论我国传统村落保护立法：理据、现状与体例

2021-05-19周刚志

邵阳学院学报（社会科学版） 2021年2期

周刚志，曾容

(中南大学法学院，湖南长沙 410012)

据国家文物局网站消息,2021年2月14日,云南省临沧市沧源佤族自治县勐角乡翁丁村老寨发生火灾，国家文物局高度关注、重点督办,责成云南省文物局第一时间赶赴现场,了解情况。近年来，传统村落的保护问题备受社会各界瞩目。这不仅因为传统村落承载着中华民族传统文化的精华，凝聚着中华民族精神，而且因为传统村落保留了我国多民族文化的多样性，是繁荣发展民族文化的根基[1]。根据住建部发布的五批传统村落数据，我国进入传统村落名录的共有6 189个村落，而我国约有52.58万个行政村，261.7万个自然村，“中国传统村落”总数约占全国行政村总数的1.18%(1)数据来源于中华人民共和国城乡和住房建设部发布的共五批传统村落名录统计数据：http://www.mohurd.gov.cn/，最后访问日期为2021年3月6日。。为了加强传统村落保护，近年来全国各地共有24部传统村落地方立法。整体而言，传统村落的立法还普遍存在层次低、数量少、内容不完善等问题, 难以满足中国传统村落保护的现实需求，亟待法学界对此展开系统而深入的研究。

一、传统村落保护立法的理据

住建部、文化部、国家文物局、财政部2012年颁发的《关于开展传统村落调查的通知》指出：“传统村落是指村落形成较早，拥有较丰富的传统资源，具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，应予以保护的村落。”2012年，住建部、文化部和财政部联合发布《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》，从传统村落文化遗产的角度揭示“传统村落”的特征，认为传统村落即“拥有物质形态和非物质形态文化遗产，具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值的村落”。相对而言，地方立法对于“传统村落”的界定，多指被认定进入国家名录或省名录的传统村落。《贵州省传统村落保护和发展条例》第二条明确规定：“本条例所称传统村落，是指列入国家名录的中国传统村落和省名录的贵州传统村落。”(2)参见国家法律法规数据库《贵州省传统村落保护和发展条例》：https://flk.npc.gov.cn/detail.html?NDAyOGFiY2M2MTI3 Nzc5MzAxNjEyODEwYzFjZDUxMjk%3D，最后访问日期为2021年3月6日。《四川省传统村落保护条例》第二条规定：“本条例所称传统村落，是指村落形成年代久远，拥有物质形态和非物质形态文化遗产，具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，能较完整体现传统风貌、民族或者地域文化特色，并列入中国传统村落名录和四川传统村落名录的村落，包括自然村和行政村。”(3)参见国家法律法规数据库《四川省传统村落保护条例》： https://flk.npc.gov.cn/detail.html?ZmY4MDgwODE3NTI2NWRkNDAxN zY5MjljY2M2MTE0N2U%3D，最后访问日期为2021年3月7日。为了加强传统村落保护，推进传统村落相关立法成为当前我国迫在眉睫的立法课题。

(一)传统村落保护立法的政策依据

2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》在加强村庄规划中强调要突出乡村地方特色、民族特色，保护有历史文化价值的古村落和古民宅。2008年7月，国务院发布《历史文化名城名镇名村保护条例》，其第二章“申报与批准”中将具备条件的村落列入“历史文化名村”加以保护，详细规定了历史文化名村的报批、保护规划、保护措施、法律责任等问题[2]。2012年，国家民委发布了《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要(2011—2015)》，将少数民族特色村寨定义为少数民族人口相对聚居，且比例较高，生产生活功能较为完备，少数民族文化特征及其聚落特征明显的自然村或行政村，并对少数民族特色村寨的发展特色产业、民居保护与建设、民族文化保护与传承等方面进行了规划。2012年12月12日，住建部、文化部、财政部联合发布了《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》，明确阐述充分认识传统村落保护发展的重要性和必要性、传统村落保护的基本原则和基本任务，继续做好传统村落调查、建立传统村落名录制度、推动保护发展规划编制实施、保护传承文化遗产、加强监督管理等方面的内容[3]。2014年4月，住建部、文化部、国家文物局、财政部联合发布《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》，强调加大传统村落保护力度，改善人居环境。该意见明确了村落保护的基本原则和指导思想、主要任务、基本要求、保护措施、组织领导与监督管理等规划。2017年12月23日，国务院发布了《关于文化遗产工作情况的报告》，对传统村落名录进行资源普查，得出传统村落的保护利用存在“自然衰败严重”“传统村落保护措施不完善”的结论，作出“保护区域性历史风貌，推进传统民居保护，强化传统村落整体格局，建立传统建筑挂牌保护制度”的工作安排[4]。2019年9月18日，住建部发布《关于加强贫困地区传统村落保护工作的通知》，强调重点保护贫困地区传统村落、科学统筹保护利用、加强环境修复、推进指导和技术帮扶等安排。2020年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求：“统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌”，指出保护传统村落已经纳入国家推进乡村振兴战略的一部分。

(二)传统村落保护立法的法理依据

传统村落是中国传统文化的典型象征。传统村落是重要的文化遗产，传统村落保护立法是完善我国文化遗产法律体系的重要举措。传统村落保护立法首要保护的就是历史建筑和整体风貌，具有物质形态的古建筑最能体现某一历史时期的文化价值。但是，传统村落保护的内容和价值绝不仅仅局限于此。胡彬彬教授认为：“传统村落文化的价值，不仅仅只是体现在传统村落的固态建筑上，更体现于原住民活态的生产生活方式、风俗习惯、精神信仰、道德与价值取向观念等在内的物质与非物质文化等方方面面。因此，对中国传统村落中的活态文化的保护，更应引起立法保护的重视而不是忽略不计。包括我们要大力弘扬的社会主义核心价值观在内的有关中华民族的优秀文化、传统美德的精神内核都深蕴在这些活态文化之中。”[5]传统村落中还存在着众多的非物质文化遗产，传统习俗等也需要加强“活态保护”和传承、发展。因此，近年来很多学者都在呼吁要加强传统村落的国家立法。譬如，宋才发教授认为，由于当前保护传统村落的文件绝大多数并不具有法律的威慑性、强制性效应，建议立法机关进一步推进传统建筑保护的立法工作，制定出台传统建筑保护的专门法律法规，如《传统村落保护与发展条例》，依法保护我国所剩不多的传统村落[6]。传统村落的整体风貌和古建筑在时代变迁中难免遭到一些破坏，村落中留存的活态文化传承在城乡结合的背景下也受到影响，面对经济发展与城镇化进程的加快对传统村落文化价值的冲击，传统村落保护的立法工作已经提上了立法议事日程。

二、传统村落保护立法的现状

据初步统计，我国现行有效的地方传统村落保护立法一共有24部，具体包括4部省级地方性法规、1部省级政府规章、12部市级地方性法规、6部自治条例或单行条例、1部市级政府规章。其中，2016年《江西省传统村落保护条例》是我国第一部传统村落保护的省级地方性法规，其总则对传统村落的认定、范围及保护单位作出了规定，分则部分对传统村落的“申报认定和规划编制”“保护与利用”“监督检查”以及“法律责任”等都作了详细的规定，其对后续传统村落保护立法具有较强的示范意义。此后，2017年《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》、2017年《贵州省传统村落保护和发展条例》、2020年《四川省传统村落保护条例》相继通过，传统村落保护立法开始兴起。当前，其他各省、市也在加紧推进传统村落保护立法的进程。我国地方传统村落保护立法见表1。

表1 地方传统村落保护立法汇总

我国各地传统村落保护立法的章节名称大同小异，一般都是先规定传统村落的“申报认定程序”与“编制规划”，然后规定“保护和利用”及“保障措施”“监督检查”制度，最后规定“法律责任”。

三、传统村落保护立法的体例

所谓“立法体例”，一般是指立法者根据某部立法文件的立法理念、立法内容之特点，依照某种理论逻辑而形成的立法文本之结构。“立法体例”属于“立法形式”之范畴，它不仅体现了立法者对立法理念、立法内容之理性把握，而且还体现了立法者对立法之社会、政治、经济功能的理性预期[7]。我们可以从“文本结构”与“具体内容”两个方面考察我国现有传统村落立法的基本体例。

(一)我国现有传统村落保护立法的文本结构

我国传统村落地方立法，除了台州市和怀化市的立法文本未设章节以外，其他立法文本都采用了“总则—分则—附则”等基本结构。“总则”规定基本内容，“分则”对传统村落保护进行专章规定，“附则”规定新旧法规的生效与废止时间。在法规条文的设置上，各地一般都采用了“先主体后行为”的方式，先规定传统村落保护的主管机关、职责和权限，然后制定具体保护措施和违反该条例应承担的法律责任。此种文本结构方便主管机关在明确自身的职责及权限之后，再依法根据传统村落保护的实际情况采取合适的保护措施，也利于对主管机关职权进行监督。在条文逻辑层面上，我国各省市的传统村落立法条例遵循了“兼顾保护与利用”的原则。当前我国传统村落保护的地方性法规和政府规章的相关条文内容，大致体现了“保护优先”“兼顾发展”的立法理念。例如《恩施土家族苗族自治州传统村落和民族村寨保护条例》中，第三章设“保护与管理”，第四章设“利用与发展”。这种传统村落保护立法的逻辑，凸显了立法者对于传统村落保护的重视，但是如何同时兼顾传统村落的发展，以及提升传统村落居民的人居环境质量，依然是一个富有挑战性的时代课题。江西省、四川省、贵州省和福建省传统村落保护的省级地方立法的法律名称略有差异，但章节名称与立法目的颇为相近。如第一章设立总则，规定该地区传统村落保护的范围、基本原则、保护单位及职权等；第二章是认定和规划或申报和认定。又如《贵州省传统村落保护与发展条例》第三章规定“资金和项目”，《四川省传统村落保护条例》第三章规定“保护与监督”，《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》和《江西省传统村落保护条例》中第三章均规定了保护规划和利用方面的内容。四川、福建、江西的省级立法，在第四章规定“监督检查”或“法律责任”，并在最后一章即“附则”中主要规定法规的适用条件及新法规的生效和旧法规的废止时间。传统村落的保护，其范围并不局限于传统村落建筑或历史风貌建筑，还应当包括传统村落的传统习俗或民族风俗等。我国现存的很多传统民间工艺、民间技艺及传统风俗，亦存在于传统村落的社会生活之中。这些传统习俗及非物质文化遗产也都需要加强保护。因此，2012年住房城乡建设部、文化部、财政部联合颁布的《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》中明确指出保护发展传统村落要坚持“规划先行、统筹指导，整体保护、兼顾发展，活态传承、合理利用，政府引导、村民参与”的原则。“指导意见”中提出的各项原则，也深刻体现在各省市法规和规章的条文结构中。我们认为，从立法技术上讲，“原则”与“方针”应当有所区分。进而言之，我国传统村落保护应当坚持“政府引导、村民主体、社会参与”的方针，同时遵循“科学规划、整体保护、活态传承”的原则。

(二)我国传统村落保护立法的具体内容

我国各省市传统村落保护立法具体内容虽然各有差异，但是主要包括了如下内容：一是关于传统村落的认定和申报。各地保护条例的第二章多为申报和认定，对于具备条件的村落可以申报该省传统村落，在提交材料后，经过指定机关的评估、审查、批准等程序，最终认定为传统村落受到条例保护。如《江西省传统村落保护条例》第十二条规定申报江西省传统村落需符合的条件，第十三条明确申报时应当提交的材料，第十四条规定评估审查的程序。二是关于监督检查的设立。加强监督管理是传统村落保护立法中必不可少的内容，建立传统村落动态监测信息系统，对传统村落的保护状况和规划实施进行跟踪监测，推动保护工作的顺利进行。例如《四川省传统村落保护条例》《江西省传统村落保护条例》和《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》分别以章节的形式规定“监督检查”。《贵州省传统村落保护和发展条例》在第四章的保护措施中，第三十七条规定了主管部门需要建立传统村落动态监测数据系统，对传统村落保护状况和规划实施情况实时动态监测。《四川省传统村落保护条例》在“保护与监督”一章中第三十条规定“建立村落警示和退出名录机制”。《江西省传统村落保护条例》中第四章专门对监督检查作出规定，《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》中共五个条文规定对经批准公布的历史文化名城、名镇、名村和传统村落保护规划编制及实施情况进行定期检查和跟踪监测，并且明确规定相应单位的职责。三是关于少数民族的规定。我国传统村落名录中的村落主要集中在华东地区和西南地区。据初步统计，西南地区有30多个少数民族，是我国少数民族最多的地区，其中进入名录的民族村寨也不在少数。在《四川省传统村落保护条例》中，第六条规定对少数民族和边远地区的传统村落保护发展在资金、人才培养、设施建设等方面给予扶持；第三十二条规定在传统村落保护范围内少数民族自治州(县)可以按照土地管理法律法规相关规定放宽宅基地面积。四是具体保护措施的规定。各省市均对其管辖范围内的传统村落作出了明确保护规定，由于各地实际情况不一，具体措施上略有差别。如《贵州省传统村落保护和发展条例》和《四川省传统村落保护条例》中对传统村落保护制定“一村一档”档案制度，并且在传统村落主要入口设立传统村落保护标志，对传统建筑、古路桥涵垣、古井古塘、古树名木、非物质文化遗产保护传承相关场所等保护对象实行挂牌保护。《福建省历史文化名城名镇名村和传统村落保护条例》第三十九条明确规定，传统村落应当建立保护工作档案。《江西省传统村落保护条例》第三章“保护与利用”规定了具体的保护措施，例如第二十三条：“县级以上人民政府应当组织开展传统村落普查工作，登记传统村落的数量、种类、分布、现状等情况，建立传统村落保护管理信息系统，按照一村一档的要求制作传统村落档案，明确保护内容和实施步骤等。”(4)参见国家法律法规数据库《江西省传统村落保护条例》：https://flk.npc.gov.cn/detail.html?NDAyOGFiY2M2MTI3Nzc5MzAxNj EyODEwYzFjZDUxMjk%3D，最后访问日期为2021年3月7日。比较各省的传统村落保护立法，我国在传统村落保护的监督检查、协同执法、兼顾保护与利用等方面还有较大的完善空间。