或由美国商务部、美国国土安全部和美国国防部组成联合工作组，以使其能够协调政策，或者直接将白宫贸易和制造业政策办公室解散。无论该办公室的未来如何，美国政府都需要重新考虑其工业政策。

（二）给美国贸易代表处和美国商务部的建议

乍得·鲍恩（Chad P. Bown）建议，美国应重建与盟国的关系和有效的争端解决系统。他认为，重建与盟国的关系是美国贸易代表的首要工作。美国必须首先取消对经济同盟的所有双边关税，并与其他国家进行谈判，以改善世界贸易组织的核心职能。重新建立有效的争端解决系统以取代上诉机构，减少执行贸易规则的不确定性。

埃文·格林伯格（Evan G. Greenberg）主张，美国应展现其全球商业中的领导地位，加入《跨太平洋伙伴关系全面进步协议》（简称“CPTPP”），保障美国在亚洲的利益并促进开放贸易。为了提高美国的竞争力，商务部应寻求加强北美在全球供应链中的影响力，着眼于投资新基建（数字与物理基础设施建设），并为技术研发提供联邦支持。

玛丽·E·莱夫妮特（Mary E. Lovely）表示，美国应取消无战略意义的关税，并要求政府建立追踪医疗物资的系统。她强调，商务部应与外国伙伴合作进行国际贸易，为医疗用品和药品建立一个国际市场信息系统，以跟踪全球库存和价格，并在危机时期就保留开放边界的多边协议进行谈判。

马丁·乔曾帕（Martin Chorzempa）解释了美国对现有产品的出口管制如何伤害美国公司，并且不会改善国家安全。他认为，全球化的供应链正在将公司的研发和生产转移到海外。美国工商业和安全部应采取“小院子，高栅栏”的倡议，减少对商品和食品的出口管制，而不是试图通过彻底的出口管制来扭转这种转变，这对美国出口商来说是沉重的负担，应加强对高优先级技术和产品控制措施的执行和监控。

（三）给美国财政部的建议

劳伦斯·萨默斯（Lawrence H. Summers）敦促美国领导国际合作。他指出，自第二次世界大战以来，没有任何一位财政部部长面临过如此多样的国际挑战。恢复健康的全球經济将需要各国政府的共同承诺，为COVID-19的防控提供资金。美国领导人应努力就最紧迫的宏观经济挑战建立全球共识。财政部应采取一种新的经济稳定观点，考虑持续就业不足的风险，并调整财政政策以刺激需求。

莫里斯·奥布斯菲尔德（Maurice Obstfeld）概述了应对网络威胁的国际合作机会。他指出，当前的危机将导致前所未有的联邦债务水平，并使税收收入溢价。如果不能保证跨国公司缴纳应有的税款，公众对全球化的支持可能会进一步恶化。美国财政部应支持完成关于跨境税收和最低税收水平的包容性框架。国际合作不应局限于财务问题。腐败和网络威胁破坏了全球经济稳定，美国应推动各国政府和监管机构将这些风险置于首要位置。

彼得·布莱尔·亨利（Peter Blair Henry）指出，发展中国家的基础设施融资方案对债权国和借款国均有利。他提出，解决新兴市场经济体的基础设施短缺问题可以帮助发展中国家减轻储蓄过剩，提高全球资产回报率，并缓解美国的移民压力;把增长缓慢的发达国家的储蓄重新分配给新兴市场经济体，将为富裕国家的老龄化人口带来回报，并刺激全球增长。

（四）给美国联邦储备系统的建议

斯坦利·费舍尔（Stanley Fischer）认为，美联储（The Fed）应该坚持目前2%的通胀目标，政府和美联储应努力支持具有幸存前景的企业。

安娜·盖珀恩（Anna Gelpern）解释了为什么财务监督活动的透明度很重要。她认为，现在必须暂停并重新评估监管救济工作。监管救济工作将监督活动的重心从规则驱动的监管转移到非正式监督，这通常是秘密进行的。当人们仍然对美国遵守国际规范的能力存有疑问时，降低金融监督的透明度可能会导致公众质疑美联储和其他监管机构的合法性。美联储应加强其监督活动的透明度，以应对这一迫在眉睫的挑战。

大卫·威尔科克斯（David Wilcox）呼吁美联储尽一切努力创造一个包容性的金融环境，并出具一份澄清其有关未来购买长期资产的声明。他建议美联储通过宣布其停止增长投资组合规模所必须达到的通货膨胀率和失业率门槛，以增强公众的信心。美联储还应考虑上调目前2%的通胀目标。适度提高目标将有助于美联储弥补其抵御衰退所失去的一些能力。最后，美联储应与国会合作，扩大其对抗衰退的工具包。货币政策将在未来几年内达到极限，而其他一些政策工具对于保护金融稳定也是必不可少的。

（五）给美国国务院的建议

马库斯·诺兰德（Marcus Noland）呼吁，美国在气候变化方面应加强与国际机构和其他政府的合作。他认为，退出《巴黎协定》损害了美国的形象，并阻碍了全球温室气体排放量的减少。重新加入该协议是必要的第一步，但是还需要实行进一步的国内改革（其中许多改革不在国务院的权限之内）。随着各国试图在不同司法管辖区层面设立新碳税，国务院将不得不通过外交手段来处理他国征收的边境税。

卡伦·亨德里克斯（Cullen Hendrix）概述了美国提高能源安全的四种方法。他认为，美国可以在贸易谈判中寻求脱碳目标，调整碳边境税，以在全球应对气候变化的过程中发挥引领作用。

凯瑟琳·诺维利（Catherine A. Novelli）解释了有效沟通在决策中的重要性。她认为，国务院必须扩大其国内交流工作。没有有效的沟通，错误的信息就会泛滥成灾，从而削弱公众对该部门计划的支持，并限制其功效。

杰弗里·肖特（Jeffrey J. Schott）主张达成新的伊朗核协议。他认为，保护主义贸易措施和制裁损害了传统盟国的经济，动摇了美国作为可靠经济伙伴的信誉。为了建立共同战线来应对伊朗核野心等威胁，重建对传统盟国对美国的信任必不可少。

（六）给美国同盟委员会的建议

加里·克莱德·赫夫鲍尔（Gary Clyde Hufbauer）敦促国会通过一项总括性监督法，以恢复国会对贸易的监督。国会应续签贸易促进局（简称“TPA”）允许英国加入《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）。

埃德温·杜鲁门（Edwin M. Truman）解释了国际金融机构对美国国内政策的好处。他认为，国会应授权美国财政部在未来两年内向国际货币基金组织（IMF）贷款750亿美元，向世界银行贷款40亿美元。

弗雷德·伯格斯坦（C. Fred Bergsten）解释了国会如何使国际经济合作取得国内支持。他呼吁对美国国际经济政策的整个立法框架进行紧急审查，首先是就美国对全球经济的有效领导以及中美关系中的经济和安全挑战开展国会听证会。

莱拉·A·阿法斯（Leila A. Afas）解释了不确定性如何增加企业成本。她指出，美国关税的真正成本超出了进口商品的价格上涨。关税威胁等“不确定性成本”会影响投资和雇用决策，并扼杀经济活动。下一届国会应进一步分析这些不确定性成本及其对经济的间接影响。

二、给欧洲的决策建议书

（一）给欧洲中央银行（ECB）和欧洲委员会的建议

奥利维尔·布兰查德（Olivier Blanchard）呼吁加强欧盟的财政一体化。他认为，在低利率和低通胀的环境下，仅靠货币政策无法稳定经济，财政政策是必要的。欧洲中央银行目前与19个国家的财政当局进行交易，拥有一个正式的财政伙伴将有助于实现欧盟财政和货币政策的正确组合。

让·皮萨尼·费里（Jean Pisani-Ferry）主张重新定义欧盟的财政和货币政策。他认为，欧盟现在应该促进欧元的国际化。它应该大规模发行以欧元计价的安全资产，Next Generation EU计划为此提供了机会。

安吉尔·乌比德（?ngel Ubide）解释了创建安全欧元资产的必要性。她认为，赤字必须是财政政策的工具，而不是目标。较低的利率已使欧盟《稳定与增长公约》（SGP）中的债务和赤字目标过时。该协议应进行修订，要侧重于提高成员国财政政策質量，而不是减少赤字。

露西丽莎·赖希林（Lucrezia Reichlin）认为，联邦一级的稳定工具非常必要。她说，货币政策很难在利率接近零下限的情况下达到通胀目标。Next Generation EU恢复设施是一项临时性措施，不能替代联邦一级支持货币政策的永久性工具。

（二）在欧盟贸易、法规和创新中的作用

让·皮萨尼·费里（Jean Pisani-Ferry）解释了欧盟如何根据美国对中国施加合作压力的要求重新定义自身。他认为，地缘政治现实的变化和中美对抗的出现迫使欧盟重新定义自己。欧洲对于华为和中国投资的总体安全问题缺乏统一的战略。为了有效与美国和中国接触，欧洲必须更加明确自己的目标。

罗伯特·劳伦斯（Robert Z. Lawrence）概述了美欧贸易计划可以支持美国国内优先事项的领域。他认为，美欧贸易关系需要重振。解决波音—空客公司补贴案以及钢铁和铝关税问题上的贸易摩擦，将有助于恢复美欧合作，有助于欧美在运输、卫生和可再生能源领域制定标准，在国际税收方面也可以产生收益。

尼古拉斯·贝隆（NicolasVéron）主张加强对金融信息平台的监管。他建议美国政府建立一个国际监管架构去监督金融信息提供商，包括审计网络、评级机构和交易信息库，以确保其对跨境金融活动的信任。

雅各布·芬克·柯克高（Jacob Funk Kirkegaard）呼吁欧盟制定大数据法规。他认为，欧盟应将重点放在打击数字市场扭曲的核心使命上。应当防止数字平台利用其地位损害其他供应商，对于数字平台可以拥有大型数据集专有权的期限应进行严格的限制。

三、给国际组织的决策建议书

（一）针对CPTPP的全面和渐进式协议

查尔斯·莱克二世（Charles. Lake Ⅱ）呼吁扩大CPTPP的范围，增加成员国。他认为，CPTPP成员国应加强合作，以减轻COVID-19对经济的长期损害。最近的经济和技术发展增加了CPTPP成员国在数字治理、供应链弹性和投资筛选标准方面进行合作的需求。扩大协议的范围才能解决这些问题，从而确保CPTPP保持在全球贸易领域的最前沿。此外，应将成员国扩大到准备承诺遵守协定纪律的以市场为导向的国家，以便为贸易扩展创造新的机会。

澳大利亚前总理马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull）认为，CPTPP应通过扩大贸易多样性来确保经济安全。他同意扩大CPTPP，通过允许多样化的贸易关系、增加进入包括美国和英国在内的新市场的机会，将使新成员和现有成员都受益。

玛丽·E·莱夫妮特（Mary E. Lovely）解释了中国不愿加入CPTPP的原因。她说，中国认为从CPTPP获得的损失要大于收益。在中国已经与几家CPTPP成员达成自由贸易协定的时候，区域全面经济伙伴关系（RCEP）将巩固东亚供应链。

杰弗里·肖特（Jeffrey J. Schott）描述了美国从加入CPTPP协议中将获得的好处。他指出，对美国而言，CPTPP更具吸引力。跨太平洋伙伴关系组织（TPP）在国会并不受欢迎，但是恢复后的CPTPP暂停了许多有争议的规定。美国参与CPTPP可能会减弱RCEP以及中国、日本和韩国之间可能达成的自由贸易协定中中国在亚洲供应链的重要性。

（二）给世界贸易组织（简称“WTO”）的建议

安娜贝尔·冈萨雷斯（AnabelGonzález）解释了如何利用贸易对付COVID-19。她认为，大流行期间，全球供应链保护了各国获得医疗用品的渠道。下一届WTO总干事应努力促进达成一项协议，以限制对关键医疗用品的出口限制，包括成员们承诺撤销先前施加的限制。美国拒绝填补WTO上诉机构的空缺，这也剥夺了全球贸易体系解决争端的有效机制。WTO应抓住机会，在拜登政府的领导下恢复完善的WTO争端解决职能。

恩戈齐·奥孔乔·伊维拉（Ngozi Okonjo-Iweala）强调了电子商务在产生更具包容性增长中的作用。他强调，有必要恢复WTO的宗旨，该组织旨在增加收入、就业、社会福利和生活水平。下一届WTO总干事应使全球贸易更具包容性，促进电子商务和发展数字贸易监管框架将是实现这一目标的一种方式。

布拉德福德·詹森（J. Bradford Jensen）指出了美国服务出口的主要障碍，并说明了如何减少这些障碍。他认为，美国应谈判加入CPTPP，并振兴《服务贸易协议》（TiSA），以促进跨服务行业的公平和开放贸易。诸如“购买美国货”之类的计划有可能使其他国家报复性地将美国公司从他国政府合同中排除。相反，美国应积极参与WTO的《政府采购协定》（GPA），并与志趣相投的国家就监管趋同问题展开合作，为具有竞争力的美国公司打开新市场。

乍得·鲍恩（Chad P. Bown）敦促美国决策者重新加入WTO。他解释说，高昂的生产成本将把COVID-19疫苗的生产限制在少数几个高收入国家，而冷藏要求将使分销工作复杂化。因此，促进疫苗分发将是WTO的当务之急。

（三）给国际货币基金组织（IMF）的建议

何塞德·格雷戈里奥（JoséDe Gregorio）认为，保持宏观经济政策的灵活性对于应对危机至关重要。他认为，基金组织必须准备增加对低收入国家的贷款，通过增加其资源的可利用性，提供更多的债务减免以及发展其综合政策框架，以增强全球对未来危机的抵御能力。

彼得·奥萨格（Peter Orszag）建议接纳中国加入巴黎俱乐部。他建议，在债务合同中制定相关条款，以在经济危机时触发自动延期或冻结付款。将中国纳入主权债权人巴黎俱乐部也将加强债务重组进程。

约瑟夫·加格农（Joseph E. Gagnon）呼吁，要更加密切地监视国家的汇率政策。他预测，随着各国使用汇率政策以其贸易伙伴的利益为代价实现增长，将会引起汇率和贸易不平衡的冲突。国际货币基金组织应在裁判国际货币体系中做更多工作，以防止汇率被滥用。国际货币基金组织已经建立了分析框架，可以识别过度的贸易失衡。

克里斯汀·福布斯（Kristin Forbes）认为，国际货币基金组织（IMF）可以通过债务合同等方式增强债权人的信心。他建议，通过灵活使用债券或债务条款鼓励早期重组。国际货币基金组织可以帮助起草这些合同，并充当外部仲裁人以签署关键变量，从而增强债权人的信心。

（四）给国际金融机构和中央银行的建议

马克·卡尼（Mark Carney）解释了制订对公司减少排放战略进行标准化的报告的必要性。他认为，金融稳定委员会（FSB）应就气候相关报告达成共识，以减轻金融体系的风险。

帕特里克·霍诺汉（Patrick Honohan）主张加强对非银行投资公司的FSB监管。他呼吁相关部门重新评估非银行监管，以更好地防范系统性风险。地缘政治权力结构的变化也将要求FSB更具包容性。传统的G10国家仍然主导着FSB的治理议程。为了确保FSB的工作反映出新金融中心日益重要的意义，它应加强与中国和其他新兴市场经济体的合作。

奥利维尔·珍妮（Olivier Jeanne）呼吁加强中央银行的独立性。她建议，国际清算银行应进行国际压力测试，以评估其潜在偿付能力冲击与银行体系的联系和溢出。这种压力测试应特别涵盖美元批发融资市场，以评估其是否应减少对市场的依赖。

卡罗琳·阿特金森（Caroline Atkinson）主张更公平的跨境税收。她概述了经济合作与发展组织（OECD）必须在五个领域开展工作，以树立信誉并促进其成员与G20成员之间的合作。

（五）给国际发展与多边发展银行的建议

皮内洛皮·库加诺·戈德伯格（Pinelopi Koujianou Goldberg）认为，区域一体化对较小经济体的发展很重要。他说，世界银行必须重新定义其与区域一体化的关系，以反映新的现实。应推动世界银行改革，特别是在气候变化、知识产权和社会安全网方面，加强与中国的互动。中美之间的贸易紧张局势迫使东南亚国家重新考虑贸易政策，世界银行可以就区域经济一体化和开放贸易的好处向中低收入国家提供建议。

西蒙·丹科夫（Simeon Djankov）呼吁歐洲复兴开发银行扩大其在中亚的贷款。他认为，欧洲复兴开发银行已经帮助了其他后苏联经济体转型，可以将其专业知识运用到乌克兰。欧洲复兴开发银行可以协助巴尔干国家加入欧盟，并减少俄罗斯在该地区的影响。

莫妮卡·德波勒（Monica de Bolle）敦促拉丁美洲决策者继续扶持贫困人口。她说，美洲开发银行可以通过向拉美政府提供有关怎样在不超出财政限制的情况下为社会保护计划和卫生系统提供资金的建议，为未来可能面临长期高失业率的劳动力市场进行规划，以减少拉丁美洲的贫困人口数量。

阿德南·马扎雷（Adnan Mazarei）解释了联合国如何改善中非国家债权人的关系。他概述了联合国非洲经济委员会（UNECA）的一些广泛优先事项。例如，鼓励私人债权人参与停滞债务并维持向非洲国家的资金流动。UNECA还可以帮助设计和征收增值税以增加低收入经济体的收入，并继续推动实施2018年达成的非洲大陆自由贸易区（AfCFTA），以加速非洲国家的经济复苏。