京津冀养老资源供需矛盾和协同创新对策研究

2021-05-21曹毅张贵祥

科技智囊 2021年3期

曹毅张贵祥

摘要：《京津冀协同发展纲要》发布以来，京津冀一体化进入实施阶段，区域资源配置问题成为重要议题，而养老资源由于历史欠账和人口老龄化的快速发展矛盾尤为突出。京津冀养老资源数量和结构问题并存，文章从数量、质量、结构和模式上梳理了京津冀主要养老资源的基本情况，以期在供求分析的基础上，通过制度、人才、技术、金融和载体等方面的创新促进京津冀养老协同发展。

关键词：京津冀;养老资源;创新

中图分类号：C913 文献标识码：A

DOI：10.19881/j.cnki.1006-3676.2021.03.04

Research on the Contradiction between Supply and Demand and Collaborative Innovation Countermeasures of Elderly Care Resources in Beijing，Tianjin and Hebei

Cao Yi1，2 Zhang Guixiang1

（1.Capital University of Economics and Business，Beijing，100102;2.China Academy of Geological Environment Monitoring Institute，Beijing，100081）

Abstract：Since the release of the outline of coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Region，the allocation of regional resources has become an important issue，among which the contradiction of elderly care resources is more prominent due to the historical debt and the rapid development of population aging. From the aspects of quantity，quality，structure and mode，the paper provides some suggestion through the innovation of system，talent，technology，finance and platform，especially on the basis of supply and demand analysis.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei region;Elderly care resources;Innovation

一、引言

2015年11月6日，京津冀三地民政部门共同签署了《民政事业协同发展合作框架协议》，希望形成三地规则对接、政策互惠、资质互认、资源互助的融合发展新局面，但该协议在实际推进过程中存在诸多问题：政府热、市场冷的局面并未扭轉，养老资源的供给和需求存在错配、缺配问题，跨地区的资源共享和利益协调机制尚不完善。如果政府能够对养老资源进行全面管理，区域间能够衔接、互补，资源配置有相应的政策支持，京津冀三地就能开创符合国情的养老服务新模式，在京津冀城市群内搭建一个巨大的养老平台[1-2]。

二、京津冀老龄化情况

（一）北京市老龄化特点

1.北京市老龄化程度仍在持续加深

北京市于1990年进入人口老龄化社会，老龄化程度持续加深，2000年、2010年、2015年和2017年北京市60岁以上的户籍老年人口数量分别为188万、235万、315万和333.3万，占全市户籍人口比例由6%上升到23.4%。2018年，北京市60岁以上的户籍老年人口有349.1万，占全市户籍总人口的24.5%，其中，65岁以上户籍老年人口219.9万，占总户籍人口数量的16.2%;80岁及以上高龄老年人口占老年人口的16.72%，失能老年人口占比4.78%[3]。

2.老人抚养系数逐年递增

近些年，北京市老年人口平均每天增加500多人，其中80岁以上的120多人。2019年，北京市户籍居民平均期望寿命为82.31岁。2012年，北京市每百名劳动人口抚养的老年人口为29.4人，2017年为39.7人，远超同年全国平均水平的15.8人。2019年，北京市老年抚养系数为44.3%，这意味着北京市每2.3名劳动力就要抚养1名老年人。

3.超老龄社会正在形成

据预计，到2030年，北京的老龄化程度将达到重度，迈入超老龄化社会，户籍老年人口将超过630万，占总户籍人口比超过30%。届时，北京市户籍人口每3个人中就有1名老年人，并且将有2/3的老年人口集中在城六区，这种人口结构和社会形态可能会持续50年以上。超老龄社会带来的将是巨大的政府财政支出，2020年北京市养老金支出为2000亿元，到2030年或将达到6700亿元。

（二）天津市老龄化特点

天津是我国继北京、上海之后第三个进入老龄化的大城市，且老年人口数量始终保持快速增长的态势，增速也在不断加快。2010年、2015年、2018年天津市60岁以上的户籍老年人口数量分别为176.4万、230.37万和246万，2018年户籍老年人口数量占全市总人口比例达23.4%，平均每4个人中有一个老年人，人口老龄化程度居全国第三。天津市老龄化程度城乡差别较大，市内六区的老龄化程度明显高于周边郊县，市内六区老年人口占总人口比例在20%以上[4]。

（三）河北省老龄化特点

1.老年人口规模庞大

2015年，河北省人口老龄化程度已超过全国平均水平;2017年，河北省内60岁以上户籍老年人口数为1332万，占总户籍人口的比例达到17%，其中，80岁以上的高龄老人数量达150多万，失能、半失能老人数量达140多万。2018年，河北省60岁以上户籍老年人口数量达到1496.15万，占全省总户籍人口比例的19.8%。若按照往年平均3%的增速计算，2021和2049年河北省户籍老年人口总数预计可以达到1630万和2860万[5]。

2.“未富先老”形势严峻

发达国家进入老龄化社会时的人均GDP在1万美元以上，这些国家在面临人口老龄化问题时已具备了一定的经济基础。2018年，中国大陆的人均GDP为64540元，而河北省人均GDP仅为47380元，省内居民人均可支配收入约为23446元，并且还存在相当比例的贫困人口，“未富先老”的社会现象加大了社会养老工作的难度。目前，河北省平均需要约3.95名劳动力抚养1名老年人，且省内大量劳动力赴外地务工，导致处于空巢或留守状态的老年人口数量达到总体老年人口比例的50%左右，这进一步加大了社会的养老负担。

3.农村老年人口比重偏高，农民养老面临困境

2018年，河北省常住人口城镇化率为56.43%，农村老年人口数量560多万，约占全省老年人口总数的60%。农村居民人均可支配收入为14031元，60%以上的农村老年人仍然在劳作。农村老年人人口规模大、收入少、社会保障水平低，大都面临养老困境。

三、京津冀养老资源

（一）京津冀养老资源数量

2017年，北京市注册养老服务企业1329家，众多央企、国企、市属企业以及境外企业开始涉足北京的养老产业，北京市总体养老资源不断增加，为老年人提供生活照料、文化娱乐、精神关怀等服务的产品层出不穷。截至2017年，北京市投入运营养老机构506家，投入运营养老床位10.3万张;建成运营区级养老服务指导中心6个，建成并运营街乡养老照料中心172个、社区养老服务驿站380家，养老机构医疗服务覆盖率达90%以上。截至2021年1月，北京市建立街（乡镇）养老照料中心236家、社区养老服务驿站1005家，全市运营养老机构544家;累计建成“一刻钟社区服务圈”1772个，覆盖98%的城市社区，养老助残卡惠及全市470万常住老年人。2015年，北京市政府提出“9064”养老服务发展目标：到2020年，90%的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6%的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4%的老年人入住养老服务机构集中养老。2021年1月，北京市委社会工委书记、市民政局局长李万钧披露北京养老事业“十三五”成绩单时表示，该目标已基本实现。

天津市进入老龄化社会以来，市政府持续加大养老资源的建设和开发，于“十二五”期间建设养老机构428家，全市设养老床位68616张，平均千名老人拥有床位32张，建设老年人日间照料服务中心（站）1100个，实现了社区养老服务全覆盖。2018年，登记在册的专门养老机构共有453家，其中河北区、蓟州区、武清区养老机构数量最多，津南区、宁河区、和平区的养老机构数量相对较少。

河北省的养老资源比较分散，城乡差距明显。2018年，河北省有城市社区老年人日间照料中心2263個，居家养老服务中心95家，农村地区互助幸福院超过3.1万个;省内共有1115家养老机构，主要分布在唐山市、石家庄市、秦皇岛市和环首都的各个区县，其中环首都14区县有71家养老机构、1.2万张床位。例如，怀来县有养老机构16家，三河市养老机构的床位共3217张，而承德市、廊坊市、邢台市相关的养老服务资源较少。

（二）京津冀养老资源质量

北京市老年人社会福利正在由补缺型向普惠型转变，养老服务指导中心（区级）、养老照料中心（街、乡）和养老服务驿站（社区）的养老体系基本形成，市政府通过统筹区域内的社会组织等提供各类专业服务和志愿公益服务，使老年人能就近享受、居家享受养老服务。2017年，北京市共有278家星级养老机构，占养老机构总量的58.8%，全市214家公办养老机构中有52.2%实现了公办民营，公办养老机构床位使用率达到1/3。北京市民政局印发的《社区养老服务驿站设施设计和服务标准（试行）》要求，相关单位加大养老驿站的推广，并注重提升其质量，在主要城区基本实现养老服务多元化，区域全覆盖。

针对养老问题，天津市开展了养老院服务质量建设专项行动，启动了养老服务规范制定工作，通过制定统一标准，促进养老行业服务水平的提升，并围绕社区和居家养老、医养结合、公建民营和信息惠民等具体工作，组织开展了全国养老服务综合改革试点的建设。到2018年，天津市养老机构基础性指标合格率超过70%，管理服务质量类指标合格率超过90%，养老机构内设医疗机构或与医疗机构签约率达95.6%。天津市养老市场还有部分高端养老资源，包括大型养老社区、养老机构、康养项目等。

河北省整体养老水平较低，大部分养老机构只能够提供老年人身体护理服务，文化娱乐设施十分匮乏，无法满足老年人的精神需求。河北省内每个乡都有自己的养老服务中心，但平均入住率只有17%，养老有效需求不足导致养老资源的质量得不到提升。此外，河北省养老服务人员队伍建设问题颇多，招工难、留人难，每年养老护理员的流失率都在40%以上。除少量大、中专毕业生外，不少养老机构的护理员从业人员都是下岗工人和农民，且整体队伍的平均年龄在40岁左右，这些护理员专业的护理知识和经验十分有限。

（三）京津冀养老资源主要模式

1.北京的诚和敬养老驿站

北京诚和敬驿站养老服务有限公司经过连锁化、品牌化、标准化的发展，在全市建设和运营了150家养老驿站。在运营和实践过程中，该公司结合自身优势和禀赋，根据不同社区特点和老人的需求，打造了“一区一特色、一站一亮点”运营模式。例如，东城区的“智慧养老驿站”“老残一体驿站”，昌平区的“一老一小驿站”，石景山区的“党建共建驿站”等特色服务站点。

2.北京集中式居家养老

集中式居家养老社区试点模式以共有产权房为基础，由养老居室、长期照料床位、社区医疗空间和公共活动空间构成，将居家养老和机构养老相融合，为老人提供住、食、医、护、康、养、乐一体化服务。该机构通过出售或出租养老服务设施完备的房屋，让老年人在家便能享受专业的养老服务。该模式吸引了部分社会优质资本进入养老服务业，打破了建设养老设施过程中资本流动性的瓶颈，满足了老人对多元化、多样性养老服务的需求。

3.天津综合养老社区

天津综合养老社区是针对不同年龄阶段老年人的需求，为生活自理老年人提供达到其满足、省心、愉悦要求的公寓式住宅，为部分生活自理、完全不能自理老年人提供养护服务的综合式养老院。社区内设置医疗区和综合服务区，是集养老、休闲娱乐、教育、医疗康复功能于一体的智能化养老社区。社区内既有园林绿化景观，也有各种生活服务设施，并配备了相匹配的户外运动指导和休闲设施作为补充项目。

4.河北燕达模式

燕达国际健康城位于燕郊高新区，健康城由燕达国际医院、金色年华健康养护中心、医学研究院、医护培训学院、燕达国宾大酒店、国际醫学院六大板块组成，可为入住的老年人提供全方位养老服务。燕达国际健康城享受北京相关政策，承接外溢需求，连通北京医保系统，入住者在燕达医院看病可直接用北京医保卡结算。项目一期95%的入住者为北京籍老人，以北京中高收入老年群体为主，且多为北京各大部委的离退休老同志。燕达国际健康城也是京津冀养老一体化协议中的试点机构，其在制度衔接、医保结算等方面具有示范效应。

5.河北省农村互助养老院

农村互助养老院让老人集中居住和生活，要求入住的老人生活自理并通过互助服务来解决生活和心理问题。农村互助养老院弥补了家庭养老的不足，符合老年人的多种养老需求。院内生活成本低，由于不提供食物、专业服务和医疗人员，老人只需要缴纳基本的水、电、取暖等费用即可。在同一个养老院生活的基本都是同村老人，互相之间没有陌生感，这种聚落式的生活环境有利于老人的身心健康。农村互助养老院在建设改造方面投入不大，在农村地区易推广，能快速实现最基本的养老服务省内全覆盖。

四、京津冀养老资源供需矛盾分析

（一）总体短缺

目前，京津地区养老需求仍在增长，养老市场环境和基础较好、政府公共服务和政策保障有力、政策法规比较完善，在养老资源的规划和布局上国内领先，社会化养老资源不断增加。但是，京津地区的高房价、高地价和高人力成本降低了老人的消费能力，抑制了养老资源特别是普惠性养老资源的供给。河北省省内经济发展不均衡，公共服务难以做到全覆盖，居家养老仍然是省内老人主要的养老方式，农村互助养老院覆盖率不高，人才、资金、技术等因素制约了养老资源的供给。

（二）结构性矛盾突出

河北省内有政府资金投入的公办养老机构人满为患，而私营的养老机构空置率高，因为大多数民办养老机构硬件设施不足，基本达不到养老机构专业建筑标准，在某种程度上只能满足老年人“活着”的要求，无法进一步使老人“活得好”。农村养老基本保障制度不完善，保障标准偏低，农村养老工作在经费、人员、场地等方面存在困难，针对失能、空巢、留守老人的养老服务更为短缺。

京津地区在居家养老、社区养老和机构养老三个层面建立了相应的养老资源分配机制，但受困于土地价格和人力成本，养老资源集中程度较高，无法实现供求平衡。随着两地养老保障标准的提高，养老需求逐渐多元化，医疗、照护、生活、金融、精神与心灵慰藉等方面的养老资源还存在较大缺口[6-7]。

（三）异地养老面临的挑战

异地养老是对促进养老资源均衡分配和高效利用的有益尝试，个人异地养老面临的最大问题是大部分老人对远距离生活的接受程度不高，三地政府推广异地养老的关键则是要破解三地之间的体制机制障碍。调查表明，京津两地多数老人虽然知道河北养老成本相对较低，但是异地养老并不是他们养老的首选。由于老年人对医疗资源的需求量大，三地之间无法实现医保互通、异地报销，无形增大了老人的养老成本。京津冀三地区域差异较大，公共资源极度不均衡，政策及其执行力度差别很大，三地政府要想推广异地养老，还有很多工作需要做。

五、京津冀养老资源协同创新研究

（一）制度创新

三地政府应加强三地养老服务协同发展的顶层设计，加强在立法、政策、制度、规划上的统筹，特别是要加强对养老资源的管理，以综合利用三地资源，服务整个地区。河北省在社会保险、医疗保险、长期护理保险、养老人才职业体系建设、权益保护、社会建设等方面，应分步骤、分区域、分层次向京津看齐，可以在环京津地区建设养老示范区，在经济较为发达的城市提高养老标准。三地政府应建设共通的养老服务体系，早日实现养老机构评估标准和评估结果的互认互通。在京津冀一体化背景下，三地政府应扩大养老协同发展试点范围，加快推进异地就医即时报销全覆盖，加快京津冀社会保障一卡通建设，实行信息互通互联和统一协调监管制度[8-10]。

（二）智慧养老

三地养老协同需要借助智慧养老的技术手段，实现养老数据、信息和接口的统一，搭建数据共享平台，促进资源的合理配置;把民营组织、企业、社区的养老服务信息整合到线上，打破信息壁垒，对接供求关系。北京在高科技领域的领先优势为三地智慧养老创造了条件，通过三地健康大数据融通，智能化、人性化、精细化地提供养老服务，并共同培育智能化养老产品、为老助老辅具的生产企业和创新基地等[11]。

（三）推动医养结合

京津两地政府可以考虑将京津养老政策延伸至河北，推进河北省当地养老机构与京津知名医疗机构合作共建医养结合的养老机构，推动三地综合医院与护理院、康复疗养机构、养老机构内设医疗机构等之间建立转诊与合作机制，探索建立跨区域的医养结合新模式;推动中医药服务与养老服务相结合，充分发挥中医药的养生保健优势。养老资源短缺的地区可以通过内部挖潜，在农村卫生室的基础上改建、扩建一批社区（乡镇）医养结合服务机构，有条件的基层医疗卫生机构还可设置康复、护理病床和养老床位[12]。

（四）增强人力资源供给

人力资源供给不足是制约当地养老行业发展的主要因素。河北省作为人口大省，应就养老人才供给问题提出综合解决方案，并将劳动力资源辐射整个京津冀地区。三地政府应充分利用京津冀地区教育资源优势，构建养老产业职业教育联盟，加强对家庭护理和养老院护工的培训，以保障京津冀地区老年人能获得正规的优质健康护理服务;研究制定分级管理相关措施，建设梯度养老行业职业资格体系，完善养老产业人力资源相关政策，加强对养老护理人才的培养、使用、福利待遇等方面的政策保障[13-14]。

（五）支持多渠道融资

三地政府应加大对养老领域的信贷支持力度，联合设立养老产业引导基金，鼓励民间资本有序进入养老产业;制定资本和机构进入当地养老市场的指导意见，并给予相应的政策优惠，鼓励实力强的养老企业走跨区域的品牌化、連锁化、多元化发展道路，探索因地制宜的养老服务新模式、新业态;进一步开拓债券、众筹和股权融资等多种融资渠道，推动养老服务行业的金融创新。

（六）优化载体建设

三地政府应结合北京市疏解非首都核心功能的大方向，推动北京的医疗资源向河北转移，发挥京津的资金、人才、技术优势和河北的土地、人力成本优势，通过分工协作，建设多层次、链条式、跨区域的养老服务网络，为不同消费水平的人群提供对等的收费和服务水平的养老院;加强团体标准和行业标准的落实，监督和规范各养老机构对服务标准的执行;适度扩大区域性养老服务中心的建设规模，增加服务供给，充分挖掘城乡闲置资源，并将其改造成具有老年人活动中心、关爱中心等功能的养老之家;采取县乡托管、农村兜底、网络链接的方式，统筹管理市级以下养老服务单位，助其发挥最大效能[15]。

参考文献：

[1] 蔡玲.以改革创新推动京津冀养老服务协同发展[J].经济与管理，2017，31（01）：14-16.

[2] 杨靖旭，万翠英.推进京津冀协同发展应对地区人口老龄化研究[J].经济研究参考，2018（69）：43-46.

[3] 杜燕.北京平均每天净增500余名60岁及以上户籍老年人[EB/OL].（2018-10-15）[2021-1-12].https：//www.sohu.com/a/259599586_123753.

[4] 天津市人民政府.天津市“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划[R].2017-11-1.

[5] 河北省人民政府.河北省“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划[R].2017-8-23.

[6] 北京市老龄工作委员会办公室，北京师范大学中国公益研究院.2017北京市老龄事业发展和养老体系建设白皮书[M].北京：社会科学文献出版社，2018.

[7] 黄石松.深化北京养老服务供给侧改革[J].中国国情国力，2019（02）：18-20.

[8] 韩兆柱，邢蕊.基于整体性治理的京津冀养老服务协同发展路径研究[J].中共天津市委党校学报，2019，21（01）：71-78.

[9] 王永庆.关于推进京津冀养老服务协同发展的建议[EB/OL].（2016-10-29）[2021-1-20].Http：//www.cndca.org.cn/mjzy/lxzn/czyz/jyxc/1104649/index.html.

[10] 北京市民政局.京津冀区域养老服务协同发展实施方案[R].2017-12-21.

[11] 邵红岭，崔玉姝，崔海霞.新型农村养老保险推进过程中面临的问题及对策——仅以河北省为例[J].劳动保障世界（理论版），2011（01）：51-52.